流域生态补偿中的市场与政府角色

刘瀚斌

流域生态补偿中的市场与政府角色

刘瀚斌

要使上下游环境得到改善，既需要市场这只“看不见的手”发挥作用，又需要政府统筹调配资源。

生态补偿，是我国针对区域性或流域性生态保护和环境污染防治等领域，基于“受益者付费和破坏者付费”原则，制定的一项环境经济政策。由于面对的问题是寻求公共资源的最优配置，生态补偿的政策意义就是进行公共产权资源的分配和运营，这样一来，生态补偿便自然转化为制度经济学中经常谈及的产权分配问题。

生态补偿的政策沿革

早在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》文件中，我国就曾明确要求：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”在2011年国家《“十二五”节能减排综合性工作方案》则明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。2015年，新《环保法》和《关于加快推进生态文明建设的意见》将“生态补偿明确为生态保护补偿，要求建立、健全生态保护补偿机制，使受益者付费、保护者得到合理补偿”。而首次以专门性文件论述该问题，则是2016年4月28日，国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），其中明确要求建立生态保护横向补偿机制，以实现不同区域的生态环境保护和绿色发展。这也是首次在顶层设计层面，详细规定了如何实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术等手段的转变，特别提到将生态补偿和精准扶贫相关联，实现不同地区、不同利益群体的均等化发展。经过近十年的政策演变，生态补偿的针对性和可操作性越来越强，具体如上图：

无论是以何种形式开展的生态补偿，本质上都会涉及两大核心问题：一是水权的明晰；二是环境产权的有效分配。

这都需要市场这只“看不见的手”发挥作用。

由于水资源关系人群健康保障，具有资源性、能源性特征，沿江沿河流域存在的上下游污染争端较大，因此流域生态补偿最早作为我国试验生态补偿的方向陆续开展。具体的典型实践便是2011年起的新安江流域试点，该项目由财政部和环保部牵头，每年安排补偿资金5亿元的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，在新安江启动实施。各方约定，只要安徽出境水质达标，下游的浙江省每年补偿安徽1亿元。2014年经环保部监测，新安江水质达标三类水体，水质优良。这类横向生态补偿机制办法，主要是以地方补偿为主，中央财政给予支持。目前类似进行的还包括京津冀水源涵养区、广西广东九州江、福建广东汀江—韩江等跨地区生的生态补偿试点，未来沿长江经济带也将陆续开展类似试点。

我国目前的流域生态补偿试点，主要分为政府主导和自发交易的两种模式：第一类政府主导的生态补偿模式，具体案例包括北京市对密云水库水源地的补偿、浙江省小舜江上游汤浦水库的补偿、跨界（省界）的东江源区财政转移支付与水电费补偿、千岛湖流域的生态补偿、浙江省金华—磐安异地开发模式等。第二类自发交易模式，基于市场交易的生态补偿成功的案例有浙江省德清县生态补偿长效机制、云南保山市小寨子河的水购买协议和苏帕河流域水电公司补偿支付模式等。

生态补偿需发挥市场作用

对于流域性的生态补偿，以往的认识主要集中于水资源的物理属性层面，例如其流动性、规模性、涵容性、自净性等；一旦进入生态补偿市场，就不得不充分认识水资源的市场属性，特别是对于水资源附加值的认识，这其中包括防洪灌溉、发电供水、航运输送、形成生态湿地等。

9月1日，射洪柳树电航枢纽工程建设场景。作为四川省重点、遂宁市重大工程柳树电航工程，总投资6.38亿元。同时，库区水体将对当地的气温、湿度、水质等产生积极影响，极大地改善沿江流域生态环境。CNSphoto供图

作为流域环境污染，与大气的扩散性、土壤的累积性不同，流域生态补偿更应包括环境系统的空间维度，其涉及的迁移空间更大更多，包括污染转移、沿流域的经济社会发展强度、上下游的政治谈判等。但无论是以何种形式开展的生态补偿，本质上都会涉及两大核心问题：一是水权的明晰；二是环境产权的有效分配。这都需要“市场”这只“看不见的手”发挥作用，具体分析如下：

首先，应该明晰流域补偿产权再分配的本质意义。这是建立水权补偿制度的核心，也是解决流域生态补偿的逻辑起点。按照Coase定理，如果上下游产权明确界定，没有交易成本，而且整个区域追求自我效益最大化，可获得帕累托最优的环境配置。最终的环境质量将独立于产权的最初分配。水资源的相对稀缺，造成了水权制度的产生，而生态补偿背后的再分配，决定了交易成本是实施该制度的关键。实践中所谓流域补偿的难点，也正在于通过量化环境禀赋与区位优势，界定当地的水权或资源价格。

其次，流域生态补偿的定价权应放手于市场化。在补偿中，涉及水资源量化定价，该过程实质就是资源的价格化。沿流域分布的不同区域，由于发展阶段、人口密度、区位优势、文化价值各不相同，水资源的产权意识和分配方案也各异。对水资源价值的不同认识，会给水资源的补偿带来极大困难，而这恰恰是生态补偿体现价值的关键步骤。借鉴国外的经验，是通过纵向转移支付经验调和地区间利益，通过上下游的谈判最终达成契约，这个过程也就是通过市场的力量达到价格的定位。

更进一步讲，价格机制作为一种生态补偿市场化的有效手段，还能促进政府的财政转移支付或设立各类生态保护公益基金，特别针对未来构建的中央、省、市县、乡镇甚至到行政村的层级转移支付体系，无疑能够降低政策执行的成本，政府方自然回归至政策执行效果的监管角色，避免有些受偿地区借补偿途径行生财之道。

再次，流域的生态补偿需要重新回答“自然资源如何市场化”的命题。补偿的市场化过程本质就是进行产权交易的过程，在产权明晰的基础上，由补偿过程产生的交易行为，涉及“如何有效降低交易成本”这一经典的制度经济学问题，也是生态补偿无法回避的难题。在此基础上，如何细化产权又将是保证补偿公平的基础，例如耕地产权是农民生存的依靠，承包权、使用权、转让权、抵押权等由产权衍生的细分权利，必须得到强有力保障，否则，笼统的归为国家公有，只会演变为拉生态补偿的大旗侵占农民的合法权益。

即使如此，细分后的产权更需要与具有“环节性”的政策制度进行配套，于是，如何有效平衡细分权利和不造成交易成本的冗余，将考验各级政府的智慧。一旦该问题能够圆满解决，便能够推广至排污权交易、碳交易市场、水权交易等。补偿环节的设置过高，交易成本会惊人；补偿环节过于笼统，又失去了产权意义。

但仅仅通过市场定价，只是流域生态补偿的基础。由于流域补偿牵涉跨区域、跨省份的现象，这便产生“如何发挥政府管理”的问题。作为政府方，无疑应承担统筹调配的作用，即更有效地配置资源，包括用水管制、航运水道建设、防洪筑坝、建设沿线水电站等。在这类公共利益的基础上，流域补偿便表现出其复杂性，例如通过建造防洪大坝，用以防止水灾，在上游居民免受灾害的时候，所有下游财产所有者都自动得到了保护。此时，大坝所获取的社会利益超过了建造及运营成本，但下游受益者的成本无法量化，这样的问题也只有政府方才能够解决。不仅如此，由于水资源的外部性效应，比如游船休憩、沿岸湿地形成、运输航道等，会产生较大的正向溢出效应，这将使上下游得到环境改善，政府在其中才能发挥资源的统筹作用。

生态补偿需要政府统筹

由于我国流域部分地区既是生态敏感区或脆弱区，又是经济发展贫困区，在流域生态补偿中，政府方角色更要凸显，即必须同时兼顾“生态补偿”与“精准扶贫”两大主题，达到“一石二鸟”的效果，具体考虑如下：

第一、流域补偿主体应以综合各地政府划定的主体功能区为考虑因素。根据2011年发布的《全国主体功能区规划》规定，我国根据不同区域的资源承载力、现有开发密度和发展潜力等因素将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中区域的经济发展强度和社会发展阶段是区域主体功能定位识别的关键，这在流域划定受补偿地区和支付地区提供了现有的政策支持，为瞄准补偿受益主体和保护主体提供相应依据。一般来说，在流域范围内，优化开发区域与重点开发区域的资源承载力较强，限制开发区与禁止开发区大部分是生态敏感区，在该功能分区背景下，流域生态补偿应该更加注重主体功能，这其中必须参考政府方的通盘规划。

2016年9月，备受关注的《长江经济带发展规划纲要》 正式印发。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市。CNSphoto供图

细分后的产权更需要与具有“环节性”的政策制度进行配套，于是，如何有效平衡细分权利和不造成交易成本的冗余，将考验各级政府的智慧。

第二、流域补偿应考虑当地的城镇化阶段。长期而言，流域涉及的各地城市化，无疑会以各地方政府的政策为导向，除了货币化的生态补偿外将更多使用非货币化的形式，例如优先帮助生态敏感区的百姓进城，如生态移民、造福工程等，转移的人口，须为其在城镇的生存提供有利的政策保障，包括技能培训、安排就业、基本公共服务（教育、医疗等）的供给等生存扶持，最终达到为保护生态环境注入新活力并达到绿水青山，促进生态敏感区的转型发展并起到扶贫作用等目的，这些都必须由政府参与甚至主导。

第三、生态补偿后的活动须得到政府方的有效监管。流域的生态补偿目标是降低人口经济活动的强度。由于生态补偿的受助地区往往是生态脆弱区或敏感区，政策执行的成绩在于该区域内人口经济强度得到下降，这需要政府方加强监督和验收，建立一套完善的监测评估体系和监管办法。在评估体系方面，综合运用效果评价法、随机评估法、收益损益法等方法，逐步建立资源环境评价体系，健全重点生态功能区、上下游相邻横断面和左右相邻中线断面上的水量水质自动监测网络，及时提供动态监测评估动态。在监督管理方面，建立生态补偿金使用绩效考核评估制度，严格考核各财政专项补偿资金的使用绩效，建立科学合理的考核评价机制，完善环境质量的评价指标和标准体系，对利用生态补偿资金挪为其他开发利用的行为要进行法律追责。

（作者单位：复旦大学环境科学与工程系）