完善原则监管体系

文/庞亮 编辑/李淑玲



完善原则监管体系

文/庞亮 编辑/李淑玲

当前，我国外汇监管正逐步由规则监管向原则监管转变，但尚未形成较为完整的原则监管体系。相对而言，英、德、日等国在金融监管领域有着较为成熟的原则监管框架，其经验值得借鉴。本文在借鉴国际实践的基础上，提出了构建我国银行外汇业务原则监管的初步框架。

原则监管的国际经验

确立顶层监管原则，基本实现风险防范的全覆盖。原则监管体系较为完善的国家，大多根据本国金融生态环境特点，将从具体规则中提炼出的数项基本原则作为最高监管要求的原则。这些原则较全面地涵盖了金融交易行为的各个方面，形成了一个完整、系统的监管体系。如，英国确立了金融机构在资产储备、商业行为、内部控制、金融服务、消费者保护、信息公开、配合监管等方面行为的基本原则。

强化内控制度的内在约束力并实行正向激励，确保监管成效。为充分发挥内控制度的约束效力，监管者有权对内控制度执行不力的金融机构做出处罚。如，德国法律规定，银行内部要通过业务部门合规经营、合规部门监督检查、内审部门独立评估的“三道防线”来落实各项监管要求，监管层有权处罚不按要求落实者；英国则要求金融机构根据监管原则自行决定业务流程和风险控制，监管层以金融机构的行为产生的最终结果作为评判、处罚标准。此外，为激励监管对象自觉依照原则开展业务，监管层可以给予执行原则较好的监管对象降低检查频率、减免处罚等优惠举措。

确立明确的处罚依据并适时公布违规案例，维护监管的权威性。针对原则监管理念下的处罚边界问题，英国将违背原则列为行政处罚的法律依据之一，即监管者如果认为金融机构的行为违背了基本原则中的任一原则，无需考量该行为是否违反具体规则，就可对其做出处罚。如，英国金融行为监管局（FCA）于2013年以“未能保证给予客户合适建议，系统管理缺陷”为由，对西塞姆投资公司罚款600万英镑。此外，为提高被监管者对监管原则的认知准确度，并维护监管的权威性，监管者会向社会公开因违反监管原则而受到处罚的典型违规案例。

强化审计、评估等第三方机构的外部约束力。外部约束是维护监管权威、确保监管成效的重要一环。通过引入外部审计、评估，可客观、全面地反映金融机构政策执行情况。这一环节的重点，是考察金融机构行为是否达到了监管层的监管目标，是否对不当行为及时进行了整改，以此倒逼银行守法经营，进而增强管理的有效性。如，德国要求银行每年必须选择一家审计公司对银行落实监管要求的措施进行审计评估，并将评估报告报送联邦金融监管局。

注重监管者与被监管者的双向沟通。在确定基本监管原则后，监管者通过与被监管者的充分博弈和沟通，制定出具体的细则和指引。如，英国对大型金融机构设有专门联系人，负责与金融机构沟通并监督其日常活动；同时，针对小型金融机构设立了金融机构联络中心，专门处理其问询。

制定与基本监管原则相配套的细化规则或指引解释。为保障监管目标顺利实现，监管部门会出台一系列对监管原则进行解释说明的指引性文件，以保证被监管者准确认识、理解监管者的意图，提高监管效率。如英国在基本原则之外制定了《监管手册》，对基本原则进行详细解读和说明。

中国原则监管中存在的问题

一是未建立与基本监管原则相配套的规则体系或操作指引，导致业务审核标准不一。现行的外汇管理法规中没有对落实展业三原则的具体要求，银行在履行原则时以自身对原则的主观理解为基础，导致政策执行标准不一，对业务合规性审核松紧不一。此外，还容易导致银行人员以法规无具体规定为由逃脱审核责任，减弱了外汇局对异常跨境资金流动风险的控制力，不利于维护外汇管理的权威性。

二是实施原则监管的基础环境较为薄弱。多年来，银行机构外汇业务人员一直在规则监管框架下开展业务，对于如何贯彻落实原则监管并不十分明确。原则监管需银行从业人员具有较高的守法意识和自律能力，但有些银行从业人员为了追求收益最大化而忽视业务本身存在的风险。这表明，银行从业人员的风险意识亟需增强。

三是事后定性处罚依据有待进一步明确。在当前外汇管理实践中，部分银行外汇业务虽然符合表面真实性要求，但实际潜藏着违规和加大跨境资金波动的风险。而在现有管理政策框架下，管理部门缺乏对此类行为进行定性处罚的依据。

四是对内控制度建设的重视程度亟需提高。原则监管以结果为导向，对业务开展过程中的风险防范主要依赖于内控制度。但有些监管者和被监管者不注重内在约束作用，致使内控制度形同虚设。如一些银行的内控制度内容仅是对管理政策的简单引用，同质化严重、约束性不强，且调整滞后于监管政策变动。

完善原则监管体系

一是加强顶层设计，确立全面、系统的监管原则。应根据我国银行外汇管理的实践经验，确立基本监管原则，以促进被监管者对外汇管理目标的准确把握，提高外汇监管有效性。具体可从市场准入、业务开展、风险防范、信息公开、配合监管等方面对银行等金融机构进行监管约束。如：从市场准入方面确定“准入三原则”，即有充足的外汇资产、有完备的软硬件设施、有健全的规章制度；在业务开展方面确定“安全稳健经营原则”，即银行提供的外汇资金清算服务、开发的外汇产品应确保具有安全性、非套利性；在风险防范方面确定“义务性报告原则”，即外汇指定银行有义务及时向外汇管理部门报送市场主体异常可疑的跨境资金交易行为；在信息公开方面确定“信息实时披露原则”，即银行需恰当披露管理部门所希望获取的任何信息；在配合监管方面确定“共同监管原则”，即银行有维持跨境资金健康、有序双向流动的义务。

二是构建充分体现原则监管理念的外汇管理法规体系。要提高原则性监管的法律地位，将银行外汇管理基本原则纳入《外汇管理条例》，并以此作为外汇管理检查处罚的依据。应从市场实际和监管实践中提炼出一些基本、关键的操作要求，在《条例》的下位法中予以规定或是编制成操作指引，以形成对基本监管原则的细化，提高原则的可操作性和管理效率。此外，还要建立正向激励机制，对于执行较好的银行给予一定的政策优惠，如扩大其结售汇综合头寸限额、适度减少外汇违规行为的处罚金额等。

三是构建高效的外汇管理政策传导反馈机制。可建立外汇指定银行联系人制度，加强与监管对象的沟通交流，了解监管对象执行原则的情况，帮助监管对象更加清晰地了解监管原则边界。同时，要及时出台公布监管指引，引导监管对象正确领会监管意图。此外，定期向社会公布部分违反原则监管的典型案例，促使银行准确把握合规边界。

四是建立强化内控制度建设和外部审计的双重约束机制。要求银行根据其经营实际状况和风险控制能力，科学制定自身内部管理制度和操作规范，并根据政策的变化及时加以调整。对制度建设不到位的机构，要处以罚款或是限制其开展业务。此外，还需加强对银行的外部审计评估。可建立风险评估制度和第三方机构定期审计制度，对银行的制度建设、职能设置、档案保管等内容进行全方位的评估审查。

作者单位：汇丰银行 （中国）有限公司北京总部