优化存款准备金政策

文/熊启跃 编辑/孙艳芳



优化存款准备金政策

文/熊启跃 编辑/孙艳芳

我国应借鉴国际经验，实现存款准备金政策向流动性管理功能转型，形成市场化准备金利率支付机制，建立多层次准备金制度和差异化考核要求。

存款准备金是我国重要的货币政策工具，其在宏观调控体系中发挥着重要作用。近年来，我国货币政策实施的宏观环境和微观基础发生了较大变化：实体经济增速趋缓，货币运行通缩压力显现，经济主体“融资难，融资贵”矛盾突出，高存款准备金率已不适应当前经济金融形势的变化，也不符合未来我国货币政策的发展方向。从长远看，我国应借鉴国际经验，实现存款准备金政策向流动性管理功能转型，形成市场化准备金利率支付机制，建立多层次准备金制度和差异化考核要求。

国际经验

存款准备金是一项在全球范围内被广泛使用的政策工具。从各国实践来看，以下几方面经验具有启示意义。

一是随着时间推演，多数发达经济体倾向于将存款准备金定位为流动性管理工具，其货币调控和宏观审慎功能不断弱化。成熟经济体的货币政策框架主要以利率调节为主，存款准备金率的调节只起到辅助作用。不将存款准备金视为常规性货币政策工具主要基于以下考虑：首先，成熟市场金融脱媒程度较高，存款准备金政策只能覆盖存款类金融机构负债，涉及的机构和资金并不全面；其次，相较于公开市场操作等市场化“微调”工具，调节存款准备金率的影响较大，且具有浓厚的行政色彩。因此，各国央行对调节存款准备金率的决策均非常谨慎，1年调整1次以上的情况较为罕见，而较低的调节频率与快速变化的宏观经济环境之间并不兼容。

存款准备金率宏观审慎功能弱化的原因有二：一是部分国家宏观审慎职能归属监管部门，而存款准备金率的调控权隶属于央行，两者的目标难以一致；二是资本充足率、流动性比率等指标能够很好地实现宏观审慎职能，它们与存款准备金在功能上存在一定的重叠。

二是存款准备金率的全球中位数水平在5%—6%之间，经济发达、市场化程度高的经济体的准备金要求更低。2011年，IMF对全球121家主要央行的统计结果显示，全球存款准备金率的中位数水平在5%—6%之间，准备金率高于15%的国家占比不足12%。相较于全球平均水平，经济发达、市场化程度较高的经济体存款准备金率普遍较低：欧元区最高不超过2%，日本最高不超过1.3%，美国最高不超过10%（欧元区、日本和美国都根据负债品种的不同设定差异化的存款准备金率，这里的数据都是缴纳等级最高的比率）；而准备金水平高于15%的国家多集中于非洲和中东地区。

三是形成了对存款准备金利率的市场化支付机制。在发达经济体，准备金调控多出于流动性管理目的，为弥补金融机构持有低收益资产带来的机会成本，中央银行会根据市场利率水平对缴纳存款准备金的金融机构进行支付。美联储参考缴存期联邦基金利率的平均值，其当前利率水平为0.25%；欧洲央行根据缴存期再融资利率水平进行支付，目前的支付利率为0%。在市场化利率支付机制的作用下，金融机构准备金资产收益与计息负债成本较为接近，一般不会出现倒挂现象。2014年，富国银行计息负债的平均成本为0.28%，2015年前3个季度为0.25%，而其存款的平均成本仅为0.14%，均低于存款准备金支付利率。

四是建立了多层次存款准备金率的要求。由于金融机构负债品种的性质和特征存在差别，各国央行会根据负债品种的不同建立多层次准备金率要求。如美联储规定，欧洲美元负债和非个人定期存款免缴存款准备金，而交易账户的负债根据金额大小采取0%、3% 和10%的累进法定准备金率要求。截至2011年，全球约有40%的国家使用多层次准备金率要求，美国、欧元区和日本均采用了这种方法。使用多层次准备金率的一般规律是：期限短、流动性强的负债品种准备金率要求较高；同时，负债规模也是重要参考标准，如美国根据金融机构负债规模设定累进存款准备金率制度，对超过7950万美元的部分免缴存款准备金，对1240万—7950万美元部分则要求较低的存款准备金率。

五是准备金政策在应对流动性枯竭和资本输入型通胀方面的效果较好。2007年金融危机期间，许多国家央行都选择通过下调存款准备金率向市场注入流动性。与一般市场条件下普遍使用的借贷便利和公开市场操作相比，准备金政策不需要证券抵押，对于支持处于流动性枯竭状态的同业活动具有较好的效果；另外，与利率工具相比，存款准备金在抵御资本输入型通胀方面具有较好的效果，原因在于提高利率的政策虽然有利于抑制通胀，但同时又会引起新的资本流入，产生新的通胀压力。

高存准率难以为继

当前，我国大型金融机构的法定存款准备金率为16.5%，在全球处于较高水平。过去，高额存款准备金率在对冲外汇占款、抑制经济过热的过程中发挥了重要作用。然而，当前国内经济金融形势所发生的较大变化，已不再适用高存准率。

一是经济进入下行周期，通缩压力加大。2015年，我国GDP仅增长6.9%，创25年来最低值；CPI仅增长1.4%；PPI下降5.2%，连续4年负增长。在我国，存款准备金率对GDP、CPI具有良好的调控效果，2006年以来，法定存款准备金率与GDP和CPI增速的相关系数分别达-86%和-31%。而当前，高额存款准备金率已不符合“逆风向而行”的逆周期调节思路，不利于“稳增长，调结构”目标的实现。

二是外汇占款趋势性下降，基础货币补充压力加大。2014年4月以来，我国外汇占款一直呈现趋势性下降的态势。未来，受国际收支顺差下降、人民币币值趋于稳定等因素的影响，外汇占款趋势性下降将成为大概率事件。市场流动性补充压力将因此不断提高。高额准备金率降低了基础货币投放数量和货币派生乘数，不适应市场流动性变化的新趋势。

三是实体经济“融资难，融资贵”问题突出。高存款准备金率和低存款准备金支付利率是造成“融资难，融资贵”问题的诱因之一。2015年1—6月，工、农、中、建、交五大行存放央行日均余额达11.7万亿元，占生息资产规模的15.7%。存放央行已成为商业银行第三大资产项目，仅次于贷款（50%左右）和证券投资（20%左右）；同时，国家对法定存款准备金和超额备付金的支付利率较低，目前两类资金的年偿付利率分别为1.62%和0.72%，较五大行平均4.46%的生息资产收益率分别低2.84和3.74个百分点，甚至不能覆盖平均2.1%的计息负债成本。

高存款准备金率和低存款准备金利率支付机制的直接效应，就是银行体系将成本转嫁给实体经济。这显然不符合当前国家着力化解“融资难，融资贵”问题的政策方针。

政策建议

当前，高存款准备金率已经不能适应我国经济金融发展的客观需要，应借鉴国际经验，进一步优化存款准备金制度。

一是逐步推进货币政策框架转型，明确存款准备金政策在我国宏观调控体系中的地位与作用。我国货币政策工具正不断由数量型工具向价格型工具过渡，调控方式由直接调控向间接调控转变，存款准备金在宏观调控中的地位和作用应有所下降。应逐步降低存款准备金率至合理水平，尔后减少对其调控的力度和频率，不断强调其流动性管理功能。当然，在市场出现流动性枯竭以及面临输入性通胀压力时，可考虑通过调整存款准备金率予以应对。

二是顺应宏观经济金融变化，稳步调整存款准备金率。当前宏观经济下行压力较大，流动性补充压力持续增加，实体经济“融资难、融资贵”问题突出。相较于全球5%—6%的平均水平，我国大型金融机构平均16.5%的法定存款准备金率具有较大的下调空间。据测算：将存款准备金下调1个百分点，一方面可释放基础货币1.34万亿元（以2015年10月金融机构存款计算），提高货币乘数0.3倍左右，累计派生M2可达6.83万亿元（以2015年三季度 4.8倍的货币乘数计算）；另一方面，可使五大行生息资产收益提高约170亿元，如果这些收益由银行以降低贷款成本的方式进行运作，可使平均贷款利率下降4个基点。

三是逐步形成市场化存款准备金利率支付机制，为“利率走廊”的搭建奠定基础。借鉴发达经济体的经验，可建立市场化的存款准备金利率支付机制，为金融机构“松绑”，并通过金融机构将该效应传导至实体经济。可考虑将SHIBOR作为存款准备金支付利率的参考标准；同时，使用存款准备金缴存期内SHIBOR利率的平均值作为参考标准，避免利率短期的较大波动对金融机构收益造成影响（美国的《D条例》最近刚刚出台类似法规）。如果以7天SHIBOR利率（2015年12月17日）作为准备金的支付利率（2.3%），可使五大行减少机会成本损失近900亿元，贷款利率可因此下降约24个基点。市场化准备金支付利率的确立（特别是超额备付金补偿利率），将为同业市场利率的波动提供“下限”，对于“利率走廊”机制的设定具有重要意义。

四是建立多层次存款准备金制度和差异化考核要求。对一些存在兑付风险的负债品种可征收准备金，如短期债券（其目前免缴准备金）；同时，根据负债流动性和期限结构不同，建立多层次准备金制度，如降低或取消中长期定期存款、非个人存款的准备金要求，而继续保持对活期存款的准备金要求；此外，推进针对小微和“三农”的定向降准政策；为适应银行业国际化需要，还可以对国际化程度较高的存款型金融机构适当在存款准备金率上给予优惠。

作者单位：中国银行国际金融研究所