地方政府债券信用评级体系的国际经验及启示

■应明

地方政府债券信用评级体系的国际经验及启示

■应明

2015年，新《预算法修正案》正式实施，意味着地方政府债券将成为地方政府唯一的融资模式。地方政府债券信用评级作为地方政府债券市场化进程中的重要环节，其体系建设亟需完善。本文对体制不同的经济体——美、日、印三国地方政府债券信用评级体系进行了系统梳理和分析，借此为我国地方政府债券信用评级体系建设提供有益启示。

地方政府债券；信用评级；国际经验

应明，中国人民银行石家庄中心支行。（河北石家庄050000）

一、引言

地方政府债券是以地方政府及地方公共机构为举债主体，根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，其用途主要集中于地方性公共基础设施建设。党的十八届三中全会明确指出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。我国《2014年财政预算报告》提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，并强调建立地方政府信用评级制度。2015年，新《预算法修正案》开始实施，地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式，其规模不断增大。截至2015年12月31日，除西藏和深圳未发行地方政府债券外，全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债，全年发行1035只债券，发行规模共计38350.62亿元。

但与此同时，我国地方政府债券市场配套制度建设仍存在诸多问题，尤其是信用评级体系面临着严峻挑战和信任危机。这不仅会加剧债券发行人和市场投资者之间的信息不对称，更不利于地方政府债券市场的健康发展，因此建立与之相匹配的地方政府信用评级体系显得尤为迫切。本文对美、日、印三国地方政府债券信用评级体系进行了系统梳理和分析，借此为我国地方政府债券信用评级体系建设提供有益借鉴。

二、国外地方政府债券信用评级体系的主要做法

（一）美国地方政府债券信用评级体系

美国地方政府债券主要是各级政府发行的市政债券，此类债券以地方政府信用作为担保，由州、市或者其他地方政府（及其机构）发行，其目的在于为地方经济发展和基础设施建设筹集资金。美国的市政债券始于19世纪20年代，1817年纽约州政府为开凿伊利运河首次发行债券。这种融资模式的开展为美国州政府和地方政府大规模兴建基础设施提供了新思路。随后，美国市政债券不断发展，成为美国债券市场上最为重要的品种之一。2003～2014年，美国市政债券发行量每年在3000亿美元到5000亿美元之间。

美国市政债券的发行较为简单，符合美国《证券交易法》有关信息披露、诚实交易以及登记注册的要求即可。因此，信用评级成为监督债券发行的重要环节，是地方政府进入资本市场的先决条件。通过信用评级实现债券发行过程中的风险控制和识别，为投资者提供有价值的决策信息，降低其投资风险。信用评估要求公开披露独立审计的公共财政账户的有关信息，评级机构要保持客观立场，反映债券的真实风险。

美国主要有穆迪、标普、惠誉等3家公司对市政债券进行信用评级，基本思路和内容大体相同。评级机构一般认为，地方政府基础设施建设的自身收益较弱，但外部效应显著，因此在对市政债券进行评价时应关注地方政府财政收入对未来债务的覆盖度。在对地方政府财政收入水平的预期判断上，评级公司主要考量四个指标：一是地区经济社会的基本情况，包括经济发展水平、产业布局、人口增长趋势、年龄结构以及受教育程度等，主要用于评估地方政府收入规模、稳定性和增长潜力；二是地方政府财政运行情况，涉及财政收支平衡、收入多元化、资金流动性和应对突发事件的储备金等要素，基于此考察地方政府短期债务偿付情况；三是地方政府债务水平及结构，即地方政府直接债务和间接债务情况，并与其他地方政府进行比较，考察地方政府的债务承受力；四是地方政府治理结构和管理水平，这里主要考虑地方政府自身的财政预算政策、长期基础设施建设规划、历史债务处置情况，还包括政府应对经济金融环境变化的能力和技巧，协调与社会组织（例如工会）关系的经验和方式。评级机构根据上述各项指标的综合情况给予市政债券一定的信用级别。级别越高代表该地方未来的财政收入水平越高。评级AAA的美国地方政府一般市政债券的借贷成本最低，每降一级借贷成本都会相应提高。由于市政债券具有地方政府背景以及较为稳定的财政收入作为依托，往往可以获得较高的信用等级。

（二）日本地方政府债券信用评级体系

日本地方政府债券可以追溯到明治初年。1879年，日本确立了“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则，至此地方政府开始了举借债务的历程。地方公债是日本地方政府发行债券的最主要形式，其由地方政府直接发行，主要用于交通、排水设备建设、公共设施建设、抗灾应急以及其他公共事业。近年来，日本公债发行期数和规模在不断上升，1998年日本地方公债发行69期，规模为1.72万亿日元，到2010年发行数量达到历史最高水平426期，总规模为7.61万亿日元，2011～2012年，发行规模虽略有下降，但年复合增长率仍高达10.27%。

日本作为单一制国家，中央政府集中了对地方政府发债的主要权限，在地方政府债务管理上实行严格的计划管理和协议审批制度。所谓严格的计划管理是指日本地方政府发行债券由中央政府统一规划，每年大藏省和自治省都会编制地方政府债券计划，详细规定地方政府的发债总额、用途和各种发债方式的分配额。地方政府也可以就发债问题向自治省提出计划，并说明所筹集资金的具体用途。自治省对各地方政府的计划进行汇总，但仅作为参考资料提交国会审议，不属于国会审决议对象，因而没有强制执行力。最终由自治省和大藏省协商后，为各地政府下达统一的发债额度。

同时，日本中央政府还实行严格的协议审批制，以控制地方债务整体规模。2006年以前日本中央政府对地方发债实行“审批制”，要求地方政府发债前要向中央政府就资金使用、发行总额以及融资来源等事项进行申报，通过自治省和大藏省审查后才能发行。2006年以后，日本地方政府债券发行向“协商制”转变。地方政府发行债务前首先要经过地方议会批准，然后再与中央进行协商，并由总务大臣审核地方政府的财政状况，进而确定偿还能力。

严格意义来讲，日本地方政府债务并不是通过市场化操作实现的，其发行规模和利率水平都由政府控制。因此，也不存在真正意义上的信用评级体系。自治省和大藏省就地方债务的审批标准在一定程度上反映了监管部门对地方政府债券的评价思路。这里有三个方面的考量：一是地方政府的税收水平；二是地方政府当时的负债率，债务依存度超过30%的地方政府是不允许新发债券的；三是严格限制向有财政赤字的地方政府发行公债。

（三）印度地方政府债券信用评级体系

印度地方政府债券的发行始于20世纪90年代末期。1997年，印度班加罗尔市经所在邦政府的批准，发行了印度第一只市政债券，主要用于改善城市道路和排水设施，班加罗尔市政公司也成为首个进入资本市场为地方政府基础设施建设融资的市政公司。2000年，印度政府修改所得税法，允许地方政府发行的债券利息收入免征所得税。市政债券的发行为印度地方政府推进城市化建设、拓建基础设施、完善社会保障体系提供了低融资成本资金的方式，因此其发展速度不断加快，发行方式和种类也呈现多元化趋势。

印度虽然是新兴市场经济国家，但却拥有较为完善和发达的信用评级体系。除大型国际评级机构标普和穆迪以外，印度本国还有3家主要的评级机构，分别为印度信贷研究与信息系统有限公司、印度信用评级机构以及信贷分析与研究公司，其中印度信贷研究与信息系统有限公司是印度信誉最高的信用评级机构，是世界5大最著名的评级机构之一。

按照印度政府的相关要求，发行期限大于18个月的地方政府债券一律强制进行信用评级。其基本思路与国内企业债券信用评级相类似。在信用评级时，评级机构主要考虑四个方面的内容：一是地方经济基础及发展趋势，这主要影响地方政府的收入水平；二是地方政府债务监管法律框架的完整性及执行力，这意味着地方政府依法管理公共债务的能力以及运用筹集资金的合规性、透明性和系统性；三是地方政府市政债项目的前景，包括项目需求、项目可行性、项目资金运行情况等；四是地方政府治理能力，这里重点涉及地方政府对过去已有项目的实施和管理情况，以此作为判断地方政府操作未来市政项目能力的依据。

随着印度地方政府债券发行规模的增大，信用评级在印度债券市场上的作用越来越显著，信用评级机构在技术分析的自主性、专业性和完善性上日渐提高，从整体上提升了地方政府债务信用质量，对地方政府债券的发行起到了积极的促进作用。

三、对我国地方政府债券信用评级体系的启示

美国作为联邦经济体代表，地方政府在财政支出安排上具有较大的自主性，地方债券的发行、利率确定和信用评级体系都具有较高的市场化程度。日本实行集权制模式，地方政府债券发行严格遵循中央政府的宏观经济管理计划，其发行方式决定了此类债券具有中央政府的隐形担保，在信用评级方面也主要考量的是中央层面对债务总量的控制。印度作为新兴经济市场国家的代表，已经建立起了较为完整的地方政府债券发行和信用评级体系。综上，我国地方政府债券信用评级体系有以下几点值得借鉴：

一是信用评级体系的构建对于规范地方政府债务融资、控制和识别风险、促进地方政府债券市场的发展具有十分重要的意义。信用评级可以客观真实的反映地方政府的信用状况，有利于引导地方政府量力而为，使债务规模与自身财政实力相匹配。信用评级较低的地方政府，债务违约风险高，既为监管部门提供了债券审批依据，也通过高利率约束了地方举债规模。地方政府只有通过改善地区经济发展水平、增强自身财政收入能力，才能增加债务发行规模，降低融资成本，促进地方经济持续健康发展。

二是在制度层面明确引入信用评级体系，建立两套并行的地方政府信用评级制度。适时考虑修订《预算法》等相关法律法规，借鉴印度经验，明确地方政府债券偿还的主体地位，对超过一定期限的地方政府债券进行强制信用评级，使之成为地方政府发行债券的必备要件。同时，建议建立两套并行的信用评级制度：一套可以仿照日本的发债经验，由中央政府出面组建，对地方政府进行内部信用评级，其目的在于实现中央政府对地方政府发债的总量控制和考核问责。中央政府在关注地方政府偿还性的基础上，还应考虑地方融资的合理性，避免造成重复建设和资金浪费。另一套仍由目前的评级公司主导，对地方政府进行外部信用评级，通过市场化运作识别和监控风险并确定利率。但长期来看，随着地方政府债券发行信用评级体系的逐渐完善以及外部评级机构公信力的逐步提升，最终可以实现外部评级的全面展开，减少行政干预。

三是健全和完善地方政府财政、会计、审计、债务管理等相关制度，加强信息披露，提高债务发行透明度。充分、全面、真实的政府信息是保证信用评级准确、客观、公正的前提条件。重中之重是及时披露地方政府的财务信息。党的十八届三中全会明确提出我国要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。当前，中央政府在地方政府财务信息披露内容和披露形式上都没有明确规定，地方政府的财政运行情况和基础数据可得性差，即使披露也倾向于有利于自身的信息，导致同一地方政府不同年份披露的数据口径不一致。与此同时，我国还应该尽快建立政府会计准则，以此为依据对地方政府财务状况进行审计，并定期向市场公布审计报告。此外，地方政府的财政预算决算情况、债务规模、债务管理运行情况、融资用途和项目进展情况都应该及时向外界公开，为地方政府债务发行奠定良好的信用评级基础。

［1］苏英.地方政府债券信用评级研究综述［J］.改革与战略，2010，（5）：183～186.

［2］蔡国喜.市政债信用评级制度构想［J］.中国金融，2014，（7）：24～25.

［3］李丽辉.地方债，信用评级“准”吗？［N］.人民日报，2014-06-30.

F830.91

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1006-169X（2016）10-0069-03