《高等学校财务制度》主要创新与实施路径

重庆三峡学院　周曙光　郎永建



《高等学校财务制度》主要创新与实施路径

重庆三峡学院周曙光郎永建

财政部、教育部新修订的《高等学校财务制度》（财教［2012］488号，以下简称新《制度》）已执行两年多的时间，本文深入分析新《制度》的主要创新点，在此基础上，从七个方面着手，探寻实施新《制度》的有效路径。

一、新《制度》的主要创新

（一）强调公益性高等教育具有公共性、公平性、非排他性和非营利性，作为一种重要的公共产品，大众化趋势不断增强。公益性是高等教育的根本属性，作为公益性事业单位，高校应当突出教学、科研、服务社会三大功能，不以营利为目的。高校要正确处理社会效益和经济效益的关系，把社会效益放在首要位置。由于资源的稀缺性，在确保公益性目标实现的前提下，兼顾经济效益，但追求经济效益并不等同于获取经济利益，而是缓解高校的资金需求压力，多元化、多方位的筹措教育经费。

（二）强化财务管理体制高校财务管理体制核心是理顺财务关系，合理配置财权，建立财权与事权相匹配、责权分明的经济责任制。新《制度》确定了高校“校长负责、总会计师协助”的财务领导体制，并确立了总会计师为学校副校级行政领导成员的地位，其实质是财权的调整与分配，充分体现总会计师的重要作用。

（三）注重成本费用核算准确核算办学成本，提高财务透明度，既是政府部门对财政资金进行绩效评价的基础，又是高校管理层作出决策的依据。新《制度》要求高校实行内部成本费用管理，相关支出不再一次性全部计入当期费用，而是区分收益性支出和资本性支出。收益性支出形成当期费用，资本性支出形成资产，并在资产的使用年限内计提折旧与摊销。费用再按对象（如用途、项目等）归集和分配，从而准确地反映资产价值和教育培养成本，为高校合理配置资源和制定收费标准提供支持。

（四）引入修正的权责发生制面对不断变化的环境，收付实现制难以适应高校财务管理的要求，迫切需要树立新的财务观念。新《制度》引入修正的权责发生制，在预算管理方面，仍然采用收付实现制，遵循资金收支、确认收入和支出的总体原则；在财务管理方面，采用权责发生制，如内部成本费用管理，计提固定资产折旧、无形资产摊销。引入修正的权责发生制，为进行成本费用核算奠定了基础，有助于实现收益与成本费用的配比，准确核算教育成本。

（五）引入绩效管理理念绩效管理的核心是通过制定绩效计划、绩效辅导沟通、考核评价绩效、利益绩效结果来循环持续提升绩效目标。在高等教育体制改革深化过程中，高等教育经费资金总流量急剧增长，高校办学规模不断扩大，有限的财政拨款、事业收入与资金需求矛盾日益突出。《制度》引入绩效管理的理念，要求高校加强经济核算，实施绩效评价，为政府财政拨款提供数据支撑，为高校配置办学资源提供参考，从根本上提高资金的使用效率。

（六）明确财务风险控制高校快速发展与教育经费供给的不足，形成了巨大的资金缺口。为解决资金供求矛盾，高校纷纷向银行贷款。虽然负债办学促进了学校发展，但也带来了极大的财务风险，甚至出现债务失控。针对高校债务负担加重、财务风险加剧的现状，《制度》明确了建立健全财务风险控制机制的规定。建立高校财务风险控制机制，既可以优化财务结构，降低财务风险，还可以增强自身的综合实力，提高财务风险抵御能力。

二、新《制度》的实施路径探索

基于以上分析，笔者结合实践中的体会，建议从以下七个方面着手，探寻实施新《制度》的有效实施路径。

（一）转变财务管理理念一是树立效益理财观。随着政府财政投入理念的转变，财政资金不再平均分配到各高校，而是引入竞争机制，鼓励各高校通过公平竞争，来“争夺”有限的教育资源。财政资金将重点扶持“特色学校、特色学科、特色专业”，更多的流向教学质量高、办学效益好的学校。高校应树立效益理财观，充分体现办学特色，积极争取财政资金。以办学效益为中心，加强成本费用管理，合理配置教育经费，不断提高资金使用效益。二是树立风险理财观。在高校开放办学的背景下，财政拨款不再是唯一的资金来源，逐步呈现出经费来源多元化、经济活动多样化的局面，伴随而来的不确定性因素越来越多，由此产生的负面效应难以估计。高校财务管理必须以风险为假设，树立风险理财观念，尽可能地规避风险。

（二）落实财务领导体制财务领导体制是财务管理工作的基础，高校财务领导体制应当与高校特定的产权结构、组织形式和管理方式相结合。由于高校财务管理工作日益复杂，产生了一系列财务、法律和管理问题，超出财务部门的职责和权力范围，设立总会计师制度成为高等教育事业的必然选择。总会计师是学校副校级行政领导成员，由总会计师承担相应的领导和管理责任，协助校长全面管理财务工作。新《制度》的出台，成为推进地方高校设立总会计师的一个良好契机。

（三）加强财务风险控制（1）严格执行贷款审批程序。贷款方案必须经校长办公或财经领导小组集体决议通过，然后报教育主管部门审批、报财政部门备案。贷款方案要充分考虑还债能力，坚持合理、适度原则。未经主管部门批准的贷款方案，一律不能向银行申请贷款。（2）建立风险预警机制。高校应当建立风险预警机制，以偿债能力指标为主，以收益指标、运营指标为辅，主要包括资产负债率、现金债务比率、收入债务比率、收入支出比率、生均贷款比率等，并配备专门人员负责财务风险预警分析工作。如果某些指标超过警戒线，应当及时报告财经领导小组，制定应对方案，提前做好防范措施。（3）编制偿债预算表。现金流量是反映高校财务风险的重要指标。现金是偿还债务本金和利息的保障，能否偿还到期债务，主要取决于是否有足够的货币资金。编制偿债预算表，有利于合理安排偿债资金，分散还款压力。高校应当制定详细的偿债计划，编制偿债预算表，并纳入年度预算，从而保证偿债资金来源，维持现金收支平衡。

（四）加强成本费用核算（1）支出、费用和成本的界定。支出、费用和成本是三个相关联的会计术语。从范畴来说，高校支出＞高校费用＞高校成本。（2）费用分类与归集。费用按照用途归集，主要包括：教育费用、科研费用、管理费用、离退休费用和其他费用。费用的归集应通过直接归集与分摊归集相结合的方式进行，即对于能够直接归集的费用，计入特定对象的成本；对于不能直接归集的费用，在受益对象之间合理分摊。（3）成本核算的对象。成本核算要围绕高校的三大功能展开，即人才培养、科学研究和社会服务。人才培养成本要以学生为核算对象，具体到不同学历层次、不同专业学生的培养成本；科学研究要以科研项目为核算对象，细化到具体的科研项目；社会服务成本要按照提供服务的对象进行归集。（4）编制支出与成本费用调节表。基于支出、费用、成本三者之间的对应关系，为了便于明细核对，高校应当编制支出与成本费用调节表。将收付实现制下的各项支出，调节为权责发生制下的成本费用，明确成本费用与支出的对应关系，建立成本费用与支出的核对转换机制，为分摊计算项目成本提供基础数据。

（五）构建财务绩效评价指标体系如何将有限的教育资源，发挥最大化的社会效益和经济效益，是高校关注的热点。为此，引入绩效管理理念，加强高校财务绩效评价，显得愈加重要。构建一套多层次、立体式的评价指标体系，对高校财务绩效进行综合考核与评价，并将评价结果作为资金配置的依据，有助于优化教育资源配置，提高资金使用效益。结合高校办学特点，以高校基本职能为切入点，确定教学、科研和社会服务三方面的影响因素，构建财务绩效评价指标体系。借鉴中央教育科学研究所高教研究中心，2009年12月发布的《中国高等学校绩效评价报告》设计的投入指标和产出指标，充分反映高校在人才培养、科学研究与社会服务三方面的投入与产出情况。评价指标所需的数据主要来源于高校财务报告体系。其中，投入指标主要包括：经费总投入、财政经费投入、教育经费投入、科研经费投入、其他经费投入、固定资产总额、图书总额等；产出指标主要包括：学生数、就业率、论文专著数、专利授权数、技术转让金额、专利出售金额等。根据选取的指标，运用层次分析法（AHP），将财务绩效目标分解为多层次目标，即教学绩效目标、科研绩效目标和社会服务效益目标，然后将各层次的目标分解到具体指标，并确定各个指标的权重，最后测算出实际数据，综合评价高校财务绩效。

（六）完善财务监督机制（1）健全财务监督制度。高校应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、重大经济事项决策制度、财务信息披露制度等监督制度，对财务监督的原则、监督的主体与客体、监督方式、监督内容加以明确。建立一套行之有效的激励与奖惩机制，将考核结果与相关人员的绩效工资、职务职称挂钩，做到奖罚分明。（2）细化监督内容。细化财务监督内容，实现对财务运行的全过程监督，包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、财务报告等全方位的监督，形成“横向到边、纵向到底”的财务监督体系。（3）内部监督和外部监督相结合。建立健全内部治理结构，形成有效的内部制衡机制，是实施内部监督的基础。纪委监察、内部审计是内部监督的主体，能够独立监督和评价高校财务情况，及时发现财务缺陷和漏洞，并提出改进建议，促进财务工作规范化。此外，还应坚持民主监督，推动财务信息透明化，依法将财务信息公开，让教职工充分了解财务信息，接受群众监督。将内部监督与外部监督相结合，形成监督合力，提高监督效率。外部监督主要包括政府监督和社会监督。政府是高等教育的办学主体，拥有公共权力的权威性，在财务监督中起到关键性的引导作用。社会监督具有较强的独立性，能够更加客观、公正地行使监督职能。

（七）构建财务信息披露机制高校是一个由利益相关者共同作用的有机整体，主要包括：政府、管理者教职工、学生、债权人、提供科研经费的企事业单位、捐赠者，等等。从信息需求角度来看，不同的利益相关者，对财务信息的需求重点不同。然而，由于高等教育体制障碍和制度缺失，利益相关者对高校的财务信息掌握程度不同，存在着严重的信息不对称，甚至导致利益相关者对高校财务信息的质疑。信息披露能够向外界传递有效信号，是解决信息不对称的重要机制。由于政府监管乏力，对高校财务信息的监管性需求不足，而高校自愿性披露财务信息的动机不足，使得高校财务信息披露明显供给不足，主要表现为财务信息披露不充分、透明度不高。为有效解决高校财务信息供需矛盾，应当构建高校财务信息披露机制，以政府监管为主导，以利益相关者需求为基础，采取强制性披露与自愿性披露相结合的方式。

（编辑陈玲）