法律援助便民服务窗口的地位与发展方向

文 都 勇

［安徽省司法厅法律援助工作处］

法律援助便民服务窗口的地位与发展方向

文 都 勇

［安徽省司法厅法律援助工作处］

滁州市法律援助中心

便民服务窗口是法律援助机构面向社会受理法律援助申请、解答法律咨询、开展公共法律教育活动的重要场所。安徽省2012年制定了《法律援助便民服务窗口建设指导标准》，要求在临街、一层、便于人员往来的场所设置便民服务窗口。省辖市窗口使用面积不低于200平方米，县（市、区）的使用面积不低于100平方米。窗口设置柜台式业务受理大厅，划分接待区、等候区、12348值班区和私密会谈室等功能区域。并从人员配备、服务规范等多方面，对窗口建设提出规范化、系统化的要求。经过多年努力，现建成并良好运行124个便民服务窗口，其中121个设立在临街一层，占总数的97.58％。122个便民服务窗口设置了无障碍通道，占总数的98.39％。多年工作实践表明，便民服务窗口是法律援助机构联系和服务群众的主要平台和通道，是司法行政机关服务社会的重要依托。

便民服务窗口是受理法律援助案件的主场所。法律援助便民服务网络除窗口外，还有工作站点。截至2015年底，安徽省在所有的乡镇（街道）司法所、律师事务所、监狱、看守所、法院、军队（所有建制团级单位）、侨联均已设立了法律援助工作站，全省共建立各类法律援助工作站3382个，相当于法律援助便民服务窗口数量的27倍。但是从法律援助案件来源上看，窗口仍然是主场所。2015年，全省各地通过窗口受理法律援助案件39415件，占群众直接申请法律援助总量的61.46％，窗口受理法律援助案件相当于各类工作站受理法律援助量的1.6倍。

便民服务窗口是开展法律服务咨询的主渠道。法律援助面向社会提供法律咨询的方式多种多样，但便民服务窗口的来访咨询始终是法律援助机构开展法律咨询的主阵地，群众咨询法律问题主要是到便民窗口进行。2014年，安徽省法律援助机构接受来访、来信、来电等法律咨询190226人次，其中来访咨询为142238人次，占全部咨询总量的74.77％。2015年，安徽省法律援助机构接受来访、来信、来电等法律咨询214659人次，其中来访咨询为151990人次，占全部咨询总量的70.8％。来访咨询所占比重比2014年又提高6.9个百分点。

便民服务窗口是司法行政机关服务社会的重要平台。虽然司法行政机关公共服务事项有很多种类，但便民服务窗口提供的法律援助服务始终占有突出位置。2015年，安徽省政府电子政务服务大厅上线，法律援助同户籍户照、社会保障、土地房产等一起，被列为面向个人提供办事服务的主要服务事项。虽然司法行政机关下属单位不只一家，但法律援助机构及其便民服务窗口始终是开展公共法律教育的主阵地。社会公众特别是妇女、老年人、残疾人、农民工、军人军属等群体对法律援助便民服务窗口的知晓率较高，对法律援助的知晓率基本等同于对便民服务窗口的知晓率。

党的十八届四中全会明确提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”的目标，但由于公共法律服务体系建设是新生事物，尚处在探索实践之中，建在哪？如何建？怎么建？尚未有成熟的模式。而法律援助便民服务窗口经过多年的建设和积累，已经形成了一套成熟的服务供给模式，在社会公众中影响甚广。笔者认为，公共法律服务体系建设可以法律援助便民服务窗口为依托和平台，丰富内容，形成体系，使之成为公共法律服务基地，成为以提供无偿的法律服务为基础，以提供其他有偿的法律服务导引为配套的全方位、成系列供给法律服务的阵地，覆盖城乡，惠泽公众。为达此使命，便民服务窗口建设也必须在科学规划、合理布局，拓展功能、延伸领域，规范服务、设定标准，改革机制、探索创新方面下功夫，打出便民服务窗口升级版。

一、合理布局便民服务窗口数量，保障法律援助基本公共服务均等化

目前，法律援助便民服务窗口布局不合理，阻碍了法律援助基本公共服务均等化。法律援助中心是根据行政区划设置的，每个县（市、区）只有一个法律援助中心，每个法律援助中心只开设一个便民服务窗口，服务半径有限，不能满足居民共享法律援助服务的需求，辖区内困难群众获取法律援助的机会不平等。应当进一步科学规划，合理布局。省级层面应当加强统筹，提出方向目标。市、县应当衔接城乡规划，根据城乡人口分布情况，合理布局法律援助便民服务窗口数量，一个法律援助中心完全可以开辟多个便民服务窗口。根据目前法律援助便民窗口的服务承载能力，大致应当安排每10～20万人拥有一个便民服务窗口。根据便民服务窗口的服务半径，在空间上，窗口布局在城区大致应当形成“半小时服务圈”，在农村应当保证“一小时服务圈”。

各地便民服务窗口实现通过困难群体数据库提供便民服务

二、延伸服务领域，促进便民服务窗口法律服务功能完备化

加强和创新社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。法律援助参与社会治理是职责所在，使命所在。但目前，法律援助便民服务窗口的职能与参与社会治理的使命不相适应。便民服务窗口是法律服务场所，群众的法律需求是多种多样的，而便民窗口的职能仅仅是受理法律援助案件、解答法律咨询、代拟法律文书3种，应当进一步延伸服务领域。法律服务从供给主体的性质和消费主体的划分来看，分为公共法律服务和私人法律服务。法律援助、法治宣传、法律咨询、公共法律教育、法治文化建设、人民调解属于公共法律服务，由政府提供。而律师、公证、鉴定、法律专业教育则属于私人法律服务行业，由市场提供。笔者认为，凡是由政府买单的公共法律服务，便民窗口都可以提供。比如，在法律咨询对象上，要面向全体社会公众，坚持普遍无差别提供。在咨询内容上，对不属于法律援助范围内的事项，也要积极提供指引性的法律信息、法律建议，引导公民依法行使权利、理性表达利益诉求。在工作形式上，可以在便民窗口设立人民调解委员会工作室，充分运用非诉讼法律手段，引导当事人通过调解、和解等解决争议，化解社会矛盾纠纷。

合肥市法律援助中心

淮北市法律援助中心

三、统一标准，加快便民服务窗口公共法律服务供给品牌化

法律援助是基本公共服务，也是政务服务的一种，法律援助便民窗口也是政务服务窗口，应当紧跟时代的步伐，加快推进标准化建设，以法律援助服务的标准化促进法律援助基本公共服务均等化。不仅要制定刑事、民事、行政、劳动仲裁、非诉讼等办案质量标准，还要进一步探索制定服务标准以及法律援助机构综合管理质量标准。不仅要出台标准，还要加强与标准化机构的协调，推动成为地方标准、国家标准。要着眼服务社会，面向公众，区别功能定位，加快制订省、市、县3级便民服务窗口的评估指标，统一场所规划设计标准，统一外观视觉图样标识，统一展现形象。要统一调配资源，建立司法行政机关公共法律服务协作配合机制，建立司法行政机关内部公共法律服务协同开展机制。坚持“一个窗口受理、一个场所服务”的原则，凡司法行政机关审批事项，统一放在各级行政服务中心；凡司法行政机关面向社会开展的活动，统一在便民服务窗口开展。常态化在便民服务窗口开展以案释法、法治宣传、法治文化活动，以共同打造一个便民服务品牌、塑造一个法治文化形象。

四、动员社会力量参与，推进便民服务窗口职能社会化

“十二五”时期，虽然安徽省法律援助办案量增长3倍，但全省法律援助机构工作人员始终保持在500人左右。全省大多县（市、区）法律援助便民窗口只有1名工作人员，难以承担繁重的任务。随着便民服务窗口数量的增设、服务范围的扩大、职能的扩充，人员力量不足的问题日益凸显。但在目前形势下，增加机构编制的老路已经显然行不通，增设便民窗口必须探索新模式、新途径。国家“十三五”规划纲要明确提出“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。这些为解决便民服务窗口人员力量不足的难题提供了新思路。完全可以采取购买服务的方式，把法律援助便民服务窗口承担的咨询、代拟法律文书、代理和辩护、调解等公共法律服务，通过政府购买机制，交由具备条件的社会力量、专业社会组织承担。比如，在增设、新设的便民服务窗口，可以采取由法律服务机构、专业社会组织安排法律专业人员承担接待、解答咨询、开展公共法律教育等相关工作，法律援助机构以“打包”的方式购买社会服务。通过签订合同，明确双方权利义务关系，确定付费价格。通过以上途径形成多层次、多方式的公共法律服务供给体系和供给模式。

五、转变法律援助机构职能，推动便民服务窗口管理科学化

与动员社会力量参与便民服务窗口服务相配套，与一个法律援助机构分开、分设多个便民服务窗口的架构相配套，法律援助机构要大力推行办案业务和管理业务相分离、服务和监管相分离的模式，把主要精力转移到案件的管理和质量监督上来，转移到公共法律服务的监管上来，转移到公共法律服务标准的制定和评价上来。国家层面可以建设研究交流平台，承担理论创新、教育培训、国际交流、行业标准制定、服务规范等工作。省级层面可以建设指导培训监督平台，负责全省便民服务窗口人员的培训工作，制定地方标准，定向指导重点地区。市级层面、县区级层面法律援助机构是管理和监督便民服务窗口的主体，主要的精力和工作应放在监督、评价和绩效考核上。要善于以标准来指导便民服务窗口面向居民提供符合标准的法律援助服务及其他公共法律服务，以符合标准的方式向社会开放，以标准来评价便民服务窗口的服务质量。在开展便民服务窗口的绩效考核中，应当建立年度报告和信息披露、公众监督等基本制度。面向社会、邀请公众参与便民服务窗口开展公共法律服务的绩效评价工作，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与评价，考评结果作为政府购买绩效奖惩的依据。

2016年5月20日，安徽省委省政府召开法律援助工作会议