政府审计与纪检监察协同运作问题探讨*

重庆理工大学财会研究与开发中心 熊磊

政府审计与纪检监察协同运作问题探讨*

重庆理工大学财会研究与开发中心 熊磊

党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争取得明显成效，但形势依然严峻复杂，任务依然艰巨繁重。鉴于政府审计与纪检监察在腐败治理目标上的高度契合，加强二者协同运作，实现资源共享、优势互补，成为了反腐败体制机制创新的关键路径。理论界对于全面深化政府审计与纪检监察合作，凝聚反腐合力，实现腐败治理系统整体功能效应是高度认同的。现有的研究立足于我国政治体制和国家治理体系，侧重于研究政府审计与纪检监察的契合性和协作配合的必要性，兼有对政府审计与纪检监察协同治理腐败机制构建的探索，但是鲜有通过总结政府审计与纪检监察协同运作现状和分析存在的问题，进而提出优化策略的研究。基于此，本文通过对政府审计与纪检监察协同运作的现状、问题、策略三方面进行探讨，旨在为推动政府审计与纪检监察协同运作的相关研究提供借鉴。

一、政府审计与纪检监察协同运作的现状

2003年8月，中共中央纪委、监察部、审计署联合出台了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》，为各地政府审计机关与纪检监察机关开展协同运作，建立沟通、协调机制提供了制度保障。目前，政府审计与纪检监察开展协同运作主要有以下形式。

第一，实行纪检监察机关与审计机关合署办公。广东省在政府审计与纪检监察协同运作方面的实践起步早、力度大，多地探索了纪检监察机关与审计机关合署办公的模式。2007年，深圳市坪山新区实行纪检监察审计"三合一"体制改革。其后，东莞市、中山市、惠州市等地相继实现了镇街纪检监察机关和审计机关合署办公的改革，通过合署办公凝聚合力，共同履行纪检监察审计职责，解决了以往镇街纪检监察机关办案缺乏证据支撑、审计工作底气不足与效果不佳等问题，镇街办案难困境迎刃而解。珠海市横琴新区整合纪检、监察、检察、审计等职能，不再单设纪检、监察、检察、审计等机构，设立了我国首个廉政办公室，形成"一体化"防治腐败格局，标志着该地由"协作反腐"转向"整体防治"。此外，重庆市石柱县、武汉市东西湖区、盐城市城南新区等地，上海交通大学、中国科学技术大学、南京财经大学等高等学校，中国电子信息产业集团有限公司、中国有色矿业集团有限公司、中国中纺集团公司等国有企业也实行了纪检监察审计合署办公。纪检监察审计合署办公打破了部门之间隐形的壁垒，使政府审计监督得到了纪检监察强有力的支持，同时也让纪检监。

第二，建立纪检监察机关与审计机关联席会议制度。相比于合署办公，建立联席会议制度的形式更为普遍。上海市浦东新区、安徽省合肥市、福建省宁德市、湖北省丹江口市等地采取建立联席会议制度的形式，开展政府审计与纪检监察间的协同运作。总结各地开展联席会议制度实践，具有以下特点：一是以纪检监察、审计二者联合出台加强协作配合的意见作为制度基础。以江苏省为例，江苏省纪委、省监察厅、省审计厅于2014年联合印发了《关于纪检监察机关与审计机关在惩治和预防腐败工作中进一步加强协作配合的意见》，意见从制度层面为江苏各级纪检监察机关和审计机关开展协同运作指明了方向。二是对政府审计、纪检监察二者协同运作中的线索移送、相互配合、信息沟通等作了明确规定，增强二者协同运作的协调性。上海市浦东新区还对各自监督成果实现了共同运用，纪检监察机关根据审计机关工作需要向其通报审计客体的各类监督检查结果，审计机关则及时将经济责任审计结果报告、有关审计专报等向纪检监察机关通报。三是以联席会议制度作为主要联络机制。定期（一般为每半年一次）召开联席会议，由纪检监察机关和审计机关轮流召集，纪检监察机关和审计机关分管领导、承办协作事项的责任部门负责人及相关人员参加会议。会议主要内容即研究具体协作事项，对项目实施和案件查处工作进行部署、协调和总结。

第三，设立专门协调机构。天津市创造性地在市纪委内部设立审计协调专门机构——审计协调处，实现纪检监察与政府审计的无缝对接。设立该机构基于两个方面的原因：审计机关在政府审计监督中发现问题已成为天津发现案件线索的重要渠道之一；纪检监察案件涉及资金账目的审查量大，迫切需要审计机关提供专业支持。天津市纪委设立审计协调处相当于把纪检监察的关口前移，对于纪检监察机关在查处案件中发现和掌握的线索，需要审计机关提前介入进行初期审计的，审计机关可提前进行研判。此举充分发挥了审计机关"先行军"的作用，有效降低了腐败治理成本、提升了腐败治理效率。

二、政府审计与纪检监察协同运作存在的主要问题

政府审计与纪检监察协同运作的理论研究与实际应用取得了一定成果，为构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制提供了一种路径选择。但仍存在以下三个方面的问题。

一是政府审计与纪检监察协同运作的理论研究较为薄弱。党的纪律检查和政府行政监察简称纪检监察，监督对象涵盖了各级党组织和全体党员、国家行政机关及其公务员等。这就决定了基于中国独特政治生态下的政府审计与纪检监察协同运作理论研究具有鲜明的中国特色。系统梳理相关理论研究发现，理论界对于该研究并未给予足够的重视，相关著作、文献少，研究范围狭小。现有研究在二者协同运作的制度规范、运行机制、实施策略等方面尚未达成共识，在具体协同运作方式方面也存在分歧，这些都在一定程度上制约了政府审计与纪检监察协同运作的理论研究发展。总体来说，政府审计与纪检监察协同运作的理论研究较为薄弱。由于政府审计与纪检监察协同运作是一个动态的过程，涉及国家治理体系、行政体制、法律法规等多方面因素，且在省、市、县、乡各级层面，在党政机关、事业单位、国有企业不同行业存在着运作的差异性，以上因素迫切需要理论界与实务界加强系统研究，为政府审计与纪检监察协同运作提供理论支撑与方向指引。

二是政府审计与纪检监察协同运作的制度规范亟待细化。纵览各地纪检、监察、审计联合出台的加强协作配合的制度规范，内容普遍过于宏观、宽泛而不具体。各地制度规范对于协同运作的工作原则、协作方式、实现路径、技术方法、责任追究等方面缺乏细致的规定，不利于政府审计与纪检监察在协同运作中实现资源共享和专业互补。具体说来：工作原则方面，现有制度规范对于协同运作应当遵循的法律法规依据和基本准则的表述还较为笼统；协作方式方面，现有制度规范并未明确细分协同运作可供选择的运行模式；实现路径方面，现有制度规范对于协同运作中如何协作、协作的具体措施等规定并不具体；技术方法方面，现有制度规范对于协同运作中如何通过整合技术方法以实现专业互补的要求还显宽泛；责任追究方面，现有制度规范对于如遇有单位和个人违反协同运作工作原则，需追究责任的界定还显模糊。以上政府审计与纪检监察协同运作在制度规范方面存在的不足，如得不到有效改善，那么二者在腐败治理中的作用发挥将会大打折扣。

三是政府审计与纪检监察协同运作的系统合力有待整合。政府审计与纪检监察同属于国家腐败治理体系主体，根据协同学理论，有效整合二者资源，能够充分发挥二者在国家腐败治理体系中的合力。然而，大多数地方并未真正将意见落到实处、凝聚腐败治理合力。笔者通过对重庆市38个区县的纪检监察机关与审计机关开展协同运作情况进行调研后发现，大部分区县在出台相关文件后，并未营造协同运作氛围、有效整合工作资源，仍停留在以单方办案的形式，发挥各自的职能作用。仅有少数的3个区县以合署办公、联席会议的形式将协同运作机制落到了实处。此类问题的存在使纪检监察机关与审计机关发布的协作配合意见流于形式，二者在实际工作中出现缺位、越位、错位等现象就不可避免，最终导致协同运作的效率低下。领导重视不够、协作机制不明、缺乏有效监管是导致政府审计与纪检监察协同运作系统合力整合不利的主要原因。加强二者协同运作的系统合力整合势在必行。

三、政府审计与纪检监察协同运作的优化策略

目前，滋生腐败的土壤依旧存在，反腐败斗争的形势依然严峻复杂，任务依然艰巨繁重。尽管各界存有希望纪检监察审计全面合署办公的呼声，但因涉及行政体制改革和法律等诸多方面的因素，需结合国情，从长计议。眼下，从加强理论研究、细化制度规范、整合系统合力三方面入手，成为了提升政府审计与纪检监察协同治理腐败效率的必然路径。

第一，加强政府审计与纪检监察协同运作的理论研究。反腐败是世界各国所面临的难题。国外研究对于我们开展具有鲜明中国特色的政府审计与纪检监察协同运作理论探索具有重要的借鉴意义。国际学术界对于腐败治理与审计协作问题的主流观点一共有三类：一是南非学者罗伯特·克利特加德等提出的“在腐败治理中加入审计的职能与权限，以增加腐败被发现的机会”的观点；二是透明国际提出将审计机构纳入腐败治理机构范畴，透明国际倡导各国建设一个统一的国家廉政体系，该体系以八类制度作为支撑，其中包括审计总署、监察专员在内的监督机构；三是舞弊审计学研究，20世纪70年代以来，针对企业舞弊的侦察与防范，审计反舞弊作用被逐渐彰显出来，产生了一门融会计学、审计学、犯罪侦察学、社会学于一体的边缘学科——“舞弊审计学”，并形成了舞弊审计理论。我国理论界与实务界应充分借鉴国际学术界成熟理论，结合我国国情，以理论研讨、调查研究、课题项目为平台，开展政府审计与纪检监察协同运作的理论研究。笔者建议从以下三大研究方向努力：一是探讨全面实行纪检监察审计合署办公的可行性及实现路径；二是构建政府审计与纪检监察协同运作的普适性机制；三是研究政府审计与纪检监察协同运作在国家治理体系中的拓展应用。

第二，科学细化政府审计与纪检监察协同运作制度规范。从工作原则、协作方式、实现路径、技术方法、责任追究五个方面对政府审计与纪检监察协同运作制度规范进行细化。工作原则方面，以党章、党内法规、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国国家审计准则》以及中央、地方出台的纪检监察机关和审计机关加强协作配合的意见中规定的职权范围作为执法依据；以责权明确、分工科学、衔接有序、运行顺畅作为基本工作原则。协作方式方面，立足我国国情和现有实践，明确细分协同运作可供选择的三种模式，各地各单位可结合自身实际进行选择：纪检监察审计合署办公、建立联席会议制度、新设机构开展协调工作。实现路径方面，从计划互商、监督互助、线索互送、成果互通四个维度作出明确规定：双方在制定项目计划时做到相互征求意见、在监督活动中做到相互配合支持、在案件查处中做到线索相互移送、在案件成果共享方面做到在允许范围内相互抄送。技术方法方面，在查处案件与实施监督过程中，政府审计机关与纪检监察机关都会运用到审查书面资料和证实客观事物等技术方法，做好二者在技术方法上的整合，实现方法互用、专业互补。责任追究方面，针对政府审计与纪检监察协同运作不利的情况，应实施“自我责任追究”，如出现支持不利、压案不移或以纪（罚）代罚（纪）、拒绝或阻碍工作开展等行为的，应当依法追究工作人员的责任。

第三，有效整合政府审计与纪检监察协同运作系统合力。从领导重视、明确机制、加强监督、营造氛围、人才保障五个方面有效整合政府审计与纪检监察协同运作系统合力。领导重视方面，按照落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的要求，各级党组织是党风廉政建设的领导者、执行者和推动者，因此，党组织书记要高度重视协同运作工作，支持协同运作工作统一在反腐败协调小组领导下开展。明确机制方面，结合国家治理体系及法律等因素，建议省、市、县三级纪检监察机关与审计机关可以联席会议制度的形式开展协同运作，纪委主要负责人作为联席会议机制的总召集人，每三个月召集双方召开一次会议，日常工作联络会议可依据工作情况随时召开；街镇、国有企事业单位可以纪检监察审计合署办公的方式开展协同运作，单位党政从人财物方面给予合署办公资源保障；各地各单位还可依据自身情况新设第三方机构开展协调工作。加强监督方面，引入必要的质询、问责机制，发挥好网络舆论监督作用，增强监督的合力和实效，确保权力正确行使。营造氛围方面，开展协同运作秉承了十八届中央纪委六次全会提出的“创新体制机制、遏制腐败蔓延势头”的精神，在纪检监察机关与审计机关内部营造良好的协同运作文化氛围，为进一步优化腐败治理资源配置、降低腐败治理成本、提升腐败治理效率助力。人才保障方面，人才支撑发展，政府审计与纪检监察协同运作需要一批对于政府审计监督和纪检监察查处案件技术方法皆有掌握的专业人才来推动，注重对政府审计人员开展查处案件技术方法方面的培训、注重对纪检监察人员开展政府审计技术方法方面的培训，培养复合型专业人才。

本文在分析政府审计与纪检监察协同运作现状的基础上，总结出协同运作还在理论研究、制度规范、合力整合三方面存在的不足，对症下药提出三大优化策略，对于创新腐败治理体制机制来说，具有一定的借鉴意义。各地、各单位在开展政府审计与纪检监察协同运作时，应当因地制宜，切不可生搬硬套。

*本文系2016年重庆市教育委员会人文社会科学研究专项项目（项目编号：16SKDJ011）阶段性研究成果。

（编辑 张芬）