基于风险导向的高校科研经费内部审计研究*

贺州学院 张浩 王瑞龙

基于风险导向的高校科研经费内部审计研究*

贺州学院 张浩 王瑞龙

在当前经济转型，产业升级的时代要求下，我国对高校科研经费的投入逐年加大，但另一方面，高校科研经费日益成为腐败的高危区。如何强化高校科研经费内部审计，降低科研经费的管理风险与审计风险，构筑好防范科研腐败的第一道防线，保护国有资金免于流失，保障我国科学研究的健康发展，已成为颇具挑战性的课题。从内部审计发展趋势而言，内部审计正在从以财务账项真实性为基础逐步转向以风险为导向。将风险管理思想引入审计流程，风险导向审计已成为财务报表审计的重要补充。

风险导向 高校 科研经费 内部审计

科技是第一生产力，而高校作为科学研究的最主要载体，是推动国家创新的重要力量，在当前经济转型，产业升级的时代要求下，我国对高校科研经费的投入逐年加大。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的规划，到2020年我国要建成一批国际知名、有特色高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流水平。根据国家统计局网站《1999-2014年全国科技经费投入统计公报》的数据显示：近十五年来，我国高校科研经费年增长率超过20%，至2014年高校科研经费支出898.1亿元。高校科研经费支出所占年支出总额的比重为77.3%，为各类企事业单位之首。同时，教育部科学技术司2015年下半年发布的《2014年高等学校科技统计资料汇编》显示：全国有227所高校科研经费超过1亿元。科研经费支出最高的清华大学，其支出金额高达43.52亿元。但另一方面，高校科研经费日益成为腐败的高危区。2014年教育部通报了多起科研经费腐败案件，既涉及“985”“211”知名高校，也包括地方一般院校，无论是频率还是广度，都让人触目惊心。其中浙大原教授陈XX贪污945万余元案引起了广泛关注。在此背景下，如何强化高校科研经费内部审计，降低科研经费的管理风险与审计风险，构筑好防范科研腐败的第一道防线，保护国有资金免于流失，保障我国科学研究的健康发展，已成为颇具有挑战性的课题。从内部审计发展趋势而言，内部审计导向正在从以财务账项真实性为基础逐步转向以风险为导向。这种深刻的变化源自于本世纪初经济全球化和信息技术的快速发展，经济组织所面对的风险往往不能单纯地由财务报表体现。其催生了审计在思想、模式、方法上的创新，将风险管理思想引入审计流程，风险导向审计已成为财务报表审计的重要补充。

一、以财务收支为导向的高校科研经费内部审计局限

以财务收支为导向的内部审计要求审计人员对单位下属部门的受托财务责任履行情况进行监督，其监督内容是围绕反映财务收支的报表和账册展开的。近年出台的内部审计规章制度中，都强化了针对高校科研经费审计的相关内容。《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》第四节专门对科研管理内部控制审计的定义、范围、方法、步骤做了较为详细的解释。特别是教育部2015年发布的《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》中明确将科研经费审计列入需要加强的重点审计领域，以规范科研经费预算编制与执行、完善管控机制、提高使用效益、落实管理责任为重点，加强科研经费管理审计。各高校以这些规章制度为依据制定了本校的科研经费管理办法，加强了科研经费财务收支审计力度，并形成了一整套完备的签审制度。科研项目在实施过程中均纳入本单位预算管理，预算执行过程中每一笔重大支出均由科研、财务、审计多部门审查签字后方能实施；项目结题时，其经费决算资料也必需完成审签程序后方能上报。在事后，审计部门不定期对项目资金进行专项审计，对其财务收支的合法性、合规性、真实性做出评价。这在很大程度上对科研经费使用的规范发挥了积极作用，但依然存在着较大的局限。学校当局往往以科研项目为优先考量，内审部门为配合项目顺利结题这一目标，经常在没有对项目资金的使用进行充分审查的情况下签字，造成科研经费预决算审签制度流于形式，存在较大的管理风险和审计风险。而事后审计又缺乏全过程风险控制，增加了科研经费的审计风险。

二、高校科研经费内部审计思路

风险导向内部审计是一种综合类型的审计模式，其集风险管理、组织治理、内部控制于一体，以风险为关注的核心，其本质是一种确保受托责任得以履行的内控机制。审计人员可以根据国际审计与鉴证准则理事会（IAASB）的风险评估模型：“审计风险=重大错报风险×检查风险”对风险进行量化，进而确定审计重点和范围，对组织的管理风险、经营风险、内部控制风险给出客观评价，提出建设性意见，帮助组织实现价值增值。在风险导向内部审计模式下，内部审计已不再是单纯的控制活动，更是管理活动。以风险为导向对高校科研经费进行审计，要求审计人员以降低科研风险，增加科研价值为目标，以科研经费管理内部控制环境为背景，把风险意识贯穿于整个审计过程，对内部控制框架的每一个层面（控制环境、控制活动、信息沟通、监控活动）都要对经费管理的风险进行识别和评估，确定管理中的风险漏洞后，再实施进一步的审计程序，分析风险漏洞的成因，优化科研经费管理的内部控制制度以应对风险。审计人员要做的不仅是事后审计，还要做事前、事中全过程审计，在整个管理过程中充分发挥审计的预警功能，规范科研资金的合理使用、促进科研管理水平的提升、防止科研腐败，最终确保科研目标的顺利实现。

三、高校科研经费管理中的风险识别与评估

（一）环境风险COSO内控框架认为内部控制环境是整个内控体系的外围和背景，提供了实施控制活动和履行控制职责的氛围，支撑着整个内部控制框架。抛开控制环境谈目标的实现，如同在空气中作画一样不现实。科研经费内部控制环境是指在学校整体层面上，其管理思想、科研文化氛围、相关管理制度、组织机构设置，内控流程等要素共同构筑的一个环境，控制环境风险在整体层面上影响科研项目目标的实现程度。控制环境风险来源于以下几个方面：（1）当前科研项目立项评审环境还不够规范、透明。科研项目的立项被认为和“跑项目”能力相关，项目能“跑”下来即是对学校做了贡献，项目负责人误认为科研经费应由自己支配，对学校的科研经费管理存在排斥心理。这种错误的观念，增加了资金使用风险。（2）在制度建设上，高校科研经费相关制度还无法完全匹配当前科研经费管理需要，缺乏实施细则，可操作性不强或者制度执行不到位，有法不依的情况时有发生。（3）学校管理层盲目追求科研项目申报的数量，简单地将科研项目申报数量、获得的科研经费的多寡和政绩划等号。重申报，轻管理，怕影响科研人员的积极性，对资金使用过程中的违规行采取睁一眼闭一眼的态度，有意无意搞“放水养鱼”，缺乏项目绩效考评机制，导致科研经费被浪费侵吞的风险加大。

（二）业务活动风险高校对于科研经费的业务活动是指在项目申报、评审、立项、实施、验收，结题等业务流层面的内部控制活动。业务活动风险来源于以下几个方面：（1）科研经费的预算由项目负责人根据批复的立项文件编制，但项目负责人往往不是财务专业的人才，存在预算编制不合理、预算虚报、预算分配不科学等问题。（2）部分学校存在不按要求及时、足额拨付配套经费的情况，影响科研进度。（3）在科研项目实施过程中，有学校存在挪用科研经费弥补其他经济活动经费不足的情况，当科研经费实际需要支付时，如果学校资金不足，那么财务风险就相当大。（4）虚列经费支出套现是科研经费管理的重灾区，其表现形式五花八门，包括假发票、多列会议支出、虚假采购业务、虚构名单冒领劳务费、咨询费等不一而足。（5）利用科研经费报销与项目无关的支出也比较普遍，比如：报销科研人员的私人水电、交通、旅游等支出；采购与科研无关的设备电器等，造成科研经费流失。（6）科研项目中形成的固定资产、无形资产未及时登入国有资产账，造成国有资产流失。

（三）信息与沟通环节风险科研经费管理中的信息与沟通可以分为两个层次，即科研管理信息系统本身的硬软件建设、使用层次和相关科研管理部门之间的信息沟通层次。科研管理信息系统的建设，在许多学校还处于探索和起步阶段，功能还有待完善，安全性有待加强，影响科研经费的管理效率，还不能真正实现科研管理信息化的目标。另外，学校科研、财务、审计、监察等相关管理部门之间沟通不顺畅，缺乏协调性和整体性，各自为政，易造成管理效率低下，影响科研目标的实现与增值。

（四）监督环节风险从职能分析，高校内部审计应该是监督与服务两条腿走路，但其独立性受到环境的制约，内部审计更多的是向服务职能倾斜，其监督职能发挥得并不充分。这造成了科研经费管理审计结果运用情况不乐观，比如：审计发现的问题整改不及时、审计建议落实难等。加大了审计风险和科研目标实现的风险。

四、基于风险导向的科研经费审计策略

（一）建设良好的科研经费内部控制环境良好的科研经费内部控制环境，是实现科研目标、降低科研经费审计风险的根本保证。要建设良好的科研环境，很大程度上依赖管理当局自上而下的推动。首先，在国家层面上要对科研评价体系的顶层设计做出调整，对高校的资源分配，不能简单地和科研数量、科研经费金额等指标挂钩，减少科研评价结果与利益分配过度相关性。应该突出科研成果转化率、促进产业技术进步等方面的综合考核。对于应用技术型的地方高校，更要向教学倾斜。其次，在学校层面上，学校管理层要正确认识科研的意义，不能急功近利，为了政绩或更多的财政拨款，一味追求科研项目的数量，要结合自身的特点作长远的科研发展规划。要牵头协调各个管理部门共同制定操作性强的，能切实满足科研经费管理需要的管理制度。要定期对科研人员进行制度培训和风险教育，使之树立正确的经费使用观。而要细化科研项目的规定内容，出台针对性的制度措施，明确追加责任条款和验收评估惩奖，可以考虑建立“学术诚信黑名单”制度，将违规的项目负责人录入“学术诚信黑名单”、限制其以后科研项目申请资格。

（二）加强日常业务活动流程控制要建立和完善一套从项目申报到结题的内部控制流程，流程的设计应围绕科研项目，以资金流向为主线，以风险控制为目标。各个管理部门通过流程相互衔接，职责划分明确，避免出现多头管理。科研团队编制用款计划时要向财务部门和行业专家咨询，用款计划要报送科研管理部门审核，财务部门根据审核后的用款计划严格执行，按时足额拨付配套经费，原则上不允许随意调整。经费的报领一律使用公务卡转账结算，以方便审查资金的流向。项目中所有的采购业务均先报财务部门确认经费来源，再由国资部门统一采购，达到政府集中采购标准的，要通过政府集中采购程序，项目中采购的资产一律入国有资产账。审计部门是整个流程中的重要一环，要全程参与科研经费预算、决算及重大经济业务的审计监督。

（三）实现科研经费管理全过程实时审计审计工作中的难点在于获取和共享有效的信息。如果信息不完整，就难以对审计决策提供有效的信息支撑；信息不能共享会影响审计效率。高校科研项目数量多，涉及部门广，细分预算复杂。内部审计需要对科研项目的预算、经费使用进度和结余情况，内部控制执行情况、结题、经费绩效进行全过程审计。而相关的信息分散在各个部门，立项的相关文件在科研部门，预算执行情况则由财务部门掌握、资产购置相关的合同，招标文件，资产信息由国资部门管理。虽然各个部门都有自己的一套管理系统，但并没有实现共享。现在网络技术相当成熟，通过网络实现各个部门数据共享已经成可能。在数据共享的基础上嵌入审计模块，就可以实现业务处理和审计证据采集的并行。从而真正实现适时掌握审计证据、评价审计结果，提高审计效率，降低审计风险。

（四）强化内部审计队伍，提高内部审计的独立性内部审计独立性与内部审计人员业务素质也是影响审计风险的重要因素。不少高校的内部审计部门分管领导往往同时兼任财务、国资等多个业务部门，在制度上存在自己管自己的缺陷，高校或为了政绩或迫于上级单位压力等种种原因，迁就效率而破坏制度的连续性行为时有发生。在这种情况下，内部审计部门除了配合之外似乎没什么好的办法。这在客观上限制了内部审计人员的监督作用。高校可以适当参考上市企业设立审计委员会的制度。设立由校长、纪委书记、总会计师、职工代表组成的审计委员会，直接对内部审计机构负责，从而提高内部审计机构的独立性。优化高校内部审计人员结构，从法律、工程、财务、IT等多方面进行调配，以适应科研项目审计业务。加强对审计人员业务水平培训的同时也要强化廉政学习，对于认定为较为重大的审计项目可以委托外部会计师事务所，加强社会力量的监督。

*本文系广西教育科学“十二五”规划2013年广西教育财务管理专项课题“广西高校财务状况全面评价指标体系研究”（项目编号：2013ZCW007）阶段性研究成果。

［1］缪启军、王跃堂：《风险导向视角下高校科研经费的内部审计》，《财会月刊》2015年第7期。

［2］周琳：《以风险为导向的高校科研经费内部审计研究》，《教育财会研究》2015年第4期。

（编辑 周谦）