建立预算绩效管理的长效机制

胡铁鸣

（湖北省测绘地理信息局测绘应急保障中心，湖北 武汉 430071）

建立预算绩效管理的长效机制

胡铁鸣

（湖北省测绘地理信息局测绘应急保障中心，湖北 武汉 430071）

我国预算绩效管理工作起步晚，顶层制度设计先天不足，存在管理规则不明、责任不清、人才缺乏等问题。要从顶层制度设计入手，强化预算绩效管理的刚性约束，加大绩效评价手段与方法建设的力度，重视绩效管理结果的反馈和应用，发挥预算绩效评价结果的示范效应。

预算绩效管理；财务成本；绩效评价体系；信息公开

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国财政管理体制的顶层设计赋予了新的内涵，特别是针对财政预算资金管理中长期存在的“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”等问题要持续开展预算绩效评价，把“谁花钱”和“怎么花钱”有机结合起来，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。这样，从财政资金管理的角度看，预算资金处于全过程监控之下，预算单位从过去的“要钱难”转向“花钱难”，实际上倡导的是一种以绩效为中心、对支出结果负责、对社会公众负责的精神。

一、我国预算绩效管理的实际效果

“绩效管理”这个概念不是我们首创，“绩效管理”这一概念由20世纪70年代美国管理学家赫尔曼·阿吉斯在《绩效管理》一书中提出。目前，绩效管理不仅在发达国家广泛运用，同时也推广到了发展中国家，将绩效管理用于预算管理工作中，就产生了预算绩效管理。

绩效管理20世纪90年代开始在我国政府管理中运用，自从党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，各级政府管理职能才把绩效管理逐步纳入预算管理工作环节，特别是国家财政部为了加快部门预算管理，提高财政预算资金管理水平，在2005年专门出台了《中央部门预算支出绩效考评办法》，为全面实施预算绩效管理工作指明了方向。在不同的历史时期，各地始终围绕“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”的工作总要求，不断探索新经验新做法，在财政资金预算管理与监督的各个环节充分发挥《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》等法律法规的示范作用，开创立预算绩效管理工作新局面。

长期以来，我们关注各种经济社会发展显性指标的考评，如GDP、人均收入、财政收入等，对各级地方政府的行政绩效考评也集中在上述指标的好看上，不太注意我们管理活动中的一些薄弱环节，比如钱是怎么花的，花的效果如何？哪些钱该花，哪些钱不该花？等等。近年来，各级预算单位按照财政部门部署，积极开展预算绩效管理工作，工作有起色，有亮点，但整体上看，我国的预算绩效管理文化观念尚未形成，预算绩效管理法律体系还未建立，财政预算透明度普遍较差，科学合理的绩效指标体系尚未健全，特别是在当下践行“中央八项规定”的大背景下，有些地方或部门突击花钱、乱花钱的现象仍然高发，需要进行综合治理，提高预算绩效管理的科学性和针对性。

二、预算绩效管理工作中存在的主要问题

一是预算绩效管理的顶层制度设计缺失。由于全过程预算绩效管理才刚刚起步，过去财政部作为全国财政资金预算绩效管理的组织者，侧重于预算资金的分配，绩效目标编制指向不清、没有系统的量化指标作为支撑，导致各地财政监督管理的大部分精力放在预算资金到哪里去了？什么时候去的？至于事后预算资金如何使用、效果如何大都关注不足。即使是在开展预算绩效考评工作的许多地方或部门，在评价主体、评价方法、评价指标、评价标准和基础数据等方面缺乏统一标准和统一规则，有的还自定标准，人为操作，导致绩效评价质量失真，破坏了绩效评价的公信力和权威性。

二是绩效评价指标缺乏系统性与合理性。评价指标设计是否合理，是否科学，直接关系到绩效考评的公正性和权威性。目前各级地方政府为了追求所谓的政绩，热衷于铺摊子、上项目，在GDP、固定资产投资、合同资金等指标上排位领先，过多地突出经济效益方面的绩效，忽视了预算资金管理方面的问题，特别是投入与产出之间的合理搭配，加上设计的一些绩效指标之间没有建立横向的联动关系，缺乏有机的整合，很难全方位反映部门绩效管理的工作业绩。因此，合理科学的指标设计是提高绩效评价工作水平的前提和出发点。

三是预算绩效管理流于形式。各级行政事业单位的资金来源、财政资金使用情况和预算编制执行情况是我国财政监督管理部门实施动态管理的核心内容，这种管理活动的出发点是通过提高预算资金使用的透明度和科学性来规避财政资金使用的风险，也是评价政府部门工作效能、完善人力资本配置结构的现实需要。但是，由于缺乏激励约束机制，预算和决算工作分离，事实上造成绩效评价结果的好坏与以后年度的预算安排并没有直接的关联效应，奖优罚劣的正向评价和激励机制没有真正建立起来。如此下去，绩效信息公开、绩效问责等方面进展较慢的局面得不到彻底改观，预算绩效管理工作流于形式，绩效考评的效果大打折扣。

四是专业人员缺乏。预算绩效管理工作专业性强，门槛高，管理者一方面要有扎实的专业修养，不仅要用艰苦繁琐的调查研究来收集资料数据，掌握大量有用信息，为预算绩效管理打好基础；还有借助基础数据进行测算、分析、提出结论与评价意见或建议。另一方面，由于预算绩效评价工作涉及面广，大都涉及经济、管理、统计、社会、文化等领域的相关专业知识,对管理者的综合素质要求比较高。当前，绩效管理人才结构不合理，通才缺乏，特别是那些既懂专业，又懂绩效和财务管理复合型人才更是难求。

三、建立预算绩效管理的长效机制

首先，从顶层制度设计入手，强化预算绩效管理的刚性约束。一个地方或单位部门的工作绩效如何，政府财政部门资金管理的效率如何需要有一个权威的系统的评价体系作支撑，不能依靠长官意志，也不能受制于各类地方规章，而是要破除本本主义和形式主义，以绩效评价为手段，优化政府财政资源配置效率，建立公共产品服务绩效评价管理体系。这个体系包括绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等诸多环节，涉及绩效管理工作的具体流程和操作细则；要分级分类明确财政预算资金管理各相关机构和人员的职责范围和问责程序，把质量控制落实到人、到岗，进一步完善便于操作的实施细则及业务规范；严格按照财政部门有关“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的要求，有计划、有重点地开展全过程预算绩效考评，促进全社会相关预算绩效管理部门和单位守土有责，各负其责，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督的良性互动。

其次，加大绩效评价手段与方法建设的力度。我们要强化财政部门、预算单位的绩效评价主体职责，提高绩效评价的科学水平，不能离开有效的方法和手段。在方式方法上，要改变过去那种以自我评价、定性评价、成本效益分析为主的方法，全面实施自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相统一的方法，特别是以引入第三方评价为突破口，彻底摆脱人情评价、伙伴评价的弊端，提高绩效评价的公正性和权威性。当前各地区、各部门评价指标、评价标准不统一，政出多门，严重干扰了财政部门预算资金管理的正常程序，要加快对预算资金管理绩效指标的设计和修订，调整不合理指标设定，补充新考评指标，进一步强化那些突出绩效特色，细化、量化的绩效指标；从分级分类管理的角度来加强各类标准值的收集和整理，使评价指标大体能够体现现有行业、专业的特点和评价要求，打破部门或地区歧视；对那些具有典型意义和代表性的行业评价标准可以像会计预算科目一样在全国每年公布一次，实施动态管理。

第三，重视绩效管理结果的反馈和应用。科学的绩效管理的评价结果客观上真实反映了一个单位或部门预算管理的效率，是衡量管理工作好坏的尺度，也是财政部门为相关单位以后年度预算安排的重要依据，对于那些绩效评价结果不好的单位，原则上不予安排或调减预算；而绩效评价结果好的单位，则会优先安排预算。因此，财政部门不能把绩效评价结果贴在墙上，写在各类简报中，要把绩效评价报告和结果及时反馈给被评价单位，督促其对照检查，举一反三，提高预算管理水平，降低支出成本，强化支出的责任意识。一方面，绩效信息公开的工作要走在前面，要积极主动地定期向政府部门、人代会等报送反馈绩效评价报告，公之于众，绩效评价结果广泛接受社会监督，对民众关注度高的项目绩效评价要采取电视问政、网络互动等形式全过程公开，接受社会监督。另一方面，要加强激励约束机制建设，奖罚分明，问责到人、到岗，不掩盖矛盾和问题，不避重就轻，表扬奖励先进，惩罚鞭策落后，发挥预算绩效评价结果的示范效应。

[1] 夏先德．《预算绩效管理要抓住六大关键点》．《中国财政》,2013年第4期．

[2] 李进焕．《高校预算绩效管理存在的问题及对策》．《三峡大学学报》(人文社会科学版),2015年第5期．

[3] 刘娇．《浅议事业单位预算管理的问题与对策》．《企业研究》,2013年第9期．

[4] 程存军．《预算松弛成因分析及对策》．《现代经济信息》,2016年第2期．

[5] 唐碧海,范宝珠．《财政预算引入绩效管理分析》．《珠江经济》,2004年第5期．

（责任编辑：李 健）