金融消费权益保护领域公益诉讼问题探讨

黄华平

(中国人民银行孝感市中心支行，湖北　孝感　432000)



金融消费权益保护领域公益诉讼问题探讨

黄华平

(中国人民银行孝感市中心支行，湖北孝感432000)

2015年新修订的《消费者权益保护法》和于2016年5月1日正式实施的最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为消费者协会以及法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织提起金融消费权益保护方面的民事诉讼提供了法律依据。随着经济金融的蓬勃发展，新的金融产品和服务不断创新，其间鱼龙混杂，“E租宝”案、“中晋系非法集资”案等案件频繁爆发，严重侵害了金融消费者的合法权益。利用公益诉讼途径维权是维护金融消费者的合法权益的重要方式。本文对金融消费权益保护领域公益诉讼的概念进行了剖析，分析了建立金融消费权益保护公益诉讼制度的意义，探讨了金融消费权益保护公益诉讼面临的困难，并对构建行之有效的金融消费权益保护公益诉讼制度提出了建议。

金融消费者；权益保护；公益诉讼

自2008年国际金融危机爆发以来，通过反思危机爆发的根源和暴露出的问题，国际社会普遍将加强金融消费者权益保护提到前所未有的高度。在此背景下，我国金融消费者权益保护工作也得到了飞速发展，如人民银行2009年开始推行金融消费者保护试点工作，2011年以来，人民银行、银监会、证监会、保监会分别成立了各自金融消费权益保护机构。 2015年，国务院办公厅公开印发了《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》(国办发〔2015〕81号)，将金融消费者权益保护工作提高到国家战略层面。

2012年，我国新修订的《民事诉讼法》正式设立了公益诉讼制度，随后2015年新修订的《消费者权益保护法》和2016年最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为公益诉讼制度在金融消费权益保护领域的应用奠定了制度基础，金融消费领域公益诉讼势必成为金融消费者权益保护的另一重要手段。此外，随着我国金融消费权益保护工作的推进，金融消费者维权意识也越来越强，金融消费纠纷数量呈现逐年上升趋势，如人民银行2013年二季度受理投诉2386笔，2014年二季度该数据为3166笔，2015年二季度该数据为5065笔，同比增长率分别为33%和60%，这些数据反应出金融消费权益保护领域需要更多的定纷止争手段，金融消费领域公益诉讼制度的出台，可谓恰逢其时。

一、金融消费权益保护公益诉讼概念及其特点

公益诉讼的概念，目前学术界尚未有一个统一的认识。通常认为，公益诉讼是与私益诉讼相对而言的。私益诉讼，就是以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，特定的利害关系的人才能提起；而公益诉讼则是以保护社会公益为目的，不考察提起诉讼人是否属于利害关系人，而是由法律授权提起诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”基于上述理解及我国民事诉讼法关于公益诉讼的相关规定，本文对金融消费权益保护公益诉讼作如下定义：依法被授权的有关机关和组织对以提供金融产品或服务的方式侵害众多金融消费者合法权益的行为，有权向法院提起诉讼，追究违法行为人相应法律责任，以维护社会公共利益的诉讼活动。根据《中华人民共和国民事诉讼法》及随后出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号)和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕10号)关于公益诉讼的相关规定，我国金融消费权益保护公益诉讼具有如下特点：

(一)原告限定为中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条将公益诉讼的原告限定为“法律规定的机关和有关组织”，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条则将消费领域公益诉讼的原告限定为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕10号)第一条也做出了同样的规定。基于后法优于先法及特殊法优于一般法的法律位阶原则，我国消费领域公益诉讼的原告只能为中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。由于金融消费也属于消费的一种，因此金融消费权益保护公益诉讼的原告也只能是中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。

(二)具有公益性。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定公益诉讼的起诉条件是存在“损害社会公共利益的行为”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号)第二百八十九条规定：“ 对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解……人民法院经审查，和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书；和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判”。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕10号)第五条规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害等诉讼请求。”第十二条规定：“原告在诉讼中承认对己方不利的事实，人民法院认为损害社会公共利益的，不予确认。”从上述规定来看，我国公益诉讼的起诉条件、审理过程及结果，无不体现出公益性。

(三)判决效力具有扩张性。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕10号)第十六条规定：“已为消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一侵权行为受到损害的消费者根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起的诉讼，原告、被告均无需举证证明……消费民事公益诉讼生效裁判认定经营者存在不法行为，因同一侵权行为受到损害的消费者根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起的诉讼，原告主张适用的，人民法院可予支持……”，该条规定体现出我国公益诉讼的判决效力具有扩张性。

(四)具有预防性诉讼功能。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕10号)第一条规定：“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为提起消费民事公益诉讼的，适用本解释。”该条规定对《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条进行了扩张解释，将起诉条件从存在损害社会公益行为扩张为存在及危及公共利益的行为，即提起公益诉讼的前提不一定要有损害事实的发生，只要能根据情况合理判断有侵害公共利益的可能即可提请诉讼，从而有效避免公共利益遭受不法行为的侵害，起到传统私益诉讼无法达到的预防性功能。

二、金融消费权益保护公益诉讼的意义

由于公益诉讼制度历史悠久，在国外也有丰富的司法实践经验，因此，公益诉讼制度设立的意义，国内外学者论述颇多。但公益诉讼制度在我国金融消费权益保护领域适用的意义，学者论述不多。本文认为，金融消费权益保护公益诉讼除具有一般公益诉讼对社会的积极意义外，对金融消费权益保护工作而言，还具有特殊的意义。

(一) 有助于解决金融消费者维权能力弱问题

金融消费者维权能力弱，一是金融消费者识别风险能力弱；二是金融消费者通过各种途径维护自身权益能力弱。识别风险能力弱主要源自金融消费领域的信息不对称，因金融产品与服务专业性强，且金融产品与服务提供机构缺乏披露相关信息的动力，尤其是在金融产品具有较高风险时，金融产品与服务提供机构往往会刻意隐匿产品的特质潜在风险、后果责任等重要信息，这种信息不对称的情况，导致金融消费者很难识别金融产品或服务的风险。维护自身权益能力弱的原因有多方面，主要包括举证困难、诉讼成本高、主体地位不对等等。金融消费权益保护公益诉讼设定省级以上消费者协会作为原告，原告通过处理不同金融消费者的投诉，可以使其具备高于一般金融消费者的风险识别能力，而且省级以上消费者协会这一社会地位，使得原被告双方地位不对等问题得以有效缓解。至于诉讼成本高、举证困难问题，由于消费者协会是有固定财源和人力保障其工作运转的，因此其明显具有高于一般金融消费者的诉讼成本承担能力和举证能力。

(二)有助于解决金融消费者维权法律依据欠缺问题

金融消费者维权法律依据欠缺主要是指两个方面，一方面是法律欠缺对金融消费者权益保护的程序性规定，虽然商业银行法、证券法等法律在立法宗旨中写入了保护存款人、投资者利益等内容，但是真正规定金融消费者权利，具有可诉性和可操作性的法律规定在具体条文中很少，致使消费者维权想要找到切实的法律依据并不容易；另一方面是金融监管的滞后性导致金融消费者维权的法律空白，由于金融产品和服务方式不断推陈出新，如当前比较常见的跨市场、跨行业类金融消费纠纷，就无法找到适当的实体法可遵循。对于上述法律欠缺金融消费权益保护程序性规定的问题，我国民事诉讼法关于公益诉讼的规定及其相关司法解释，已一定程度上解决了金融消费者维权诉讼程序规则不足问题；对于金融消费者维权法律空白问题，由于公益诉讼具有预防性诉讼功能，只要金融产品或服务危及众多金融消费者合法权益，则法定机关或者组织即可提起诉讼，这可一定程度上弥补金融消费者维权法律空白的不足。此外，通过公益诉讼对社会的影响力，可引发社会各界对金融消费者领域法律制度的思考，不断推进金融消费者维权法律制度的完善和发展。

(三) 有助于提升金融产品和服务提供机构消费者权益保护意识

金融产品和服务提供机构作为企业，逐利是其生存的根本。其在设计金融产品和服务时，忽视消费者权益或者故意损害消费者权益的情况时有发生。由于金融消费者分布范围广、数量多、力量分散，单个的金融消费者维权即使获得成功，金融产品和服务提供者也只需要对个体进行赔偿，只要不是对权益受损的消费者全体进行赔偿，则其违法违规收益就高于违法违规成本，从成本收益角度分析，金融产品和服务提供者没有加强消费者权益保护的动力。消费者权益保护公益诉讼制度具有的国家干预及判决效力扩张特点，使得金融产品和服务提供机构一旦在公益诉讼中败诉，则其赔偿范围即可能是权益受损的全体消费者，再加上败诉之后的商誉、诉讼成本等利益损失，金融产品和服务提供者推出有可能损害消费者权益的产品和服务则会“收不抵支”，这必然会倒逼其重视消费者权益的保护，不敢随意忽视或故意损害消费者权益。

(四) 有助于弥补金融监管机构对金融消费者权益保护的不足

当前我国金融监管实行的是“一行三会”四部门分业监管模式，四部门虽然各自设立金融消费权益保护部门，但中央编办批复四部门设立机构的文件仅仅赋予了四部门金融消费权益保护部门的职责，目前尚无法律、法规对其如何履职进行授权，导致金融监管部门的消费者权益保护部门在处理金融纠纷时，一般采用道义劝说等方式进行协调，缺乏裁判权威。金融消费权益保护公益诉讼制度虽未赋予“一行三会”提起公益诉讼的原告资格，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号)第二百八十六条及《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕10号)第六条、第十四条赋予了“一行三会”参加诉讼和利用诉讼裁判结论的权力，这对提升“一行三会”金融消费者权益保护工作权威和协调效率大有裨益，也为“一行三会”金融消费者权益保护部门加强金融消费权益保护工作提供了新的路径。

三、金融消费权益保护公益诉讼面临的困难

公益诉讼制度在我国推出后，引起社会各界强烈反响，后续立法也对此作出了回应。但在金融消费权益保护领域，公益诉讼目前尚无一例，究其原因，可能有如下几点：

(一)法定原告主体范围过窄

我国公益诉讼相关法律及其司法解释，将金融消费权益保护公益诉讼的原告限定为省级以上消费者协会。从国外公益诉讼制度法定原告的范围来看，一般原告范围包括国家机关、社会组织及个人三类，只规定单一主体具有原告资格显得不太合理。其次，我国省级以上消费者协会只有三十几个，区区三十几个机构承担全国全行业消费类公益诉讼案件，原告数量明显不足。

(二) 法定原告专业性不足

金融行业具有较强的专业性这是不争的事实，消费者协会作为处理全行业消费纠纷的一般社会组织，对金融产品和服务的理解显然弱于“一行三会”的金融消费权益保护部门。目前的情况是各地消费者协会接到金融消费投诉后，往往向“一行三会”金融消费权益保护部门进行转办或者告知消费者向“一行三会”金融消费权益部门进行投诉，自身一般不直接处理金融消费纠纷。专业性的不足一定程度上削弱了消费者协会提起金融消费权益保护公益诉讼的积极性。

(三)制度保障不力

公益诉讼制度保障不力主要体现在三个方面：一是没有规定举证责任倒置。由于金融消费领域存在金融产品和服务提供者与消费者之间信息不对称，金融消费适用的契约文书也往往采用金融产品和服务提供者提供的格式合同，相应的数据、文书保存也是由金融服务产品和服务提供者进行保存，这种交易现状使得金融消费者举证能力较弱。虽然由省级以上消费者协会进行公益诉讼可一定程度缓解原被告双方地位不对等、信息不对称、举证能力强弱不均等问题，但省级以上消费者协会在公益诉讼中提交的证据也是来自于金融消费者，消费者举证能力弱也一定程度上使得公益诉讼法定原告举证能力弱，我国消费领域公益诉讼未规定举证责任倒置，这使得法定原告可能因证据不足而不提起公益诉讼。二是没有规定公益诉讼经费保障。根据《中国消费者协会章程》的相关规定，消费者协会的经费来源主要是政府资助，实际情况是当地政府每年拨付固定款项保障消费者协会的正常运转。现在省级以上消费者协会成为消费领域公益诉讼的原告，根据起诉规则其一旦提起公益诉讼，则需要预先缴纳诉讼费，诉讼过程中可能还需要先行支付律师费、鉴证费等各种费用，在消费者协会的经费保障机制未覆盖公益诉讼这一业务前，消费者协会可能也无经费保障其提起公益诉讼。三是没有规定公益诉讼收益分配制度。消费者协会不是金融消费纠纷的直接利害关系人，其在提起公益诉讼时，能否依据金融消费者的受损金额提出索赔？胜诉之后赔偿所得如何分配？如其不提出索赔要求，则是否有怂恿被告获取不当得利的嫌疑？上述问题是消费者协会提起公益诉讼必须先考虑的问题，现行法律未明确规定，可能导致省级以上消费者协会无所适从。

四、构建行之有效的金融消费权益保护公益诉讼制度建议

根据上文所述我国金融消费权益保护公益诉讼制度存在的问题，本文认为我国金融消费权益保护公益诉讼制度需作以下完善：

(一)扩大金融消费领域公益诉讼法定原告范围

首先，由于我国当前金融消费权益保护工作的主要承担者是“一行三会”金融消费权益保护部门，中央编办批准设立上述部门的文件中明确要求其承担各自业务领域的金融消费者权益保护职责，因此赋予上述部门金融消费权益保护公益诉讼原告资格合情合理，也不会违背《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条公益诉讼的原告为“法律规定的机关和有关组织”的规定；其次，金融消费者作为金融消费纠纷的直接利害关系人，其应该最为了解金融产品或服务如何损害了其消费权益，其维护自身合法权益的愿望也最为迫切，现行法律虽然规定代表人诉讼制度，但代表人诉讼制度不具备公益诉讼制度判决效力扩张、预防性诉讼等功能，因此从保护金融消费者权益的角度出发，理应增加金融消费者作为金融消费权益保护公益诉讼的原告。

(二)完善金融消费权益保护公益诉讼保障机制

一是规定该类诉讼举证责任倒置，由金融产品或服务提供者对其提供的金融产品或服务合法合规且不会损害消费者合法权益进行举证；二是对省级以上消费者协会增加公益诉讼经费保障，可考虑设立公益诉讼专用基金或政府增拨公益诉讼保障经费；三是明确金融消费权益保障公益诉讼收益分配制度，对提起公益诉讼的法定原告赋予其一定的收益分配权，以保障其经费不足或作为提起公益诉讼维护社会公益的奖励，提高其发起公益诉讼的积极性。

[1] .张韶华，刘潇天.我国金融消费者公益诉讼制度研究[J].金融与经济.2014.08.

[2] 叶方莲，李巧丽.金融消费领域公益诉讼制度的可行性探究[J].福建金融.2015年增刊第2期.

[3] 中国人民银行南宁市中心支行课题组.金融消费权益保护领域引入公益诉讼的理论探讨[J].福建金融.2014年第12期.