天津现代都市农业转型升级面临的主要问题分析

◎文/于战平

天津现代都市农业转型升级面临的主要问题分析

◎文/于战平

“十三五”开始，天津现代都市农业发展进入了转型升级的关键时期，面临的问题与矛盾更具系统关联性，主要可以概括为农业供给的质量和效率相对较低，农业生产要素投入配置失调，城乡差距、工农差距和区域差距仍然较大，市场主体创新创业动力能力不足，政府职能转变与管理体制机制改革创新滞后等5方面，具体体现在现实中存在的20个矛盾。只有真正地全面落实“五大发展理念”的要求，全面深化改革，全面破解矛盾，才能有效推进现代都市农业迈上新台阶。

现代都市农业；转型升级；农业供给

近10年来，天津通过实施“三区”联动、“四化”发展战略、“4412”工程和设施农业提升工程、文明生态村（美丽乡村）建设工程等，不断加大对“三农”的投入，初步形成了城乡融合一体化现代都市农业发展的基本格局。但与全国领先水平的京沪相比，与经济新常态、农业国际化深化以及京津冀协同发展的新形势新要求相比，急需转型升级，面临很多矛盾与问题。这些问题有的是根本性的、核心问题，有的是表面的或现实性的问题，有的则是结果性的或原因性的问题，等等。对此必须有系统全面的认识，才能采取针对性、创新性很强的对策逐步有效缓解。本文对此概括为5大主要问题、20项基本矛盾，并简要分析了其现实表现。

一、农业供给的质量和效率相对较低的问题

从农业发展的直接产出或结果角度看，问题集中表现为生产供给体系方面。对于供给体系的质量和效率，政府、社会、生产经营者等有不同的要求，概括就是尚未形成成熟稳定、协调和谐的供给体系，质量和效率相对较低。

（一）农产品供给结构落后于多样化多层次需求结构的矛盾

主要表现在：一是粮食种植面积过大，农业用地经济产出相对较低。2010年-2015年天津粮食播种面积、谷物播种面积及其产量总体增长，能够旱涝保收的农户种粮每亩基本能获得1000多元的纯收入，收益稳定在一定程度上固化了粮食种植规模。但相对于种植蔬菜、瓜果等经济作物的收益要低很多，制约着农业增效、农民增收。二是地产农产品难以满足品种、品质、季节等方面的常年均衡性需求，不适应居民日益提高的消费结构以及市场竞争的要求。例如，蔬菜等受制气候、技术等，供给的品种结构、时空结构与需求不完全匹配，季节性价格波动仍然较大。蔬菜种植品种以大路蔬菜为主，茄果类面积最大（占主产乡镇蔬菜播种面积的1/3以上）；每年12月至次年3月、7月至9月生产淡季主要依靠河北、山东、山西等外地供应。三是受制于土壤、水资源以及投入品的使用、监管等因素，保障和提高农产品质量安全水平仍面临很大的潜在风险。

（二）农业组织化品牌化水平不适应全方位开放、竞争合作要求的矛盾

主要表现在：一是产业各环节、各主体链接不紧，信息不对称、交易成本高。生产经营者主体众多，产销衔接不畅，关系不稳；农产品生产企业、农户、合作社等基本上是孤立经营，基于专业化分工基础上的合作相对较少；农产品生产者与加工商、运销商、服务商等产业链的其他主体缺乏实质性深度合作，基本是市场买卖关系为主，存在利益冲突，难以实现一体化，生产者处于被动地位，风险较大。据有关研究，地产蔬菜销售方式中，种植户自己到批发市场或零售市场销售占55%；运销商上门收购占28%；合作社为中介的销售方式仅占13%；订单式销售仅占2%，生产者直销仅占1.2%；二是农业品牌化水平不适应大开放的市场竞争和互联网时代的发展要求。例如，天津获得地理标志或原产地认证的农产品有34种，品种较丰富。但总体规模都较小，在本地影响较大，多数地理标志农产品市场认知度低、企业品牌影响力较低，没有影响力和规模位居全国百强的天津农业产品品牌；三是很多园区、合作社的无公害、绿色等优质、高档、特色农产品难以实现优质优价，占领中高端市场，获取较好的回报，投入与产出效益严重不匹配。与此同时，进口的高档农产品却深受消费者追捧。

（三）农业效益低而不稳与农业增效农民增收的矛盾

主要表现在：一是靠天吃饭仍普遍存在，自然风险大，规避风险的政策性农险保障程度低；二是农产品成本刚性上涨，主要是人工成本的不断上涨，土地成本随着规模经营的推进呈现全面上涨，规模经营的风险凸显；三是不同产品、不同时间的市场价格周期性波动较大，经常出现“卖难”问题，农业“赌行情”严重，缺乏稳定的收入预期；四是农民主导调减粮食种植，发展经济作物的积极性不高；五是农业企业、农业园区生产经营成本上涨，成本与价格不匹配，经济效益普遍不佳，部分成为长期依赖财政和补贴存活的“僵尸企业”。

（四）现代都市农业的多功能基础地位与经济收入比重小的矛盾

主要表现在：一是农业对GDP的贡献比例小，需要财政大力扶持，在不少政府领导、部门工作中被边缘化、口号化，应付上级要求而不是主动作为的行为普遍，农业主管部门的地位作用不是增强而是下降；二是农业的兼业化、副业化、妇女化、老龄化成为普遍现象，在都市农业发展中表现更明显；三是社会对农业更多的仍然是关注“农产品价廉物美”的传统观点，都市农业的多功能性价值尚未完全有效认识和开发（仅仅局限在观光休闲），生态、文化、民生、社会稳定等价值尚未引起足够重视。

二、农业生产要素投入配置失调问题

农业发展的核心是在一定的资源、技术约束条件下优化配置，谋求最大的产出；同时，要不断通过技术创新、制度创新等突破技术、资源要素的约束，提高全要素生产效率。天津现代都市农业发展中由于技术、制度约束大量存在要素投入短缺与浪费并存等配置失调的问题。

（一）政府农业发展目标要求与财政资金投入有限的矛盾

主要表现在：一是园区等投资建设项目往往按照高标准、大规模、多功能目标的要求。为体现大都市现代农业的国际化水平，项目要求技术设备水平高、投资较大。但任何时候政府的资金都是有限的，难以满足生产经营者的利润最大化要求。“高大上”要求的资金难以满足，尤其是财政资金有限，导致项目功能难以有效实现。二是天津农业总量相对较大，扶持保护力度相对较小。相对于京沪，天津农业土地面积大、农户多，而财政资金相对较少（客观约束条件），但在发展目标定位方面始终是以京沪作为追赶目标，政府想做的农业项目很多，项目化管理使用的分散化、碎片化，导致财政资金“撒芝麻盐”或者“半拉子工程”，难以发挥最大整体功能。三是农业大县财政穷县导致的低水平循环和路径依赖。区县财政实力对现代都市农业建设的影响巨大，很多项目需要地方配套，地方也可以根据财政实力状况制定扶持保护政策。但各区县差异较大，农业占比大往往财政有限，部分部门单位甚至希望下属的乡镇村、企业等争取的上级资金能截留，更别提区县财政扶持，进而形成一种低水平的循环和路径依赖，难以打破，这可能是目前落后地区的症结所在。

（二）金融资本有效供给与农业新型主体融资要求的矛盾

主要表现在：一是农业企业、合作社、产业化龙头企业等新型农业生产经营主体的自有资本难以满足现代市场竞争中对资金的持续大规模低成本需求（而这正是其发展的命脉、血液和基础）；二是没有在沪深股市公开上市融资的本土种养业及农产品加工、种子研发等农业企业（北京农业企业上市公司10家，全国第一）；三是天津农业发展对金融机构的融资以及民间资金的依赖很大，但与江浙、山东等发达地区的民间资本投资现代农业异常活跃相比，天津明显不足，农业企业数较少；合作社、农业企业贷款难的老问题难以有效缓解。由于资金不足，不少农业项目难以按照产业、功能设计如期完成，有些很有前途的产业、产品和企业、合作社等发展延缓，或者失去先机、优势，难以发展壮大，也可能造成前期投资的浪费。

（三）农业规模化与土地家庭承包制的矛盾

主要表现在：一是家庭分散经营解决了温饱问题，但难以实现依靠农业共同富裕，土地流转适度规模经营的必然性与土地分散家庭承包经营权存在冲突。农业适度规模经营受土地产权、信贷融资渠道以及良好的种养殖投资项目缺乏等因素制约，规模经营主体发展空间受到限制。二是在农产品进入品牌化、企业化时代，适度规模经营是农业竞争力的重要因素，没有规模就难有竞争力，就会失去市场，陷入副业化、低效化的循环，乃至区域农业最终衰落。三是土地流转费用不断上涨已经严重削弱了农业国内国际竞争力，流转成本以及预期价格不断升高，流转期限较短（一般5年之内居多），成为规模经营亏损风险的主要来源。

（四）农业全要素投入配置与转变发展方式要求的矛盾

主要表现在：一是农业对化肥、农药等农业物质投入依赖性大，要素利用效率低；二是园区、设施农业的高投入并没有带来良好的预期经济效益，存在人才、技术支持、生产管理、营销以及品牌建设方面不匹配等许多短腿；三是农业面源污染仍然较大；四是水资源短缺问题严重；五是农业技术创新与服务水平难以适应结构调整、转变发展方式要求，技术研发设备、平台利用率低，科技投入与科技成果的应用推广价值失调，科技人才、资金等资源浪费较多，对现代农业园区、农业企业、合作社以及生产一线的新品种、新技术服务效率较低，人才严重缺乏。

三、城乡差距、工农差距和区域差距仍然较大问题

城乡一体化是现代都市农业的基本特征和要求，现代农业发展在整个现代化进程中仍然是短板。作为沿海发达地区的直辖市，城乡差距与全国平均、整体水平相比并不大，但与领先水平、发展要求和期望相比仍然较大，存在很多不协调的方面。

（一）农业现代化落后于工业化信息化的矛盾

主要表现在：一是农业基础设施建设欠账较多，很多村庄农田水利设施年久失修；二是农业生产工具、设施设备装备水平远落后于工业化，除了粮食作物、规模化养殖场等机械化水平较高外，其他农业生产对手工劳动、人力的依赖仍然较大，农业劳动生产率远低于工业，也低于北京上海等发达地区；三是互联网、物联网等现代信息化技术设备在农业的应用刚刚起步，如何突破农业生产特性、产品特性的限制尚需要不断探索。

（二）高水平全面小康目标要求与城乡差距仍然较大的矛盾

主要表现在：一是城乡基础设施的差距，包括农村道路、污水垃圾处理设施、信息化基础设施等方面农村相对落后；二是农村社会保障、农民收入、生活质量等方面差距更大；三是发展制度、发展要素等方面对农村的限制仍然较多，农村宅基地、建设用地等农村资源资产的市场化资本化程度低，基本农田保护制度下耕地生态价值难以在经济上有效实现，农村发展、农业增效、农民增收的路径相对较窄。四是职工最低工资标准连续上涨，工农收入差距拉大。2010年天津市职工最低工资标准是920元，2015年提高到1850元，翻了一番，而农业的收入仍然是靠市场不稳定。

（三）农业持续稳定发展要求与农业收入相对较低的矛盾

主要表现在：一是务农劳动力的收入相对较低，机会成本大，导致农业的副业化、老龄化；二是农业对财政收入的负贡献，农业大县财政穷县现象普遍，越发展农业需要的补贴越多、越大；三是农业土地收益与非农业收益差距巨大，农民等待土地被征收转为建设用地预期强烈；四是农业产业链价值分配的剪刀差长期存在，农民生产初级产品的收益和利润率较低而风险大，加工、流通环节获益较多而风险相对较小，务农积极性降低，对政府补贴扶持依赖增强，自主发展动力不足。

（四）全面协调共享的发展要求与农村区域之间差距较大的矛盾

主要表现在：一是区域经济社会发展水平呈现明显的梯度差异性，环城四区、滨海新区、区县县城及其所在乡镇的开发区位优势不同是差异形成的基础，不同区位条件的地区土地的增值、非农化利用不同，收益差距大；二是村庄之间、乡镇之间经济社会发展水平差距大，500个困难村帮扶后仍然有不少的村受制于“两委”班子、村庄不稳定等原因导致尚未纳入帮扶对象，帮扶的难度大，影响到村庄治理、农村稳定和行政与政策措施执行能否到位等持续发展问题。

四、市场主体创新创业动力能力不足问题

市场主体的创新创业活动是一个地区、一个产业发展的主要力量，其与一个地区的区位、传统习惯、商业文化等复杂因素相关。相对于江浙、山东等农业经济非常活跃、发达地区，天津农业经济的创新创业动力能力明显不足。

（一）风险厌恶、未富先懒等理念行为与大众创业、万众创新时代要求的矛盾

主要表现在：一是小规模兼业经营为主体的格局没实质性改变（尤其在种植业中），农业专业化社会分工、专业村、专业大户发育相对落后，尚不如全国很多的传统农区；二是农户自给性生产而不是追求长期永续经营的利润最大化决策行为普遍，不愿意承担长期经营可能的市场风险、获取可能的利益，经济效益相对较高但风险也相对较大的经济作物发展不充分，资源优势、距离消费中心较近的优势发挥不充分；三是“等靠要”、投机获利思想在基层村干部、乡镇干部和农民中比较普遍，村民自力更生、筹工筹劳进行基本建设几乎不存在了，小富即安，满足于相对优越的收入生活等。

（二）农业人力资本短缺与新型主体经营管理现代化要求的矛盾

主要表现在：一是青年职业农民和现代经营管理服务人才严重不足。农业生产场地偏僻，收益不稳、工资不高，难以吸引留住优秀人才，现代农业专业化技术、营销策划与经营管理等人才严重短缺；从山东高薪聘请的农民技术员较多，本土留得住、用得上的专业人才短缺，很多农产品加工企业缺乏“四梁八柱”式人才；二是基层农业高级专门化人才供求矛盾突出。基层缺人才，人才到不了基层，大学生村官不到村。部分农业主产区县及其乡镇的技术推广服务单位经费不足，技术人员收入水平低且缺乏保障，难以吸引优秀人才；受编制限制人员严重不足，工作繁杂、工作量大、工作艰苦；农技人员的专业结构、知识和技能结构等不能适应都市现代农业结构调整、新兴产业发展以及市场营销、经营管理等方面的需求；三是农业企业家严重短缺。本土企业家严重不足，经济发展更多依赖域外企业家，农业领域的企业家典型就更少。

（三）新型农业经营主体数量大增与整体质量不高的矛盾

主要表现在：一是家庭农场处于发展的起步探索阶段，存在很大的争议和约束条件；二是合作社数量增长迅速但整体还很弱、很不规范，正常开展活动也就一半左右，国家级农民合作社、市级农民合作社、市级农民合作社示范社仅占6%；三是各种名称和组织形式的农产品生产企业的产品档次、成本与效益不匹配，大部分园区难有较好的经济效益，至今没有一家本土种养殖业和农产品加工业的上市；四是种苗繁育、病虫害统防统治等农业急需的商品化市场化服务主体发育缓慢。

（四）土地集体所有与村集体“统”的职能弱化的矛盾

主要表现在：一是很多村集体没有经营性收入，不能有效履行为农户提供农业服务、管理协调、基础设施维护等统一经营职能；二是受制于现行土地承包制度和政策的限制，作为土地集体所有者代理的村集体在调整承包地发展规模经营等方面作用有限，职能弱化，体现“所有权”的绝对支配力缺失；三是能够有效带领农户发展现代农业、实现共同富裕的村集体不多。

五、政府职能转变与管理体制机制改革创新滞后问题

地方政府在农业发展中的作用难以估量，但现实中大量存在“政府失灵”与“市场失灵”的“双失灵”困境。政府职能以及管理的体制机制等已经严重不适应多层次多样化“三农”现实和发展要求。

（一）政府职能转变不适应全面深化市场化改革要求的矛盾

主要表现在：一是能够有效弥补市场失灵的服务型政府、民主型政府、开放型政府职能体系尚未建立，越位、错位、空位的现象仍大量存在，不适应市场化改革的要求；二是随着支农惠农力度加大，旧体制、机制的惯性进一步强化，“政府失灵”在某些领域经常性存在。通过行政权、财政支配力等方式实际上对生产经营、分配等方面的影响仍然较大，部分基层政府、企业共谋投机获取财政资金；三是农业农村领域的改革创新力度和步伐远落后于其他沿海发达地区，真正的创新性改革举措少；四是适应天津“三农”发展要求的法制化、创新性的政府职能定位和体系、机构设置缺乏，没有形成有特色的先进的政府职能体系，民主、有效的决策机制、服务机制、监督考评机制等尚未形成。

（二）现代农业科学化法制化管理要求与传统管理惯性（路径依赖）的矛盾

主要表现在：一是管理理念滞后。以“工业化”、“城镇化”为核心的城乡统筹观，以“市民为中心”的利益观大量存在；政策制定实施“运动式”、“一刀切”的自上而下工作方式不适应多元化、多样化的基层现实和实际需求，导致政策、文件、计划的执行效果“大打折扣”；被动应付工作、主动服务不够；“官本位”的自上而下“命令式”管理大量存在。二是政府行政管理体制机制改革没有实质进展，科学的“决策—执行—监测—评估”制度仍未建立。部分个人决策缺乏充分讨论、质疑，尤其是来自基层的调研缺乏；农业投资立项、发展政策不少，但监测评估少，项目执行状况、政策、计划规划很少评估。三是信息体系不健全。农业农村全面完整信息严重缺失，底数不清，缺乏制度性的信息搜集管理体系，凭经验、感觉，严重制约决策的科学化和前瞻性、制度性、战略性的系统研究与政策储备。信息的及时公开发布、社会监督机制不健全，财政支农资金运用、项目不公开、不透明，存在随意性。四是适应新阶段农业农村发展要求的专业化高素质政府管理服务体系和队伍不健全，素质能力不适应管理要求，管理工作不细致。例如农民职业培训，过去通过“工程”推进，现在投巨资改由政府补贴、社会机构承办，但监管漏洞很多，实效性并不强。

（三）政府公共服务体系不能有效弥补市场失灵的矛盾

主要表现在：一是农业市场信息及时准确流动反馈的一体化信息服务体系尚未建立，信息平台与体系的针对性、时（实）效性、指导性等功能有待进一步开发完善。信息不系统、不全面，不能涵盖所有的或主要的领域；缺乏有关生产品种、面积、产量、收获时间等系统性、预测性、引导性、预警性信息，指导性不强等。二是农业科研、推广人员服务生产经营一线的长效机制尚未建立。农业科技推广服务“最后一公里”问题长期存在，基层农技推广服务工作艰苦、待遇较低、经费短缺，活力不足、功能不强、效率不高等问题普遍存在。三是适应市场化竞争以及新主体、新产业、新业态发展要求的公共服务缺乏。例如，土地流转服务，农业观光休闲产业发展协调与服务，农业区域公用品牌发展的服务等缺位。

（四）“三农”问题的综合整体性与政府各级各部门协调难的矛盾

主要表现在：一是城乡一体化进程中政府“三农”管理服务的各部门、各单位的职责体系尚不完全明确。职责的交叉重复导致效率较低，改革尚未到位，出现了“多部门都管”而互相扯皮的现象。将农业、农村、农民问题分别施策，经济、政治、社会、文化等分属不同部门，各自都有自己的标准要求，往往是用单项最先进水平要求，未考虑其他方面。有些问题即使主管的市级领导也难以协调（也可能没精力协调），交由各部门自己协调，往往难成功。二是农村工作委员会对“三农”的管理地位下降，出现工作难协调等问题。“帮扶困难村”的工作由市委组织部负责牵头就是例证。三是基层乡镇以及村级组织农业管理协调职能弱化问题严重。虽然设了农业副镇长之类的领导岗位，但其真正的主要工作往往不是农业，农业管理边缘化，专业化管理机构及人员严重不足，不适应日益专业化的管理和服务要求。

总之，天津现代都市农业转型升级面临的问题与矛盾具有很强的系统关联性，只有按照“五大发展理念”的要求，通过全面深化改革才能加快发展，实现既定目标。

责任编辑：方学敏

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1006－1255－（2016）09－0012-06

基金来源：2015年农业部农业农村资源等监测统计经费（农业信息预警）项目—“天津市现代都市型农业模式评估”。

于战平（1965—），天津农学院经济管理学院。邮编：300384