搞好农地“三权分置”发展都市现代农业

孙雷

不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确将土地权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权分置”）分置并行，着力推进农业现代化，这是农村改革的又一重大制度创新。“三权分置”的根本目的，就是在坚持农村土地集体所有权和严格保护农户承包权的前提下，加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，助推和促进农业现代化。

“三权分置”是农村土地制度的重大创新

我国农村土地制度的建立和完善由来已久。上世纪五十年代中期，全国农村普遍开展了合作化运动，依照1956年6月30日第一届全国人大三次会议通过并颁布的《高级农业生产合作示范章程》，广大农民以户为单位，带着土地等主要生产资料加入高级农业生产合作社，形成了以土地集体所有制为基础的农村集体经济组织，农村土地由生产队集体统一生产经营，生产的主要农产品国家实行统购统销，农民通过劳动获取报酬。当时的土地制度实行的是所有权与经营权“合二为一”的体制。

以安徽小岗村实行联产到户为标志，拉开了我国农村改革（实质上是农村土地制度改革）的序幕。进入上世纪八十年代中期，全国普遍实行了家庭联产承包责任制，农村土地集体所有权与农户承包经营权实行“两权分设”，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，极大地调动了农民的生产积极性，从而使我国在较短的时间内基本解决了温饱问题。但是，由于我国人均占有耕地很少，又相对分散，形成了“家家几亩地、户户搞农业”的局面，单纯依靠这些土地无法解决农民富裕的问题，也难以实现农业的规模化、机械化、组织化和市场化，农业现代化更是无从谈起。从生产关系要适应生产力发展需要的角度来看，农村土地“两权分设”的体制已经到了向“三权分置”转变的阶段。

上海作为沿海开发开放的地区，较早遇到了完善农村土地制度的新情况和新问题。早在上世纪九十年代，随着工业化和城市化的深入推进，郊区大量的农民向二、三产业转移，农民种田逐渐成为“带带过”的事，出现了“不种不象、种好不想、种种白相”的兼业化现象，许多地方农业生产水平不升反降。为了解决这个问题，上海较早提出了“工业向园区集中、土地向种田能手集中、居住向城镇集中”的战略，在坚持农村土地集体所有制不变的前提下，鼓励已进入非农产业领域就业的农民把土地经营权流转出来，让愿意从事农业生产经营的农民和农业组织来经营土地，发展农业生产，流出土地的农户可以获得相应的土地流转收益。市区两级政府出台相关实施意见，对进入乡镇土地流转管理服务中心流转土地的农户给予一定的补贴，全市土地流转的比例已达到75%，为全国最高。同时，积极引导流转土地向家庭农场、农民专业合作社和农业企业等新型经营主体集中，推进农业适度规模经营。在已流转的土地中，流向新型农业经营主体的面积已占75%以上。

由此可见，将农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，不仅蕴涵了土地制度变化发展完善的内在规律，而且已经在实践上得到了广泛充分的印证，受到了广大土地承包农户的拥护，调动了土地经营者的生产积极性，为实现农业规模化、机械化、组织化、市场化奠定了基础。

松江区“三权分置”成功实践已在上海推广

松江区是本市探索实践“三权分置”，发展农业现代化做得最好的地区。自2006年起，松江区在全面落实农户土地承包权的基础上，通过增加老年农民退养补助和合理确定土地流转价格等措施，鼓励农户自愿委托村级组织统一流转土地，村委会通过民主程序把土地交给真正有志于从事农业规模化生产的本地农民，创办以粮食生产为主的家庭农场。至2015年底，全区流转土地23.07万亩，流转率达99.7%。土地流转平均单价每年每亩为682.7元。规范有序、集中连片的土地流转为发展农业适度规模经营创造了基础条件，解决了发展农业现代化“地从哪里来”的问题。松江区从现阶段农业生产水平和社会化服务能力出发，探索发展规模化在100-150亩左右的粮食生产家庭农场。按现阶段种粮收益，每个家庭农场的年收入在10-15万元左右；以每个家庭农场两个劳动力计算，可略高于农民打工的年收入，这样农民就能安心从事粮食生产，家庭农场就有了发展的生命力。在此基础上，松江区又发展了“种养结合”和“机农结合”的家庭农场。“种养给合”的家庭农场主要是在种植100-150亩粮田的同时，与农民专业合作社合作代养生猪，每年可出栏1200头生猪，每养一头猪可获收入50-60元左右，一年可增加收入6-7万元。“机农结合”的家庭农场通过购置农机，与对应的家庭农场开展农机互助服务，既提高了农机的使用效率，又增加了农机服务收入。至2015年底，松江区已拥有家庭农场1119户，经营面积14.06万亩，占全区粮田面积92.5%，其中种养结合家庭农场79户，机农结合家庭农场504户。

2013年起，市委、市政府总结松江区的成功经验，在全市全面推行农地“三权分置”，发展粮食生产家庭农场的新模式。市政府出台指导意见，提出了多项扶持政策措施，重点支持本市发展家庭农场。截止2015年底，全市共有家庭农场3829家，经营土地面积达46万亩。

“三权分置”要助推都市农业现代化

上海实践“三权分置”，加快发展农业现代化已走在全国前列，但也遇到了新情况新问题。部分地区土地流转价格偏高、期限偏短、流转不稳定。比如有的地方土地流转费超过每年每亩3000元，过高的流转费提升土地经营成本，增加了违约风险。有的地方土地流转合同一年一签，与农业生产投资回报期较长形成强烈反差，土地经营者不敢对农业生产作长期稳定的投入，从而影响了农业生产可持续发展。少数农户受利益驱使将土地高价流转给一些外来农户经营，造成一些来沪农户违规使用农业投入品，出现了掠夺式经营土地的现象。有的外来农户违规搞养殖业，造成畜禽粪尿直排河道，严重影响了农业生态环境。有的农户为了短期利益，以收回已经流转的承包地自己耕种为名，向土地经营主体提出合同以外的不合理诉求，造成土地流转中的新矛盾新纠纷，影响了生产经营主体的积极性。

针对“三权分置”中存在的问题，上海要按照中办、国办关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见，结合实际切实加强领导，统筹兼顾，协调各方利益关系，继续搞好“三权分置”，着力推进都市农业现代化。笔者建议：

一要切实做好农村土地确权登记颁证工作。目前，这项工作全市已进入农户签字确认阶段。全市各级农业主管部门要把确保登记颁证工作质量放到十分重要的位置，要通过深入细致的工作，挨家挨户全面了解与分析尚未登记农户的实际情况，有什么问题就解决什么问题，确保确权登记率达到99.5%以上。对已经完成登记的权证，不管是确权确地，还是确权确利的，都必须发放到每个农户，不得以各种理由存放在镇、村集体经济组织，真正做到“确实权、颁铁证”，为农村土地承包权长久不变，严格保护农户土地承包权奠定基础。

二要进一步规范土地流转管理制度。既要坚持依法自愿有偿，又要加强组织引导，坚持与完善农民委托村级组织统一流转土地的办法与制度，巩固已有的土地流转成果，运用市场与经济手段，鼓励农户特别是老年农民流出土地，为发展农业适度规模经营创造条件。要加强农村土地流转管理服务中心建设，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务，引导土地向家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体集中。加强土地流转合同管理，指定流转双方使用合同示范文本。加强对流转合同期限的管理，稳定土地流转关系。要加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，及时化解土地流转中发生的各种纠纷和矛盾，有效维护各权利主体的合法权益。

三要进一步完善新型经营主体政策扶持体系。农地“三权分置”，土地向新型农业经营主体集中，对农业生产设施和条件提出了新的要求，现阶段最突出的需求是解决粮食烘干的能力建设以及农机库房建设，还有大量农地需要平整改造，建设高标准粮田与设施菜田的任务仍然很重。政府部门有责任按照“农地农用”原则，及早解决新型农业经营主体必需的配套建设用地。要加大土地整理的力度，结合高标准粮田建设，实施农林水联动，为规模经营、集约生产创造条件。要改革农业补贴制度，在稳定农业补贴普惠政策的基础上，优化农业补贴结构，调整与新增的农业补贴资金要向新型农业经营主体倾斜。提高涉农金融服务水平，解决涉农贷款担保缺位问题，创新农村金融产品，为新型农业经营主体增加新的融资渠道。

四要着力培育一大批新型职业农民。发展农业现代化，既要解决“地从哪里来”的问题，还要回答“谁来种田、怎样种田”的问题。只有土地流入的一方比土地流出的一方做得更好，农地“三权分置”才能长久下去。要按照现代农业发展“十三五”规划要求，依托现代农业人才支撑计划，进一步抓好新型职业农民培育工作。要制订完善相关政策，吸引“农二代”、返乡青年和有志于投身现代农业事业的社会各界人士参加新型职业农民的培训，并为他们创业创新提供相应的平台和实习机会。要打通新型职业农民参加基本养老、医疗保险的渠道，为农民职业化铺平道路。要支持鼓励发展“互联网+”现代农业，运用物联网技术不断提高现代农业发展水平。要大力发展农产品电子商务，促进农产品流通更加顺畅。要支持引导新型职业农民大力发展绿色农业、品牌农业、服务农业、智慧农业，使他们成为引领现代农业发展的探索者和实践者。 （作者系市人大农业与农村委主任委员）