完善村级治理加强基层建设

乔骏

11月10日上午，市十四届人大常委会第三十三次会议听取了市人大内司委主任委员沈志先对《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法（修订草案）》所作的说明，这标志着继修订《上海市街道办事处工作条例》之后，市人大常委会推进市委“1+6”文件法制化的进程又有了重大进展。

重农固本，是安民之基。村民自治是我国社会主义基层民主制度的重要组成部分。村党组织领导的充满活力的村民自治制度，是广大村民直接参与社会主义民主政治建设的主阵地和乡村治理的重要平台，是农村改革发展稳定的重要保障。2000年，本市制定了《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》施行16年来发挥了重要作用，但与新形势相比已明显滞后。2010年，全国人大常委会修订村委会组织法。习近平总书记在参加全国“两会”上海代表团审议时，就加强农村等基层社会治理创新作出重要指示，强调创新社会治理，核心是人，重心在城乡社区，关键在体制创新，要求上海深入抓推进、持续抓落实。中央先后印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》等文件，对加强农村社区建设、基层民主建设、村民小组建设等提出明确要求。2014年，市委深入开展“创新社会治理加强基层建设”一号课题调研，形成“1+6”文件，其中《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》，对于健全村级治理结构、完善村民自治机制等提出了新的要求。为此，亟需修改完善《实施办法》，将中央和市委精神转化为地方性法规的规定。

深刻变化中的上海农村

2015年，市人大常委会将修订《实施办法》列入年度重点立法调研课题。在市人大常委会副主任薛潮带领下，由市立法研究所立项，市人大内司委、市人大农业与农村委、市人大常委会法工委、市民政局、市农委、市政府法制办和市立法研究所共同组成课题组，就修订《实施办法》深入调查研究。课题组对全市所有涉农区进行了全覆盖调研，共召开30多个村委会干部座谈会、10多个专家论证会，收集200多个农村经济社会发展和村干部队伍建设的详细数据并进行问卷调查。课题研究报告总结了近年来本市农村在产业、人口、社会、组织、土地、资产等领域出现的“六大变化”（即：产业结构出现新变化，新兴农业经济与物业经营管理共同发展；人口结构出现新变化，户籍人口外流与来沪人口大量导入趋向明显；社会结构出现新变化，城区形态和村庄形态互相交融；组织结构出现新变化，村委组织、经济组织与社会组织共管共治；土地结构出现新变化，部分区域征用土地增加与可耕地减少持续显现；资产结构出现新变化，产权制度改革深化与资产收益分配变化同时显现），分析了当前农村社会共治与村民自治中面临的“六个不适应”（即：村级组织管理体系与村民自治的要求不相适应，村民自治与不断变化和增长的社会需求不相适应，村级民主选举、决策、管理和监督的程序与扩大基层民主的要求不相适应，村民自治章程、村规民约的落实与社会共治、村民自治的要求不相适应，村级公共服务、公共管理、公共安全的发展水平与社会治理的要求不相适应，政府下放事务和条块联动工作与村民自治的要求不相适应，村级基本运转经费与不断拓展的社会服务、管理和设施建设的需求不相适应）。在此基础上，提出了修订《实施办法》的具体建议及草案建议稿。

联合起草法规草案

2016年以来，市人大内司委会同市民政局等部门组成法规草案起草组，在2015年课题研究基础上继续深化立法调研，深入郊区农村广泛收集各方意见建议，于2016年5月完成了《实施办法（修订草案）》初稿起草工作。其后，多次召开镇、村干部座谈会，对重点难点问题展开充分讨论；向市有关部门和涉农区书面征求意见，并委托各涉农区人大内司委（常委会内司工委）、区民政部门全面听取所有村的意见；召开人大代表、专家座谈会，委托市政协社法委召开政协委员座谈会。经过反复征求意见、会商研讨和修改论证，最终形成《实施办法（修订草案）》。10月25日，市人大内司委召开第二十七次委员会会议，审议通过了《实施办法（修订草案）》。调研起草期间，市人大常委会主任殷一璀、市委副书记应勇多次给予关心指导；市人大常委会副主任薛潮多次赴市民政局进行专题调研，并带队到4个区开展实地调研；市政府副市长时光辉多次召开专题会议讨论草案内容。市人大农业与农村委员会等专门委员会发挥专业优势，为提高法规草案质量积极贡献智慧力量。

回应重点立法需求

为全面回应当前本市农村经济社会发展和农村治理中的重点立法需求，修订草案的条文数量从现行《实施办法》的21条扩充至46条，在村委会的公共管理和服务职责、各种会议制度、村务监督委员会、农村社区建设和村委会履职的经费保障等方面作出了富有特色和亮点的修改。在总则一章，将市委“1+6”文件有关加强村级治理体系建设的规定转化为法规规定，规范了村民委员会和村民小组的撤销和范围调整程序，理顺村经关系，明确村民委员会与村集体经济组织实行分账管理。在村民委员会的组成和职责一章，梳理完善村民委员会职责，增加了有关村民小组组长的产生和职责的规定。在村民会议和村民代表会议一章，完善村民会议的召集和职权规定，完善村民会议对村民代表会议的授权规定，完善村民代表和村民代表会议的规定，增加有关村民小组会议职权及会议程序的规定，进一步规范了村民自治章程、村规民约。在民主管理和民主监督一章，完善村务公开制度，明确村务监督委员会的设立、主要职责、履职保障，完善民主评议规定和经济责任审计规定。在农村社区建设一章，根据中央和本市有关文件精神，结合本市实践经验，从社区服务体系、民主协商、文化建设、人居环境建设、综合治理、法治建设等6个方面作了专门规定。在村民自治保障一章，加强村民委员会协助行政事务的保障，明确本市建立村级自我积累与公共财政支持相结合的村级组织基本运转经费保障制度，明确村级收入保障村级组织基本运转经费不足的部分由区和乡、镇财政予以保障，要求乡、镇人民政府提出村民委员会成员工作报酬方案的指导意见。

在分组审议过程中，市人大常委会组成人员对法规草案总体赞同，并提出了进一步修改完善的意见和建议。市人大常委会副主任钟燕群提出，要健全完善村级治理体系，党组织是领导核心，村民委员会是主导，村民是主体，并兼顾驻村单位等各方面。薛潮副主任指出，要进一步完善村民委员会与村集体经济组织的关系，补充集体经济组织参与支持本村公共服务、公共管理、公共安全等内容。徐文雄委员建议对村委会监督的相关条款作进一步修改，从机制出发，体现对村的党组织以及村委会加强监督的理念，避免发生“小官巨贪”的现象。周卫杰委员建议解决好村干部分配问题，明确村民委员会成员报酬主要来源，防止村委会机关化、行政化问题。