法治政府建设的问题反思与解决之道

李坤轩+马玉丽

【摘要】我国法治政府建设已有积极的实践，也积累了较多的经验。但是目前仍然存在较多的问题，包括职权法定化程度不高、行政立法的法治性不充分、行政执法尚未形成制度体系、权利救济制度不健全等。未来要持续推进法治政府建设，必须对这些问题进行深刻的反思，结合国家关于法治政府建设的相关精神，探寻有效的解决之道。

【关键词】法治政府 国家治理 行政立法 【中图分类号】D920.0 【文献标识码】A

改革开放30多年来，我国在建设法治政府方面做出了积极实践，也从中取得了较多的经验，法治政府建设迈出了重要的步伐。但是，我国的法治政府建设仍然暴露出较多弊端，行政职权模糊、责任追究不严格、政府公信力不高等成为我国政府法治化进程的重要瓶颈。基于存在的种种弊端，我国法治政府建设必须进行深刻反思，从而得到有效的解决之道。

我国法治政府建设过程中存在的问题

在我国法治政府建设过程中，存在着一系列较棘手的问题，出现这些问题的主要原因在于我国目前的政府体制环境存在一定的缺陷。总体而言，我国法治政府在职权、立法、执法和权利救济等方面与发达国家法治政府建设仍然存在较大的差距。

职权法定化程度不高。虽然在改革开放以来，我国一直在探索处理政府同市场之间的关系，积极推动政府改革，但是至今尚未从根本上扭转“大政府”格局。可以说，我国政府的职权法定化程度明显低于发达国家水平。从行政机构法定化来看，我国政府的行政组织法律体系不够健全，在机构设置上没有形成合理的规则，导致职能分配上存在明显弊端，一些公共职能的职权归属仍然较为模糊。

行政立法的法治性不充分。我国地大物博、区域差异明显。因此，区域发展的统筹协调和全国制度改革都有赖于国家的立法。在我国的立法体系中，行政立法占有非常重要的位置。长期以来，我国行政立法的法治性都是不够充分的，行政部门之间矛盾重重，积累了较多的“法出多门”、“文件相斥”等问题。

行政执法尚未形成制度体系。虽然我国政府一直以来都提倡依法执政，但有小部分官员不但没有形成守法执法的习惯，甚至还在一些执法领域出现违法行为。行政执法没有一套严格的制度体系，行政执法工作就缺乏了约束力，会进一步滋生执法人员的乱执法。

权利救济制度一直成为行政制度的软肋。权利救济制度是我国政府法治化建设中的一大亮点。但就目前而言，我国的权利救济制度在实施效果方面仍然不够到位，重点体现在行政诉讼、行政复议等方面存在一定的公信力不足。虽然我国一直提倡让行政复议成为行政纠纷问题的解决之道，但是目前要实现这一目标还比较困难，信访制度仍然存在一定的碎片化特征。此外，我国已实施了新的《行政诉讼法》，但实际过程中对于行政行为和活动给予明确界定，只是将行政行为替代了具体行政行为。由此可见，我国的权利救济制度仍然较不健全，权利救济制度的完善任重道远。

解决我国法治政府建设存在问题的思路

加快推进行政组织法治化，确保行政职权法定化。党的十八届四中全会已将国家治理现代化提升到更高层面，提出了全面完善行政组织相关制度，推动政府行政职能、程序、责任等法定化。由此也表明，我国下一步推进行政组织法治化将迎来重大的政策契机。一套完备的行政组织法律体系，包含行政机关组织基本法、行政机关编制法与行政组织改革法三大法律体系。在行政组织法律体系中，既严格规定行政组织立法的原则和规范，又明确了中央政府和地方政府的行政组织构成、数量及职权配置。通过行政组织法律体系，有利于促进中央政府和各地地方政府在行政组织方面进行协调，形成统分结合的法治政府格局，进一步促进政府组织职权的法定化，使行政组织管理有法可依。目前，我国中央政府正积极推进权力清单与责任清单制度的完善工作，这是推进我国行政组织法治化，促进行政职权法定化的一个重要保障。因此，在下一步我国行政组织法治化建设中，要以权力清单与责任清单制度为重要抓手。

全面推进依法立法，确保政府立法有质量。当前，我国已实施新的《立法法》，新《立法法》明确了税种和税率设定，有利于预防行政职权的滥用；也明确了设区市拥有地方立法的权力，促进行政职权下放到地方；此外还纠正了一直盛行的“一揽子立法”弊端，对我国政府的立法进行严格控制。要实现政府部门的全面依法立法，应以新《立法法》为根基，全面知法守法用法，保证我国政府的立法有质量。推进法治政府建设，最根本就在于实现社会的公平正义，所以我国政府行政立法的第一目标就是要推动立法符合民心。第十二届全国人大常委会对我国政府行政立法做了明确指示，将七大税法立法任务列入到立法规划之中。这也体现了当前我国的税法立法逐步凸显以人大为主导，税收的依法立法格局逐步形成。这样的行政立法，充分代表了我国广大人民群众的利益，是具有立法质量的。

全面推进行政执法制度改革，确保法律制度实施有序化。行政执法是现代化法治政府对于法律实施的重要形式之一。相对于我国司法机关被动式运用法律而言，行政执法是具有主动性的。同时，行政执法的相关部门可以以多种形式落实法律制度，弥补了司法机关在落实法律制度方面的形式单一化。但从上面的问题可以看出，我国的行政执法仍然缺乏法律约束。因此，要全面推进法治政府建设，就必须全面推进行政执法制度改革。党的十八届四中全会明确指出了我国各级政府必须在法治化轨道上行使职责，履行义务，要积极创新政府部门的执法机制，合理完善执法程序，全面推进执法严格、权责统一的综合执法，这为我国全面推进行政执法制度改革提供重要的政策制度保障。我国的行政执法仍然以分散式执法为主，未来应积极向综合执法转型，这是我国制度化执法的重要方向，有利于保证法律制度实施有序化。要整合原有的分散执法机构，建立综合执法机构，解决以往的多头执法、重复执法、权责不明晰等弊端。

积极推进人权保障和国家治理互动，加速权利救济制度改革。我国已进入互联网经济时代，人与人的关系正发生“再组织化”变化，这对政府治理和权利救济制度改革都带来一定挑战。因此，要坚持与时俱进，加快推动人权保障和国家的现代化治理互动，为打造现代化的法治政府提供更大保障。国家的现代化治理，包括了治理民主化、科学化、法治化和高效化，其中民主化是最重要的内容。要实现民主化，就要明晰谁来治理、为谁治理。从这个角度来说，国家的一切权力都属于人民，国家的现代化治理必须遵循人权保障和国家治理互动的原则。通过这两者的积极互动，能促进“以人为本”的理念贯穿我国政府行政过程，对于加速公民权利救济制度改革具有至关重要的作用。因我国公民权利清单的落实并非易事，尤其是城乡居民在教育、医疗、就业、社会保障等公共服务方面差距依然较大，农村户籍在享受制度红利时仍存在较大壁垒。这些问题都需要通过加快人权保障体制升级，实现人权保障与国家治理的互动来解决。

（作者分别为山东行政学院法学教研部主任；山东行政学院法学教研部副教授）

【参考文献】

①郑丹丹：《全面依法治国视域下法治政府建设路径探析》，《法制与社会》，2016年第25期。

责编/高骊 肖晗题