从运动式执法到公民性塑造：城市交通秩序的基础构建

朱晓艳　徐燕秋

摘 要 在城市交通构成中，物、人、规则相互制约相互促进，共同构筑整个城市交通的秩序。利用中国特色的运动式执法在城市交通领域的近常规性，推动公民性塑造，是一个结合突变的渐进过程。

关键词 运动式执法 公民性塑造 城市 交通秩序

基金项目：本文为2015年江苏省高校哲学社会科学项目（2015SJB270）“法治视域下的城市交通通行秩序研究”、南京交通职业技术学院课题（JR1311 ）“交通法治秩序研究——以人、车、路的冲突为视角 ”的阶段性研究成果。

作者简介：朱晓艳，南京交通职业技术学院思政部副教授，研究方向：交通法制教育；徐燕秋，南京交通职业技术学院思政部副教授，研究方向：交通文化。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.238

我们认为城市交通是城市道路及道路设施、机动车辆和非机动车辆、行人依据相应的管理规定和法律法规在城市道路空间展开的活动总和，狭义来说，机动车、非机动车和行人（道路的使用者）是主要的交通参与者，广义来讲，城市道路设施、城市交通管理规定、城市交通执法（道路的建设者）也是城市交通的参与者。城市交通秩序来源于上述各主体的有序参与及有序构建。

现代化进程中的中国社会，尤其是中国城市交通秩序，建立在近代中国农业社会的基础之上，城镇化发展缓慢，城市交通意识普遍薄弱是现代中国城市交通法治秩序的客观基础。源起于对外开放经济迅速崛起城市规模性扩张的汽车社会，迫切需要确立新的城市交通意识。以城市交通法规为依据，建立和谐有序的城市交通秩序是一个渐进还是一个突变的过程？本文认为，利用中国特色的运动式执法在城市交通领域的近常规性，推动公民性塑造，是一个结合突变的渐进过程。突变是方向，渐进是方法，两者相辅相成，为中国城市交通法治秩序的和谐稳定高效畅通提供基础。

一、运动式执法是城市交通秩序构建的动力基础

近三十年来，作为经济发展的一个必然结果，中国城市社会迅猛发展，城市交通面貌在拥挤中寻找着秩序方向，大城市每年数万数十万的车辆增加量和迅速拓宽和扩展的城市道路与不断涌入城市的行人，以及交通规则、交通执法共同作用影响交通秩序。

（一）运动式执法对交通秩序的引导

1.迅速、有效——“运动”特征的非常规带来运动式执法的短期效应：

运动式执法并非是法定的执法形式，却在中国社会和法制进程中带有普遍性质的一种存在。我们把有关部门集中力量在特定时间、空间针对特定对象进行飓风式大检查、大整顿的非常规治理方式称为“运动式执法”。运动式执法的“运动”性特征在于执法过程的“短”——时效短，力度大。运动的过程从“动员”到“开展”到“结束收尾或者概括总结”是急速推进的，通常需要在短时间内整合相对较多的资源投入该专项活动。所以，从表现形式看，“运动式执法”具有“短期”、“强力”、“集中”的特征，对某些常规治理可能难以出效果的顽疾进行有效的清理整顿，而其潜在的一个矛盾是执法的依据可能不是来自先前的法律规定而是来自突击性的上级规定。在新中国相对并不长的政府治理社会乱象的进程中，运动式治理、运动式执法作为国家治理手段的经常性使用的重要组成部分，不间断地存在并在某些层面上发挥着相对重要的作用。

短板效应表现在运动结果上，即可能是短期有效的，也可能是长期无效的。在有效性的角度看来，运动式执法，尤其是交通领域的运动式执法，往往带动广大的行人、机动车驾驶员对某专条款交通法规的认识，比如集中整治非机动车闯机动车道、驾驶员不系安全带的行为、行人非机动车闯红灯的行为等等，对于人们了解交通法规、遵守交通法规起到非常重要的普及知识的作用。连续的短板有可能形成长效，在交通法治秩序构成的过程中，运动式执法对法律秩序的推动作用是正面的积极的，应该给予肯定。

2.针对性——内在价值表现为对当前难题的重点整治：

运动性执法不是以长期根本性地解决问题作为执法目标，但是连续的运动性执法在实践上会解决“长期效果不佳”的问题。作为建国以后在执法过程以非常规方式出现的各种“运动式执法”，几乎表现出一种“常规”性。运动式治理的内在价值表现为有效的探索性。通过一定的特殊手段，获得针对某一目标的解决方案，从而实现短期的治理成效，单纯从短期效果看，运动式治理的存在价值是明显的。运动式治理通过对原有执法体制的条条框框的突破，寻求探索针对某种社会顽疾的解决手段，除了有效性之外，还存在方法性的指导价值。

运动式执法并非是完全脱离常规，缺乏法律制度依据的“运动”，从更长远的历史阶段来考查，运动式执法也存在着相对稳定的制度基础。“运动式治理的行为常常由自上而下的指令启动，甚至来自上级领导的主观意志，但它们的出现不是任意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上。”由于在我们国家社会主义建设与改革时期，在政治领域、经济领域和文化及其他领域，经常出现运动执法，以至于这种以短期实效见长的方法因为连接不断而呈现出特殊的稳定性；运动式执法的目标直接，往往也能取得一定的社会效果。在交通执法领域中，运动式执法的直接目标，在实际效果上也确实带来了交通秩序面貌上的改观，相对于三十年前，驾驶员系安全带、行人车辆遵守交通信号灯等行为秩序都有较大的提升。

城市交通秩序的构建需要一个外力因素的推进，那么运动式执法正是这个优秀的外力因素。植根于农业社会的交通意识，从人是马路的主人到人车并行的改变，不是内在的自觉可以顺利交接完成的，建国以来，交通领域的“文明行车”宣传、“红号停绿灯行”的遵守信号灯意识教育、“礼让三先”到近期的“严查酒驾”、“查车辆携带”、“查安全带”、“查开车打手机”等专项性质的运动式执法，虽然其中有短期性质，但在引导和改善人们的交通意识方面，外力起到积极的引导作用，与建国之初、与改革开放之初一比较，蓦然发现人们的交通意识发生了很大的变化。

（二）运动式执法之弊端分析

运动式执法通常备受诟病往往在于其“合法性”、“领导个人决策”、“短效性”。法制社会的目标之一是运用法律手段防止社会矛盾、维护社会稳定。错误的决策和运动既损害公共利益、制造浪费，也会损害党群关系，引发群体性事件，继而影响社会稳定。

不少学者认为运动式执法存在“不合法性”、“随意性”、“资源浪费”、“效果短期”等弊端。公共管理实践中的运动式执法，往往是以这样的规律展开的：影响全国的突发恶性事件——领导做出重要指示，有关部门部署专项任务——专项治理。有关部门和宣传单位稍带着会有一些总结概括，但以“急风暴雨”来去神速为执法的外在表现形式，一般不形成常效机制，也就局限于明显的短期成效。每次运动式执法也都可能达到一定的“成果”，但普遍不是趋向于解决问题的根本，也少于对问题产生原因原追问。这是学界普遍地对运动式执法效果的质疑。

运动式执法往往需要在较短时间内组织动员大量的人力物力投入某专项的治理活动中，执法成本也是显然的弊端之一。交通领域的运动式执法，如果不考虑执法效果的持久性，必然会导致群众对法律法规的不严肃态度，继而转化为不守法的行为，成为破坏交通秩序的因素。

二、秩序性与公民性是城市交通秩序构建的价值内涵

（一）尊重公民的步行权利

建立交通法治的秩序性，是交通立法和执法的目标。立法方法，尊重公民的步行权利，法律倾向于更多地保护交通参与活动中的“弱者”，发达国家交通法规对机动车制定了比非机动车和行人更多的规则和约束。在道路交通中，机动车相对于非机动车和行人而言，速度快、危险高、占地面大，是交通参与活动中的“强势者”，机动车要在交通活动中承担更多、更具体、更重要的安全责任。

交通执法方面，尊重公民的步行空间确保行人享用洁净通畅的人行道。对各种影响人行道使用的违法现象，必须严格查处。人行道必须设有残疾人通道； 公民在参与城市交通秩序构建的过程中，也应该表现出对自身的权利的维护意识。比如纽约的社区有许多步行者权利组织，这些组织主要负责监督保护步行者权利法规的实施，如纽约市的“交通平息联盟”，就是一个主要致力于在纽约市区限制机动车速度和社区人行道上的街灯维修的公益组织、 “人行道管理协会”是负责给那些不符合纽约市街道清扫、修缮的临街商店贴通知的组织、“街道路灯管理协会”是主要负责社区街道上的路灯维修的组织 。这些组织的存在使得交通关系构成中的“弱势者”有了组织保障和依靠，这样对行人等“弱势者”的政策倾斜经验值得建立和谐交通秩序的中国社会借鉴和研究。

（二）公民性培养是城市交通秩序培育的主体依归

交通秩序构造中涉及多方面的人的因素，行人、非机动车驾驶人、机动车驾驶者、交通指挥者等等，从主体人的角度看，公民性培养对于交通秩序的和谐构造有着极其重要的作用。公民性品格培养是一个国家社会范畴的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、心理等诸多因素。而公民在社会生活公共空间的个人表现以及众多个人的表现会从物质客观层面上影响左右公民性品格培养。

1.来自于发达国家的公民性思想影响：

西方理性主义传统影响着当今世界发达国家的公民性传统，其理性主义的渊源来自古希腊思想家柏拉图两千年前的理论基础，柏拉图将理性、勇敢、节制和正义视为公民的四个美德，书写在《理想国》中的篇章可以被看作是公民对城邦的利益服从的公民性的起源；古罗马时期西塞罗《国家篇.法律篇》中将国家理解为人民依协议的联合体，西塞罗提出公民服从城邦集体利益进而发展成为人的平等思想，文艺复兴运动时期的人文主义思潮重视人的地位提倡人的自由、平等、独立、自主意识，倡导人的个性解放；经过17、18、19世纪历代思想家的推演，公民性的内涵包括了人的自由、平等、独立等公民性诉求、自由主义的价值取向和行为模式，20世纪公民性内涵更增加了社会福利社会保障的内容，直至20世纪8、90年代，公民问题研究仍是学界的热点之一。

概括而言公民性思想的内涵包括人性的基本面、人性的进步面、人与社会互动的价值面。 表现在交通领域，公民与交通环境的结合更加紧密，人性的人身安全要求、财产保护要求、秩序要求、地位差别等都有表现，可以说，除了政治要求之外，西方理性主义的人的价值体现在交通领域都有印证。

2.基于城市交通的现状的公民性思想：

中国学界对公民性的呼吁及研究除了西方思想的影响之外，还在国情基础之上突出了对民族性的重视，新中国建国之后特别是伴随着市场经济的掀起，公民性研究在西方自由、价值与中国特色的民族性基础上，法治考量、文化考量等也都被进一步重视。特别是在人与社会关系方面的公民性研究，应对交通秩序的建立具有重要的借鉴意义。

公民性品格在价值取向上表现为主体价值要求自律自治，强调权利与自由理性；公民的行为特性应当有高度的角色意识、高度的社会责任感和主动积极参与的行为特征。有学者提出现代公民人格的概念，“现代公民人格是随着经济政治文化和法律制度的现代化长期演进形成的，是公民自觉追求良法善治以实现自身自由发展的人格类型。其主要特征是公民的主体与平等观念的提升、制度与规则意识的增强、科学与理性思维的养成等。”公民的自治自律是公民社会的最大特征，公民在自愿平等的基础上结缔参加的社团组织及其所构成的公共领域，有效培育和进一步养成公民的意识、品质，进而形成人本、信任、合作、志愿、契约的社会精神和意识。

公民性中“自主”、“自律”、“自治”、“合作”等精神素质与交通秩序之间具有正相关的关系，培养公民的自律合作意识有利于形成更加和谐的交通秩序。交通秩序涉及大量的人员因素，这种数量大规模的人员集合，还不同于生产单位、学校机关组织单位等“熟人”社会的大规模人员集合，大量的“陌生人”的集合无法依靠单位组织的规章制度、奖金福利、职业生涯发展等因素制约，更多的是依赖于每个陌生个体的内在的公民性思想的塑造与培育。交通秩序的和谐发展需要交通参与者在尊重法律遵守法律的前提下，更能倡导与表现出人性之平等互助、关怀弱者、文明自制的品质。

三、交通秩序领域公民性塑造是一个有突变的渐进过程

（一）公民性塑造是公民内省与制度规范的合力过程

公民性培养与塑造一方面是公民内省自身修养的过程，同时也应该是社会制度积极导向的过程。

这种秩序的实现前提是大多数人的自愿与自我约束，假设社会大多数人不遵守规则和法律，社会秩序就必然陷入无序与混乱。假定社会成员普遍缺少必要的公民素质规范，那么制度就难以内化为人们甘愿接受的习惯方式和行为模式，就不可避免地发生对规范制度的违背表现在交通秩序方面就是交通混乱城市陷入堵塞状态。

公民性塑造通过社会制度影响、社会成员认同、行为改变和新的习惯坚持与固着，是社会依托教育、家庭影响、环境塑造、宣传制度有意识地培养和教育的结果。社会从发展的立场出发针对公民教育要拓宽视野和内容，打破以往的僵化和工具化，在教育过程中真正遵从人性，做到以人为本，增强制度与规则意识。有学者提出“国家主导性：公民社会成长中国家和社会的博弈” 。即是对政府主导公民性塑造的积极肯定，公民性塑造过程中国家的主导地位是先天的，只有国家主导公民性塑造、推动公民性价值的宣传、普及及参照，公民才有发展的方向，公民性的形成才有可能。现阶段社会主义核心价值观的推广，其中文明、和谐自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等描述都是现阶段中国公民社会的价值体现，是政府面向公民提出的发展目标；交通秩序领域我们提倡的“文明行车、礼让三先”也可以视作是政府主导性的发展目标。

（二）公民性塑造是社会倡导与公民实践相互结合共同推进的过程

社会倡导是公民性塑造的价值方向和行动方向，具有引领作用。公民实践既需要公民的行为投入，也需要政府社会的合理引导，公民性塑造是社会倡导与公民实践相结合的共同推进的过程，缺少社会与公民任何一方的积极参与，公民性塑造都会成为一纸空文。个体层面的公民关注自身的人身自由与权利，社会层面的公民关注群体生活的自愿性、多元性和共容性，政治层面的公民关注公权力与私权利间的平衡和基于这种平衡之上的权威维护；利益需求、认同需求和秩序需求， 又以公民实践为基础依赖具体的“人”的社会实践形成价值共同体、传承文化、习俗和规则、发展公民社会 。在交通秩序域，行人、车辆在使用道路的过程中，执法者在交通执法的过程中，体现和实践着对自身的安全、财产、名誉等利益的维护，行人、车辆等道路提供者使用者相互之间的作用也在构筑着权力的平衡、秩序和发展。

（三）政府、社会与个人合力是公民性塑造的必要环境

环境塑造对公民性的养成来讲，是一个事半功倍的工程，并且公民塑造的积极成果仍然需要在一定的环境基础上展现及代代相传。公民性塑造是一个长期的渐进过程， 不可能一蹴而就，需要政府社会与公民合力打造公民性塑造的平台，具有主导地位的政府向平台提供公平规则和主动履行教化引导责任、非政府的自发性社会组织在平台角色中承担捍卫社会公共道德底线之职、社会成员用实践遵守社会倡导的价值原则和公序良俗优良道德。

政府对于公民的塑造功能主要体现在制定和推进有效的制度和公民教化方面。政府向社会提供明确清晰可执行的制度，这些制度目标并且应当是具有连续性的，政府必须严格避免朝令夕改；政府必须向社会承担主动履行教化引导的职责，政府首先必须严格履行自己提出的价值目标，率先垂范，其次政府承担引导全体公民践行价值目标的教化作用。普通个体在政府社会的运动指导和引领下，不断地遵守规则，形成更好的规则意识，是个人公民化素质养成的必然途径。

在城市交通构成中，物、人、规则相互制约相互促进，共同构筑整个城市交通的秩序。中国社会仅仅用了三十年的时间，汽车保有量从 到 ，实际上最迅猛发展的是从年开始的短短十几年，便完全了发达国家的汽车化过程。在这一狂风暴雨式的狂飙进程中，驾驶机动车者普遍平均的驾龄较短，不像西方社会上百年的汽车化演进过程中，路面驾驶车辆的司机驾龄分布平均，有成熟有年轻，且老年成熟者占相当的比例，而在中国社会，相当缺乏成熟稳重的驾驶风格，司机中路怒者的比例高于西方社会，年轻驾龄者对城市交通秩序的促进有限。另一方面，行人还在相当程度上固守着原先的交通意识。

从现实的角度出发，构筑和谐文明的交通秩序，需要借取交通领域运动式执法的阶段性经验，借助全社会公民性塑造的环境塑造，合其力推动交通参与各方积极主动的实践文明规则意识，是一个渐进的必由过程。

注释：

谢芳.步行者权利绝对优先.社区.2004-06-11.

蔡文成.公民社会国家：社会管理视域中公民社会的成长.甘肃理论学刊.2012（9）.

褚松燕.公民塑造：国家建构的重点.探索与争鸣.2013（6）.

参考文献：

[1]马长山.公民性塑造：中国法治进程的关键要素.社会科学研究.2008（1）.

[2]徐志达.法治中国建设阈境下现代公民人格的缺失与塑造.云南行政学院学报.2016（2）.

[3]郑春燕.行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例.法商研究.2008（2）

[4]章志远.作为行政裁量“法外”依据的公共政策——兼论行政裁量的法外控制技术.浙江学刊.2010（3）.

[5]唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释.学习与探索.2009（3）.

[6]何显明.政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑.浙江社会科学.2013（6）.

[7]程琥.运动式执法的司法规制与政府有效治理.行政法学研究.2015（1）.

[8]张健.当代中国社会创新：公民社会转型与国家孵化原则.人文杂志.2009（6）.

[9]党秀云.公民社会的精神与时代意义.中国人民大学学报.2008（2）.

[10]周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考.开放时代.2012（9）.