FTA项目成果摘要



FTA项目成果摘要

编者按 一直以来，FTA通过工作小组和专家网络，对G20国际税改的重要议题进行专题研究。在第十届税收征管论坛大会上，FTA提交了5份重要的专题报告，涉及税收高级分析、借力技术优化税收征管、税务服务提供者在中小企业税收遵从中的角色转变、税收管理部门与能力建设、合作性税收遵从等方面，展现了当前全球税务机关征管改革的潮流并为各国税务机关进行征管改革提供了指引与参考。其中，能力建设的项目报告是由中国和加拿大税务机关牵头完成的。由于5份报告篇幅很长，我们仅对报告的摘要进行了翻译，力求体现报告的主要结论性成果。*五篇报告摘要的翻译和出版已得到OECD版权部门的授权。翻译的质量及与原文的一致性由译者承担。如出现翻译文本与原文不一致的地方，应以原文文本为准。

税收管理中的高级分析：使数据发挥作用#原文为英文，由OECD出版，标题为：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256453-en © 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

本报告介绍了2015年3月都柏林高级分析会议后，税收征管论坛（FTA）主持开展的对分析应用和新兴分析工具技术两项工作流程的研究结果。本工作报告基于18个FTA成员税务机关填写的调查问卷中的有关信息和观点。

“高级分析”是使用统计技术来对因果关系做出预测和推理的一种实践。预测和推理都是税收管理的日常任务。从是否选择一个案例进行审计，到欠税管理的下一步决策，以至于研究与纳税人的沟通方法，税务官员经常要对其行为可能产生的影响做出预测并得出结论。从这个角度来说，高级分析不是为了达成任何根本性的新目的：它只是试图去执行这些任务，并且依靠数据做出判断。

高级分析提供了一个非常有价值的工具来提高税收管理的有效性。高级分析最初用于审计案件的选取，其应用范围不断延伸和扩大，现在已经被用于优化欠税管理流程，安全备案、审查支付的合规性，提高纳税服务质量，以及了解政策变化的影响等多个领域。因此，高级分析正在成为税收管理中执行与战略决策的能力基石。

伴随应用的扩展，分析技术的使用范围也逐步扩大。征管手段由最初使用一般性、概括性的模型识别投入—产出审计模式，逐步过渡到利用高级分析团队，对每种风险类型建立差别化模型，对每种观点建立纳税人自我对应，使用非监督学习模式来识别新风险，并且将预测模型与经验设计相结合，创造出有针对性的且以事实为依据的应对方案。

这种应用范围的扩展带来了一系列组织机构和技术上的挑战。建立一个有效的高级分析部门需要管理者组建一支敬业且有凝聚力的团队（以确保质量控制和构建能力），同时也要让分析方法在组织中得到更加广泛的应用（以在分析和运营团队之间建立有效的工作关系）。因此，高级分析部门的领导者需要在集权与放权之间寻求一个平衡点。集权用来支撑内部凝聚力，放权用来让分析方法在组织中得到更加广泛的应用。调查结果表明，在发展的早期阶段，集权可能更加合适，但随着分析部门的成熟，管理方式也会向放权化方向转化。

一旦确定了组织结构和组织文化，管理部门就必须确定如何管理高级分析项目，以应对其复杂性和不确定性。分析活动在性质上类似于研发项目，其结果是通过探索过程得出的。因此，大部分管理部门正在采取迭代、“测试并学习”的方法，使用例如敏捷方法或跨行业数据挖掘标准流程方法，并通过定期改写以对新的数据和反馈进行增量改进。典型项目的新颖性也为高级分析部门全程跟踪项目增加了负担：详细评估和主动对管理部门进行相应调整是任何高级分析活动都必不可少的环节。

除了来自于组织机构和项目管理的挑战，管理部门也面临着关于分析软件和程序设计的复杂决定。尽管商业分析软件仍然占主导地位，但许多更成熟的分析功能已通过R语言等各种开源工具（open-source tools）开始测试了。相比商业方案，开源技术提供了巨大的成本优势，并且能够使管理部门在前沿技术被纳入主要商业软件包之前，做好全面部署工作。然而，这些新技术对管理部门自身的能力带来了更新、更严格的要求，管理部门必须意识到，他们不能通过创造一套新的技术来解决单个IT问题。

最后，管理部门必须经常管理数据，以确保数据适合被用于分析目的。如果管理部门希望充分利用高级分析所提供的机会，那他们要做的不仅仅是记录并存储大量的信息，还必须重新考量其信息评估、收集和管理方式。管理部门需要确保数据被当成分析过程中的关键信息，而不是仅把其当作经营活动的残留信息。因此，需要把数据当做重要资产并对其进行认真主动的管理。这意味着IT部门是高级分析的重要基础。具体来说，要尝试建立具有代表性（而不仅仅是数量大）的数据集，并积极寻找及整合新的数据源（无论数据源是内部的或外部的，结构化的还是非结构化的），最终形成一个对纳税人偏好、行为和风险进行分析的价值信号分析模型。即使在国际信息交换不断拓展的大背景下也是如此，信息交换不断拓展包括国别报告（BEPS第13项行动计划）和金融账户信息自动交换通用报告标准（CRS）等。

基于本报告的发现，FTA鼓励各成员认真考量组织机构和技术方面的重要机遇，持续分享他们在高级分析方面的经验和所得。尤其建议税收征管机构分享关于以下几点的知识：

·高级分析技术已经发挥了效用的实际应用领域；

·提高分析能力的最佳做法，特别是如何利用开源技术；

·最有助于提高分析效果的数据源和数据类型。

借力先进技术，优化税收管理：大数据、门户解决方案和税收生态体系门** 原文为英文，由OECD出版，标题为：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Technologies for Better Tax Administration: A Practical Guide for Revenue Bodies， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256439-en © 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

颠覆性技术正在重塑全球经济，创造着形形色色的新产品、新服务，以及新颖的商业模式。与此同时，互联网、门户解决方案、社交媒体、移动平台、云计算和大数据等，为社会大众提供了各种全新的机遇。如此种种，也挑战着税收管理部门的工作方式，为其开展税收征管，向纳税人提供帮助，并鼓励他们参与到税收工作之中提供了新的机会。

在2015年3月税收征管论坛（FTA）管理局会议上，各国税务局长对俄罗斯联邦税务局（FTS）提出的一项提议表示支持，即由其主导一个项目来探讨如何借力信息技术的最新进展强化税务机关的服务能力，特别是在电子化服务和数字化服务方面。

本报告集中讨论了两方面的技术内容：大数据管理、智慧门户解决方案与生态体系（Natural Systems）。这些技术帮助税务机关改变现有运作方式、纳税服务提供方式和遵从风险管理的方式，更重要的是，形成一种纳税遵从负担更低并更具实效的环境。

对于税务机关而言，这些技术促使其从不同角度思考业务工作，审慎地分析其产品、服务和业务模式能否有效支撑21世纪的税收管理。这种将税收体系作为一个整体进行的根本性反思，远远不局限于通过新技术使现有的运行方式更加便利，或者在现有产品和业务流程中添加数字化服务。它要求税务机关思考在各项税收职责中，应当在哪方面加强管理，更重要的是，如何管理。为了适应这种全新的环境，税务机关需要思考的内容很多，特别是以下几点：

·如何更快速地响应纳税人对于现代化电子服务和数字化服务的期望；

·如何更加积极主动地回应飞速且不可预期的变化；

·如何确保业务架构能够与时俱进，并能够支撑更为及时的数字化服务、平台整合及简化的集成需求；

·如何通过扩展服务手段和新技术对纳税行为进行干预，从而调整遵从策略；

·如何具备新的能力，营造数据驱动和智能引领为特征的文化。

对于大多数纳税人来说，他们对政府的内部运作并不感兴趣，通常也不愿意花费时间和精力，来详细了解如何遵从税收法律及规章。因此，税务机关必须思考如何对自身进行更好的定位，帮助并引领纳税人获得其需要的服务。许多税收管理部门目前采取的是生命周期方法（A life event approach），需要涉及其他政府服务和事项。只有当税收管理部门充分了解纳税人，并有能力利用数字技术提供新型服务时，这种方法才能发挥其效力。

大数据技术使税务机关有机会从现有数据中提炼出更优的业务价值。通过针对各种新型能力的投入，向纳税人提供新的更为便捷的服务，并能够创造新的工具，帮助税收管理部门提供积极主动的服务，并且更好地管理和应对包括避税、偷漏税和骗税在内的各种税收风险，改善其他针对性的服务，包括欠税征缴或进行社会性支付。

获得实时或接近实时数据，能够将来为税务机关创造更多的机会。通过掌握并分析已经发生的交易，税务机关能够考虑如何支撑其实时或接近实时的税款评定。他们还可以设法将税收体系的特征与纳税人用于其自身经营活动或完成其银行业务等个人活动的自然体系相结合。而且，这些技术还可以使税收管理部门有机会以具体交易、纳税人或事项的内在风险为依据，实现差异化服务。

本报告探讨了因利用大数据而使税务机关获得的机会。在探讨过程中，本报告明确了大数据的资产价值，提出大数据可以使税务机关实现潜在的业务价值，并强调税务机关需要具备新的能力，才能提高其数据驱动程度，并从其数据资产中产生价值。

许多税收管理部门已经开始利用高级分析，协助管理与纳税人的互动。虽说这类实践在大多数税收管理部门中还处于起步阶段，但已经取得了积极成果，税收管理部门加大对这些技术的投入，以期通过实现更加以客户为中心的工作方法和服务，改善税收遵从，降低纳税人负担，进而增加纳税人的信任和信心，优化业务效率和税收征管。

本报告还探讨了将智慧门户解决方案与生态体系用于税收管理，具体包括：

·将大数据技术与门户网站和将或生态体系相结合产生的机会；

·能够促使向纳税人提供现代化服务的智慧门户网站设计的关键特征；

·推进税务机关与软件开发商和企业之间的合作，共同设计并向纳税人提供现代化的服务。

最后，报告还就如何确定各自数字化发展的成熟度，向各国税务机关提出了建议。通过利用大数据管理、智慧门户网站和生态体系的数字化成熟度模型，各国税收管理部门可以自行评估其数字化发展的成熟度，并确定需要进一步予以关注的领域。

税务服务再思考：税务服务提供者在中小企业税收遵从中的角色转变** 同P15注解。

税务服务传统上是由税务师、会计师和其他税务从业人员提供的。这种局面现在正发生着改变。技术进步使多种新型服务得以产生，例如在线记账和归档。移动设备的大批量使用和“机对机”通信等新技术，使高度集成化的系统成为可能。在这些系统中，税务已融为中小企业日常运作的组成部分。本报告概括阐述了技术和商业方面的相关动向，以及在此基础上形成的新型税务服务方案。本报告还探讨了这些动向如何影响着中小企业、税务服务提供者和税务机关，以及这三者之间开展合作的方式。

这些发展动向的前景颇为广阔。对一直以来面临较高遵从成本的中小企业而言，新的发展能够以更低的成本，为它们带来更优的服务。税务机关能找到机会，将税务嵌入商业运营流程之中，从而促进遵从；以更系统化的方法替代以往传统的个案化方法，从而降低成本。

与新技术相伴而来的是，新商业模式和新进入者出现在税务服务市场中。在软件开发、数据分析或其他与税务无关的领域中，这些新进入者可能拥有核心能力。他们提供改良的服务，即传统税务服务提供者提供的现有服务的数字化版或自动化版，或者提供完全新型的税务服务或与税务相关的服务。

本报告凸显了税务服务市场发生的以下变化：

·税务服务提供者的角色转变。从进行常规数据录入和存储的会计员，转变为具有高度专业技能的顾问，并从软件供应商那里得到越来越多的软件支持；

·税务服务提供者的角色拓展。传统税务服务提供者有望拓宽其业务范围，不再局限于税务服务的传统范围（例如他们可能开始提供更为通用化的商业服务，或者可能转而成为软件公司）；

·新型税务服务提供者进入市场。软件开发商或收银机供应商也会开始提供税务服务。这些新的税务服务提供者可以提供改良的服务，即传统税务服务提供者提供的现有服务的数字化版或自动化版；或者从长远来看，他们也可以提供完全新型的税务服务。其他新进入者可能来自于银行、电信（移动）或其他未知行业。

税务机关可以运用不同类型的网络策略，以便和税务服务提供者开展合作。这些策略应当与税务机关宏观的纳税遵从管理策略保持一致。

本报告提出了四类基本的网络策略。这些策略可以分为更封闭的策略（特别着眼于税务过程）和更开放的策略（着眼于范围更广的商业流程），也可以分为“政府驱动”策略和“社会驱动”策略。许多国家的税务机关在实践中已经与税务服务提供者开展合作，因此大多数税务机关会针对具体情况，综合运用这些策略。

对于尚无完整的税务服务提供者基础设施的国家，新技术（如在线服务和移动支付）的使用将使这些国家获得新的机会，向中小企业提供基础设施。尤其是在发展中国家和新兴经济体中，移动电话和智能电话的普及，将有助于促进税收遵从。本报告认为，在这一领域进行深入研究将会有所裨益。

本报告鼓励各国税务机关：

·在本报告提出的网络策略的基础上，思考税务服务提供者在中小企业税收遵从中可能发挥的作用。

·培养“感知能力”，关注并掌握税务和其他商业服务领域中的技术和商业发展动向，评估是否有机会借助这些发展动向，在中小企业更广阔的生态系统中促进税务服务的整合。

·评估其自身在促进税务服务发展中的作用，与其他政府部门及商业伙伴开展合作，制定标准，落实质量监控和改善制度体系。考虑有无监管的必要也是此项评估的一部分。

·采用结构化的方法，开展与税务服务提供者和其他相关方的合作。这一方法以用户体验和需求为中心，并使各方目标一致，路线清晰，共同学习。税务机关应该意识到其参与这些活动可能会带来的公众期望。

·继续与FTA的其他成员分享与税务服务提供者开展合作的最佳实践和经验，促进在这一领域中的深度合作。

税务部门与能力建设：共同的挑战** 原文为英文，由OECD出版，标题为：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256453-en © 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

维持可持续发展、提升自主水平、实现良好社会治理、经济增长和社会稳定，这些都对各国国内资源的动员和利用，提出了越来越高的要求。行之有效的税收体系正是其中的关键组成部分，对于发展中国家来说尤其如此。与此同时，落实G20税改重点，即税基侵蚀和利润转移（BEPS）和自动情报交换（AEOI），同样要求发展中国家更多地参与国际税收对话，从而确保以全球性的解决方案应对全球性的国际逃避税问题。

有鉴于此，税收合作现已达到了前所未有的高度。在多方面的国际利益相关方通力协作之下，大量的工作已经完成和正在开展，其目的都是为了帮助发展中国家进行税收能力建设。特别值得一提的是，2016年2月，针对由国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国（UN）和世界银行集团（WBG）联手打造税收平台的提议，二十国集团（G20）财政部长和央行行长们表示欢迎，并呼吁各方提供建议，建立相关机制，以帮助确保有效地落实技术援助项目，包括各国如何为税收项目和直接技术援助提供资金。各相关国际组织在将于2016年7月举行的G20财政部长和央行行长会议上反馈其建议和意见（详见2016年2月G20公报）。

税收管理部门是税收能力建设过程的核心。在各国税收管理部门之间分享实践经验，建立并维持互动关系，对于有效的合作至关重要。虽然对于各个发展中国家来说，其发展重点和所处的具体环境迥然不同，但共同提高税收征管的普遍标准仍然是税收管理部门面临的极其重要的问题。FTA成员在税收管理能力建设中发挥着重要作用。本报告阐述了FTA及其成员如何能够更好地组织起来，通过协调一致、成本节约的方式为能力建设作出贡献。本报告充分理解并认可由各个国际组织（IMF、WBG、联合国开发计划署（UNDP）和OECD各相关部门）以及地区性组织所开展的引领性工作。在此基础上，本报告试图从税收管理部门的角度提出看法，其中部分内容涉及G20税改重点，部分内容则更具普遍性，目的是对能力建设方面目前正在开展的工作有所补充完善，避免重复工作。

本项研究是基于前期现状摸底和在FTA成员间开展的问卷调查而形成的成果，融合了由9个国家组成的特别工作组的意见和建议。综合以上各项，得出如下结论：

·对于税收管理部门来说，国际合作极其重要，其重要性甚至可以上升到战略高度。在一个日益一体化的国际税收体系中，FTA成员以外国家的参与和合作是互利互惠的，也是全球税收管理发挥其效力的核心之所在。这对于BEPS和AEOI的持续实施，也十分重要。

·通过参与国际性或地区性税收组织，或对发展中国家税务部门直接提供双边援助，FTA成员可以在支持能力建设方面发挥关键作用。

·援助提供方税务部门开展能力建设援助活动的方式方法，将大大影响援助活动的效果和效率。对援助提供方税务部门来说，健全的能力建设战略有助于使援助重点落在最需要之处，能够加强税务部门与国内其他部门协调合作、采取“政府总动员”（whole-ofgovernment approaches）整体协调一致实施的方式，使能力建设活动实现最佳效果；能够确保长期稳定的资金支持，以帮助税务机关更加系统化地组织援助项目；能够强化对能力建设活动的跟踪评估，以便更加系统化地规划能力建设活动并评估其成效。

·随着能力建设需求不断提高，相关知识和技能不足，促使税务机关在提供援助时要采取更加灵活的方式开展工作。在实践中，这不仅仅要求税务机关同其他能力建设参与方强化协调合作，以避免重复性活动并互相分享最佳实践，还要求税务机关在能力建设领域进行突破和创新。在此背景下，全球性在线工具“知识共享平台”等解决方式的应声出台，可使税务机关与税务组织与对方之间更广泛地即时分享知识、经验及创新实践。该平台是能力建设的一个补充性的技术工具，通过信息共享和远程培训，能够在BEPS和AEOI的实施方面提供援助。

·对于援助方税务部门能力建设援助的一般性方法的价值和运用，值得进行深入探讨。FTA可以借鉴其某系成员在此方面的先进经验，并充分利用其与发展中国家及相关国际组织的关系，对该问题进行进一步探讨。

从上述结论出发，本报告提出四项主要建议，用以指导FTA及其成员初步开展工作：

1. FTA及其成员采用并推进通用税收征管能力建设框架。本报告制定了一个理论性框架，以帮助各国及国际组织确定援助对象、制定项目规划、优化工作排序、做好跟踪评估。虽然这仍在起步阶段，但对于税务机关和国际组织来说，该框架为进一步探索一个成熟的能力建设援助项目模型提供了良好的开端，以帮助其更好地配置资源，这不仅有利于税务机关自身征管能力的提升，也有利于更好地协调援助方在能力建设领域开展的活动。

2. FTA及其成员在其辖区范围内努力运用“整体政府”方法，帮助强化各国国内的能力建设工作。在这一领域已经展现引领作用的国家，亦意识到这种方法的益处，已逐步将税收管理工作与社会经济发展相结合。通过采取“政府全动员”整体协调的实施方式，在提供援助国家的税收管理部门、社会经济发展部门和财政部门中，其优先工作事项及响应反馈都是一致的。这将促使为提高税收管理部门能力所作出的努力更有针对性，更加可持续。

3. FTA及其成员参与知识共享平台建设。知识共享平台在其建设初期旨在形成各方之间更为密切的合作，提高知识共享的效率，以支持能力建设；其最终目的是要被所有感兴趣的各国税务部门所利用。FTA成员都十分愿意在实现知识共享方面有所创新，因此，FTA将设法投入人力物力，以更好发挥新技术带来的利益。作为重要的合作方，FTA将加入知识共享平台“编委会”，共同管理知识共享平台，包括其管理的协调和内容的整合，帮助推动和引导该平台未来的发展。

4. FTA建立能力建设网络，以便和其他方面开展的工作对接。当前国际社会正在开展大量的能力建设活动，国际和区域性组织间的合作水平也已达到前所未有的高度。由于FTA的部分成员即为这些组织和项目的成员，由此可以有更多的作为，带动FTA及其成员支持和优化这些项目，从而为各方创造相互的、实实在在的利益。该网络在其初期将：

a） 启动相关工作，进一步改进能力建设框架；

b） 建立并强化与其他组织和项目之间的合作关系；

c） 探索有助于实现与其他组织更好合作的方法。

合作性税收遵从：建立更好的税收控制框架** 原文为英文，由OECD出版，标题为：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256453-en © 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

税收控制框架（TCF）是内部控制系统的组成部分，旨在确保企业纳税申报和相关披露的准确性和完整性。TCF在体现合作性遵从概念的严肃性方面，发挥着核心作用。

本报告由OECD税收征管论坛大企业项目组（FTA LBP）撰写，该项目组成员由大企业税收专家组成。项目组在2013年5月发布了一份关于合作性遵从的报告——《从强化关系到合作性遵从框架》（简称“2013报告”）。在此之后，他们继续开展了相关工作，本报告就是这些工作成果的体现。其中指导意见的内容得益于和OECD商业及工业顾问委员会（BIAC）下属的税收委员会成员以及大型会计师事务所中为跨国企业提供咨询服务的从业人员的讨论。

本报告的目的在于提出指导意见，以期对企业设计并运作其税收控制框架，以及税务机关以（自愿）合作性遵从关系为背景，调整针对各个大企业的风险管理策略有所帮助。关于合作性遵从关系，FTA关于税务中介作用的研究报告（OECD， 2008）、2013报告，以及2013年9月BIAC关于国际商业的税收原则的声明，都已做了阐述。

本报告的主要结论是，如果参与合作性遵从的跨国企业，其税收控制框架确实以行之有效为目标，如果企业能够实现透明，向税务机关完整地披露其税务风险及相关信息，那么就可以大大缩减税务机关对企业纳税申报表核查和审计的程度与范围。在这些情况下，税务机关就可以信赖其所收到的纳税申报表，并且相信其中所反映的不确定税务状态及其他有问题的税务情况，将会受到相应的关注。

基于上述结论，以及大企业项目组和税收征管论坛的工作，本报告提出如下建议：

1. 对于承诺加入合作性遵从系统的企业，不少FTA成员关注的是如何评估这些企业的风险管理系统、结构和政策。对此，这些成员国（地区）应该：

——仔细研读本报告的内容，着眼于分析理解如何才能最佳地评判这些税收控制框架。

——利用税收控制框架，通过有效地管理遵从风险，包括以提供确定性换取透明度，不断探索强化合作性遵从模型的各种途径。

2. 关于风险管理系统的评估，本报告建议FTA成员国（地区）：

——形成自己独有的企业风险管理系统。

3. 关于如何从税收的角度获得这些系统可靠性的更大保障，本报告建议FTA成员国（地区）：

——评估是否可以发布更多的指导意见，旨在确保税务风险得到披露。

（本组文章由陈新** 陈新 现工作单位为江苏省苏州工业园区国家税务局。翻译）

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