加强企业国有产权变动审计监督

殷洪伟

一、企业国有产权变动的涵义与主要原则

企业国有产权变动主要是指国家出资企业及其所属全资、控股和参股企业国有产权转让、划转、抵押、质押、担保、增资扩股、股权回购、公司制改造、分立、合并、解散等引起国有产权权属变动或比例增减的行为，以及国家出资企业及其所属全资、控股企业设立新公司和对其他公司投资的行为。

现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，而企业国有产权变动首先要求的就是发生变动的企业国有产权权属应当清晰；其次要求企业国有产权变动应当遵循公开、公平、公正的原则，遵守严格的核准及备案程序，遵守国家法律、法规、规章和有关政策规定，有利于国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资本优化配置，保护国家和其他各方合法权益。

二、当前企业国有产权变动存在的主要问题

近年来，通过对省属国有企业审计发现，部分省属国有企业在企业国有产权管理及其变动中还存在一些问题，应引起高度重视。

（一）变动的企业国有产权权属不清。主要体现在国有大中型企业因主辅剥离、辅业改制、企业兼并、重组改制等以及因历史原因形成的一些集体所有制形式企业存在的国有资产权属不清，产权界定不明，致使国有资产隐性流失。

（二）企业国有产权变动的可行性论证及尽职调查不充分，风险分析不足。表现为部分国有企业在对外投资、战略重组等涉及企业国有产权变动过程中，对企业财务承受能力、经营管理能力以及市场定位、产品营销、融资能力等技术，经济、运行环境以及其他方面的可行性论证不充分，对企业经营、管理、资金、法律、政策以及政治等方面风险预判不足，应对、化解及分流风险措施不当。项目盲目投资，致使国有资产存在损失或潜在损失风险。

（三）企业国有产权变动未严格履行相关核准备案程序。部分国有企业主要负责人对企业产权变动理解不深、认识不透，在涉及企业国有产权的变动事项中，未严格按照相关规定，履行相关核准及备案程序。将国有资产监督管理部门核准的事项变通备案，该备案的事项变通为由监管企业直接审批或推迟备案等，国有资产监管存在漏洞。

（四）资产评估不实，企业国有资产存在损失风险。国有企业在实施兼并重组及对外投资时，需要对原有资产进行评估，以便作为交易依据。而实际操作中，部分国有企业的主管部门为了尽快实现国有资产的变现，仅以固定资产的账面价值作为确认结果，忽视国有企业专有技术、商标权和商誉等无形资产的存在，企业国有资产存在损失风险。

（五）行政管理部门行为越位导致企业并购效益降低。在市场经济条件下，政府作为社会经济行政管理者，其行为定位应当是政策引导和协调服务。通过对省属企业的兼并重组及对外投资审计情况来看，部分国有企业资产重组、产权转让等业务都或多或少存在各级行政管理部门操作的痕迹，企业资产重组、产权流动虽进入市场交易，但企业产权交易行为已过分行政化。审计发现这些企业实施兼并重组行为的目的大多是为亏损企业寻找出路，解决企业职工的就业等社会问题，行政管理部门要求由本省一些优质企业兼并那些严重亏损、资不抵债的企业，但行政化操作的结果却致使优质企业可能背上沉重的包袱，导致并购效益低下。

三、企业国有产权变动审计监督应把握的重点

一是企业国有产权是否清晰。深化国有企业体制改革的根本方向是建立和完善现代企业制度。要按照现代企业制度的要求，对国有企业进行规范的公司制改革，完善法人治理结构，打造产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。产权清晰则是建立现代企业制度的根本要求。要依据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《集体企业国有资产产权界定暂行办法》以及《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》等相关规定，对国有大中型企业在主辅剥离、辅业改制、企业兼并、重组改制以及因历史原因形成的一些集体所有制形式企业中国有产权，遵循“谁投资、谁拥有产权”的原则，本着实事求是、公正、公平的原则依法进行产权界定，维护国有资产所有者及经营使用者的合法权益。

二是企业国有产权变动是否充分论证。国有产权变动应当遵守国家法律、法规和有关政策规定，有利于国有经济布局和结构的战略性调整，符合企业发展战略，维护国家和其他各方合法权益。企业国有产权变动应当做好可行性研究，重点对产权变动的必要性、可行性及对公司未来的发展和职工就业的影响等进行研究。要真正把论证过程置于产权变动前期的首要位置，审慎企业投资；要强化项目投资论证过程，遵循科学的投资论证程序，扎实做好基础性资料收集工作，掌握充足而可靠的信息资料；要通过建立有效的企业内部控制规范，强化论证、决策的风险意识，优化企业分散风险、规避风险的能力。

三是企业国有产权变动是否严格履行决策程序。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》以及《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等相关规定，国有产权主体、产权变动企业要严格落实重大事项报告制度，履行相应的内部决策程序以及国有资产监督管理部门核准及备案程序。对企业国有产权变动涉及产权转让的，须严格按照相关规定，在国有资产监管部门指定的产权交易机构公开进行交易。

四是企业国有资产是否有效评估。按照《企业国有资产评估管理暂行办法》的相关规定，对国家出资企业及其所属全资、控股和参股企业整体或者部分改制重组、合并、分立、破产、解散、产权及资产转让、置换、资产租赁以及收购非国有单位的资产等引起国有产权权属变动或比例增减以及对外投资行为，均应按照规定严格履行资产评估程序。企业产权持有单位应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，并对所提供情况和资料的真实性、合法性和完整性负责，不得隐匿或虚报资产。对评估结果及时向国有资产监督管理机构履行核准或备案程序，自觉接受监督检查。依据国有资产监督管理机构下达的资产评估项目核准文件和经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表，及时办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续。

五是是否有效减少行政干预，自主经营、自负盈亏。党的十八大对国有企业发展的总体战略部署，就是要国有企业建立现代企业管理制度，优化国有资产管理体制，完善和加强国有经济布局和结构的战略性调整，把企业逐步引入社会、推向市场、使企业完全成为自主经营、自负盈亏的市场主体和经营主体。对政府引导的对部分亏损企业的兼并重组，国有企业不但要妥善解决目标企业职工就业等社会问题，更多的是要整合盘活现有资产，注入资金，找准市场及产品定位，充分发挥国有企业资源配置优势，激发企业的发展动力，提升发展潜力，引导目标企业重归市场，实现政府作为社会经济行政管理者在政策引导和协调服务的真正目的。