山西新时期政商法律关系之我见

刘惠君+葛伟

摘 要：政商关系的合作协调，是现代社会经济良性运行和发展的关键，而权力的界限和利益的分配，以及能否各司其职，充分按照市场化经营的要求去运作，又是社会能否拥有活力的前提。山西近来出现的经济滑坡和腐败现象引人注目，主要是因为山西传统及现实的政商之间关系都存在着一些同现代社会运转不相协调之处，它值得引起人们的充分重视。

关键词：山西转型；腐败；政商关系

中图分类号：F2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0196-04

近年来，山西出现的塌方式腐败引人侧目，其严重程度令人惊心，其腐败之量大面广，问题可谓相当严峻。与此同时，山西经济亦连续滑坡，人才外流相当严重，尤其2009年起，GDP总量在全国排名不断下滑，活力与后劲已不及全国水平，在全国省级排名中，也不断下滑至了经济形势的较差阵营，使得全省上下都十分焦虑。由于经济发展和市场建设方面存在着许多不足和缺陷，加之长期资源依赖的因素，影响了山西的进一步发展和尽快转型，其中政商之间的关系，尤其在法律方面的关系，便是值得人们充分重视与深思的一个重要方面。

一、政商关系的内涵和传统政商关系的特点

政商关系是现代社会运行发展层面中非常重要的关系，其中“政”主要指政府，它既指中央政府，也指地方政府。而“商”则指在现行中国社会体制下运行的各种利益主体，它们的经营活动都以盈利为目的，既包含国有企业，也包含民营和各类私有企业，以及外资企业、合资企业和各类流通公司及其单位。政商之间的关系如何，如何合作和协调，是现代社会经济良性运行和发展的关键所在，二者之间权力界限和利益的分配，以及能否各司其职，充分按照市场化经营的要求去运作，更是现代社会良性发展的前提和保障。

市场经济是一种法治经济。在中国急速变革发展的今天，市场经济早已成为了社会的主流和改革方向，尤其处于转型关键期的山西，这点更应引起人们的充分重视。然而众所周知，由于历史原因，长期以来在我国政商关系中始终是由政府占主导地位的，作为传统文化的发祥地和核心地区之一的山西，受其影响尤为严重。在两千多年的封建历史中，自秦汉起便在全国确立了高度中央集权的君主专制制度，实行重农抑商政策，在经济上打击商人，并将工商业发展的控制权操之于政府手中。这便使得商业从一开始便处于弱势地位，根本无法与政府力量相抗衡。改革开放以来，我国以经济建设为中心，实行社会主义市场经济，南方尤其是沿海一带乘着改革的东风，逐渐开始面向世界，并对旧的体制不断变革，因而也取得了重大成就；而内地则总体变革较小，思想意识难以跟上，因而在改革开放的过程中不断落伍。尤其山西，由于与外面尤其与世界市场接触较少，在漫长的历史上，传统官商关系及其意识已深深浸润到了山西社会骨髓之中，这种传统陈陈相袭，又与现实的社会体制结合在一起，政府的力量更为强大，无论在体制建构还是在现实影响方面，都起着决定性的作用。在这种特殊体制的建构下，为了使商业能够做大并占据优势，获得更大的商业利益，于是历代商人都会以结交官府为能，实行官商勾结。辉煌五百多年的山西商人，在有着伟大的历史建树的同时，在结交权贵，官商一体方面亦有着不容忽视的深厚传统，这种情形到今天都有着巨大影响。并且，只要有相应的文化土壤和社会氛围，这种现象便难以避免，山西腐败正与此有着不可分割的密切联系，值得引起政府部门的充分重视。

二、山西政商关系上存在的问题

近年来，山西政商方面权钱交易，腐败问题愈演愈烈。我认为其主要是由两个方面造成的：首先，在于当前体制和法律法规，在许多方面的规定和内容方面政商权力划分不明，政府未能起到其应有的管理、服务等相应职能，而越界干涉又过多，自身监管亦不到位，制定法律法规过于随意，因而许多方面存在漏洞。其次，便是山西正处于转型困境之中，诸多问题都需要通过转型跨越的发展来得以完成。

首先就第一个方面来说，作为一个煤炭资源大省，这是建国以来国家对于山西省的基本定位，也就是这样的定位，使得山西过多承载了计划经济的内容，山西丰富的煤炭、矿产、化工等资源，使山西大地上建立了一个个大型化工、煤炭、电力、钢铁、化肥等等各种大型企业，在这些工业企业建成的同时，也造就了山西无以伦比的计划经济思维和单一的对于政府计划指令的唯命是从。从建国初期，山西便开始向全国各地包括北京、上海等输送煤炭、电力等各种资源，听凭计划指令的各种指派，也使得计划经济的思维根深蒂固。随着改革开放和市场经济的兴起，这种计划经济的思维与市场经济的要求日益脱节，尤其是20世纪90年代以后，在全国市场经济日益推进的情况下，山西则日益陷入了严重的资源诅咒而难以自拔。事实上，不仅山西，建国后计划经济比较严重的地方例如东北，也同样地陷入了这种困境之中。相当程度上，这正是典型并十分现实的政商关系。商业企业成为了政治任务的一个组成部分，完全听凭于政府的指令而无视市场规律的内在逻辑，某种程度上陷入了一种现实的困境便在所难免。而在山西“一煤独大”的情况下，对煤炭经济的过分强调和利用，更是容易使得计划经济完全压倒市场经济。山西历史上原有的各项优势也便随之丧失，如历史上辉煌五百年的晋商，由于当时历史条件的限制，尽管有着许多官商勾结的历史和种种短视的行为，某种程度上限制了它向近代转型并使其最终走向了衰败，但在五百多年的历史时期，毕竟长期徜徉在市场经济的大潮中，纵横世界，了解市场，探寻并遵从了经济发展的许多规律，并给后人也留下的无尽的宝藏和传统。然而随着建国后煤炭化工等重工业基地的建立，山西完全走向了计划经济，许多晋商的优势传统也都因此而中断甚至绝灭，令人扼腕。

山西“一煤独大”的情况，既造就了山西严重的计划经济思维，又由于权力过分集中，极易造成钱权交易和腐败现象，从而限制山西的转型发展。

作为法治经济的市场经济，经济的投入和产出都必须按照市场的规律来运行，政府也必须尊重经济规律。然而山西的很多投资重点仍在传统重工业上，适应市场需求的新产品少之又少，因而从现代看来，现实生活、生产资料和与人们联系日益紧密的电子科技产品等，几乎都很少见到山西产品的踪迹。而随着社会经济及相关信息产业和科学技术的迅速发展，市场对于山西能源、原材料的需求又不断下降，最终只剩下了山西“一煤独大”，其煤炭年产量占到全世界煤炭总产量的10%。这种状况和计划经济体制的严重影响，使得山西更因此成为了腐败的高发区，许多的腐败大案多数都与煤炭产业相关，例如公安、煤炭、安监、交通等系统内部，一些大的腐败案件都是在以煤炭和相关产业构建的体系中发生的，并且相互层层相因，形成了一个个互相联系的腐败链条。2003—2012年煤炭黄金十年间，随着煤炭价格的一路走高，围绕其所产生的腐败案件也不断增长，如吕梁巨富邢利斌、山西首富张新明等人，都在早期以相当低廉的价格，从政府手中获得了煤矿开采权。这里的很多因素又同法律的产权关系不明有关，因为根据2007年物权法，矿主开采的矿产资源权属归国家所有，并通过国家官员许可，因而矿主采矿权的稳定性便完全取决于政府官员。煤矿能否正常经营，通常取决于政府官员的能否认可，权力的介入必不可免，贿赂官员的现象也便成为了一种较为普遍的现象。许多煤老板和政府官员利益交错，煤矿为了寻求政府层面保护，不但无法对权力进行有效监督制衡，反而官商勾结，形成了腐败层层蔓延之势，一些腐败严重的地方，领导干部与商人的正常来往、干部之间的正常交往已经被金钱和利益完全取代，形成了畸形的官商同盟和官场同盟，甚至代替了正常的政治生态。一些地方和官员以安全监管名义设立名目，煤炭经营被管理得事无巨细，不少情况下按照其设立的规章制度人们几乎寸步难行，但若以钱通融，则会万事皆通，一些地方的规章制度因被沦为了腐败翻云覆雨、畅行无阻的推手，更加剧了腐败的滋生与蔓延。

另一方面，与第一个问题相关，山西建国以来工业基础和能源基地地位的奠定，使得山西在改革开放和进入市场经济之后，处在了今天十分尴尬的社会地位，转型发展迫在眉睫，而这点又导致了政商关系的进一步扭曲。

由于中国政绩考核的GDP思维，从上到下过度重视经济增长，以GDP和财政收入作为考核官员的主要指标。属于欠发达地区的山西，其面临的压力更为严重，为了获得理想的数字和经济效益，山西更是竭泽而渔，对干部的建设和监管便为追求指标所代替，依法行政便成了空话。在赶超式增长环境下，为了完成GDP数据的快速增长，地方政府放松了环境、安全、税收、土地和信贷等各方面的管理，在招商引资的过程中，在有着大量能够权钱交易的空间和现实条件下，大批不环保、不安全甚至不合法的企业纷纷进入，并在山西本地发展，从而造成了山西更为严重的环境污染和安全生产问题。这种政商的勾结，使地方官员获得了财政收益和晋升机会，而企业则通过违法违规甚至偷工减料来获取高额利润，并将部分利润以各种形式输送给庇护他们的官员。制度法律的不完善，从而也在山西的政商之间形成了一种扭曲了的利益关系。

三、新型政商关系的内涵及建议

官商之间交往过密，一旦结成利益共同体，往往容易滋生腐败。山西大规模腐败情形正说明了这一点，几乎在每一个落马官员周围，都有一个庞大的灰色政商关系网，对社会发展造成巨大的损失。

然而，这绝不是说在新形势下不需要政商关系，恰好相反，良好的政商关系互动是社会经济发展的前提，若无好的政商关系，经济发展一定会落后，社会也会危机四伏。因而正常的社会，都是把建立良好政商关系作为社会生活的重要方面，日本、韩国的许多大企业都是在政府大力支持下发展起来，若无政府支持，他们的发展是难以想象的。但这些企业发展之后，又为日本、韩国的经济发展奠定了十分有力的物质基础，正说明了政商之间建立良性互动关系的重要性。当然，日韩对于企业的支持依靠的是法治和制度建设，为其发展创造良好的外部条件和法治环境。因而在山西考虑建立新型政商关系的过程中，亦应该考虑在当前现有的条件下，进行制度和法律方面的相关建设，构建新型的政商关系。

首先，要明确政府的职责和权力，将政商关系建立在法治关系的基础上，明确政府的权力和边界。如果政府官员权力过大，将手伸得过长，对于企业干预过多，又掌握一切优势资源，就会建立一种不平等的政商关系，企业会通过钱财、美色等非法手段贿赂和腐蚀政府官员，以获取项目或资金审批等，最终造成官商勾结，腐败横行。企业不是考虑如何经营，而是考虑如何处理与官之间的关系，这样下去，不仅不会奠定山西良好的经济基础，反而会使得山西的转型难上加难。

其次，一定要尽快改变和放弃山西一煤独大的局面，只要有这种状况的可能，摆脱计划经济的影子和思维的习惯就难以实现。在全世界普遍实行市场经济的今天，若仍用计划经济时代的思维，习惯性指示作为现实处理问题的重要方式，山西一定会滑入更深的深渊。目前，山西的经济困难就是明证，2014年，其集全省总人口3 300万人之力的国民生产总值达到12 759.44亿，不及南方发达地区例如苏州一个市1 000万人创造的13 760.89亿生产总值，曾经是中国最富裕的省份，却不断地沦为今天几乎全国倒数。这不仅是沿海和内地的差距，更是山西整体经济地位不断滑落的明证。多年来，山西GDP总量及其人均的不断下滑，也造成了人才的大量流失，不仅同沿海地区，甚至与周边陕西、河南、内蒙等省区相比都距离不断加大，加之环境污染，资源枯竭，各项问题日益严重，现实问题不容乐观。要想改变，一定要加强市场竞争意识，尽快建立山西市场经济的体系，这应该是山西发展的关键。而要做到这点，就要简政放权，废除许多无益的规章制度，将发展的机会交给市场，从制度层面根本解决腐败高发的局面，真正地让企业成为市场的主体，将资源交由市场配置，将众多的事业放给企业，政府仅提供服务和为企业发展创造环境，提供保障，才能与企业建立起一个平等的、正常而又比较亲密的政商关系。

再次，一定要尽快解放思想，切实改变“政治制度化”的缺位在政商关系中的影响。美国学者亨廷顿认为：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”这深刻地道出了腐败现象之根本缘由。另一位美国著名经济学家曼库尔·奥尔森也指出：“国家收入差距的最重要解释在于其经济政策和制度的差异”，“大相径庭的经济效益，绝非是因为不同的国家拥有各异的资本或资源”，而是由于“经济成功的国家往往拥有形形色色的制度，即不同的法律和组织安排及经济政策，那些在经济上不那么成功的国家则没有这些制度。因此，一国制度的质量在根本上决定了其经济成效”，放置于地区间也是一样。纵观中国与世界，凡是经济发展好的地区，往往不是因为它的资源一定出色，而常常是因为这些地区建立了一些更好的制度，从而吸引了当地及更多的人来助其发展，从而使其获得了发展的张力。而与此相反，凡是在腐败高发的地区，人们也一定是藐视规则，破坏制度的，于是法规紊乱，乱象叠出，形成权力滥用，人们无所适从。而相应滥用权力时，风险也一定会常常加大，因为法律没有效力，所有的人自然也都会失去法律的保护，包括滥用权力者自己，也都会时时没有安全感，这就是现实。因而腐败的另外一项便是人们的危险系数急剧增加，这可能是滥用权力的人考虑不周的，腐败会使得无论政商都将自己坐在火山口上，各种问题难以预料，周围随时危机四伏。因而防止权力腐败，建立并奉行良好的规章制度，无论对任何人都有着巨大益处。而要建立良好的制度，又要求社会应同时建立公开、公平的选拔制度，以及逐渐放开舆论，实行舆论监督。“转变政府职能，建立现代企业制度”，是山西应该从观念根本认识的问题。

总之，山西实行转型发展，任重而道远。建立良好的政商关系，是山西能够成功实现转型的关键，清晰划定政府权力的边界，则是政商关系的核心。人们相信，随着地方国有企业和集体企业改革加速，地方政府和地方企业之间的关系进一步淡化；政府尽快调整自身定位，从主导经济的主角回归到招商引资搭台的配角，正是政商关系能够良性互动的关键所在，它值得引起人们的充分重视。