河北省城镇化过程中地方政府融资平台金融风险分析与对策

温海萍+马莹莹

【摘要】PPP（Public-Private Partnership），即公私合作关系，是政府和社会资本合作建设公共基础设施的一种项目融资模式。优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资，能降低项目风险和资金风险，减轻政府压力，利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。双方可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

【关键词】政府融资;ppp模式

2015年5月25日，国家发改委发布消息称，已经在门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推荐项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。发改委公告显示，本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。PPP融资模式成为很多地方政府和学者化解地方债务风险，为下一步城镇化筹措资金找到新的探索路径。

一、PPP模式的含义和特征

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

其中表现出三大明显特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。

第二，利益共享，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

第三，风险共担，伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。比如在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

二、探索ppp模式投融资改革的背景

1、财力增长远远落后于建设支出的刚性增长，城市建设资金严重短缺。河北工业大学京津冀发展研究中心举办的《河北省经济发展报告（2014）》蓝皮书指出，河北省城镇化存在资金严重不足的现象，据测算，2014-2020年政府累计资金缺口约为1.1万亿元，地方政府的融资平台存在巨大风险。特别是城市基础设施建设属于资本密集型项目，社会效益大，经济效益少甚至没有，本质上属于公共财政支出的范围。对这类项目，必须要由政府来投资，无偿为市民提供服务。需要放大财政资金的乘数效应，拓展政府投融资管理职能，在科学合理的额度内筹集最多的低成本建设资金，尽力满足项目建设和城镇化过程中的资金需求。

2、政府债务多头管理，容易形成政府债务风险。按照现行的管理体制，我省的融资主体分散，债务管理也分布于不同的部门，无法形成“借、用、还”一体化的运行机制，政府债务风险得不到及时监督和控制。债务分散于各个主管部门，一旦集中形成对政府的诉讼，将给财政的健康运行带来较大的冲击。从贯彻落实科学发展观的要求，以及先进地市的建设经验看，在城市大建设的初期，政府适度扩大举债规模是必须的，但在举债搞建设的同时，必须按照总量控制、适度超前的原则，建立政府债务风险的防范机制。

3、政府公共资源分散管理，资源使用效率低和存量资产闲置。相当大一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下。比如城市经营性资源中的特许经营权、户外广告权、公共停车场、公交车候车亭广告经营权等;城市公用企业的存量资产，如给水排水、园林绿化资产及占用的土地、水面的投资、经营管理权等。由于上述问题的存在，政府融资能力有限，建设资金短缺，工程拖欠款现象严重，影响工程进度和社会稳定;城市基础设施无法统筹安排，配套设施不能同步跟进，影响项目实施效果;资金不足，被迫采取“以地换路”等方式进行基础设施建设，土地增值收益流失现象比较严重。因此，创新投融资体制，加强ppp融资模式探索，就成为有效破解资金瓶颈，加快城市建设、促进科学发展的必然选择。

2014年度河北省社会科学发展研究课题，课题编号：2014030248

【参考文献】

[1] 官金华， 常有新， 常友玲. 化解河北省政府债务风险的现实思考[J]. 中国乡镇企业会计， 2016，07.

[2] 刘邸柱， 张远生. 融资模式的博弈分析及众筹改进方法研究[J]. 水利发展研究， 2015，10.

[3] 王  韬. 融资模式在地方政府债务风险化解中的作用及风险分析[J]. 经济与社会科学研究， 2015，03.

【作者简介】

温海萍（1979—），女，河北邱县人，本科学历，硕士学位，单位：河北工程大学人事处，主要研究方向：档案管理。

马莹莹（1989—），女，山东滨州人，硕士研究生学历，单位：河北工程大学人事处，主要研究方向：档案管理。