用好扶贫政策的“真金白银”

胡思洋

在巴中市这几年的扶贫实践中，“巴山新居”是浓墨重彩的一笔。“家家土坯房，柴草围成墙，人畜同屋住，四周垃圾场”。对于地处秦巴山区的巴中市来说，冬天进风、夏天漏雨的川北老式土坯房曾是所有贫困村落的标志。

“扶贫就首先要让农民住上好房子，从而过上好日子。”巴中市委书记冯键向《财经国家周刊》记者说。为了改善当地贫困人口的住房条件，从2011年开始，巴中市就计划投入高达700亿元实施“巴山新居”工程，希望用易地扶贫搬迁促进贫困人口的脱贫。

“巴中市因病致贫的大概占到了67%，我对为什么因病致贫的在这里占到了这么大的比例进行了深入调研。这里居民的土坯房低矮潮湿、不通风，还有当地不露财气的风俗习惯导致家家户户窗子开得非常小。”冯键解释说，由于环境原因，风湿病、关节炎、心脏病成为了主要的疾病。“另外，从前饮用水不安全，厕所卫生环境较差，生活习惯不好，引发了一系列的心肺疾病。”

解决住房问题、改善卫生条件才能从源头减少因病致贫。“首先让农民住上好房子，才能让他过上好日子。我们从2011年就开展了覆盖全市的‘巴山新居建设工程。今年以来，利用财政专项资金、社会资本和银行贷款等多方资本，大力实施易地扶贫搬迁。”冯键说。

如今几年过去，同样是曾以贫困出名的枇杷村，早已变了模样。一幢幢联排新居掩映在绿树丛中，水泥路直通农家小院。房前屋后丝瓜满架、葱青茄紫，山野田间药材森森、果树葱茏。“而住进这上下两层的新居，我们每户老百姓只花了5万元。”村支书杨斌向《财经国家周刊》记者说。

据杨斌介绍，在当地一套新房加装修一般在15万元左右，而这对贫困群众来说无疑是一笔不小的开支，很多群众即使有政府解决部分补助资金也无力建新房。但“巴山新居”工程给农户一般可提供10万元左右拆旧补助，很大程度上缓解了贫困户建房资金压力。很多群众在兑现拆旧奖补政策后只需再交5-6万元就能住上已装修好的一楼一底的新居，少数农户甚至在将旧房换新居后政府还要倒给补助。

要完成这样的“巴山新居”，对于财政收入窘迫的巴中市来说，已不仅是用“基础差、底子薄、问题多”能够概括。

据巴中市扶贫和移民工作局的人员介绍，2015年巴中市的公共财政收入仅39亿元，但建档立卡的贫困人口有18.2万人需要移民搬迁，加上与贫困户1：1的随迁户，搬迁总人数将高达30多万人。而政策要求异地扶贫搬迁的贫困人口人均贷款不得超过1万元。

解决新居建设的资金问题，始终是巴中易地扶贫搬迁的关键。

释放政策红利

2016年3月1日，一场谈判在成都高新国际广场拉开序幕，作为交易双方巴中市与成都高新区就4500亩增减挂钩节余指标流转达成协议，最终双方确定每亩交易价格为29.5万元。总金额达13.28亿元，成为全国第一起在省域范围内流转使用结余挂钩指标的案例。

“这笔钱除了部分将用于复垦贫困村长期闲置、低效利用的农村宅基地外，将全部投入巴山新居工程建设，为此我们已经制定了土地增减挂钩奖补政策，对拆旧的房屋及附属设施、院坝都确定了较高的补助标准，其他地上附着物参照征收土地补偿标准给予补助。”巴中市扶贫和移民工作局纪检组长张孝宗向《财经国家周刊》介绍：“我们还将利用巴山新居这一平台支持当地通过发展特色产业脱贫致富，扩大‘巴山新居+特色农业产业+生态乡村旅游的大农业格局，提速巴中老区脱贫攻坚。”

以指标流转换取资金，财政紧张的巴中市通过下活土地这盘棋，找到了一条“开源”的渠道。

其实早在2005年，国土资源部就出台了关于城乡建设用地增减挂钩的政策，简单说，就是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，让城乡用地布局更合理的目标。为此，2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为第一批试点地区。

伴随着该政策的逐步应用，国土资源部也注意到这项政策在统筹城乡发展、支持城乡联动扶贫方面发挥的积极作用。

国土资源部规划司土地计划处工作人员向《财经国家周刊》介绍：“异地扶贫搬迁首先要解决资金来源问题，农村闲置的土地资源缺乏显化其价值的途径，通过城乡建设用地增减联动，能够显化农村土地的价值，将土地变成资金，返还农村以支持农村建设，对扶贫来说是很有效的手段。”

“也正是在这一政策基础上，使我们有了进一步挖掘其背后扶贫‘含金量的想法。”冯键对《财经国家周刊》记者说：“为此我们专门组织相关部门的人员，对相关政策进行梳理学透吃透，并找到国土资源部和省国土资源厅针对这项政策进行沟通、交流，以取得有关部门的支持。”

经过近一年的酝酿，2014年9月，国土资源部针对巴中市的实际情况“量体裁衣”，印发了《国土资源部办公厅关于支持四川省巴中市扶贫攻坚意见的函》，制定了“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等6条特殊支持政策。

而巴中市也紧紧抓住这一“窗口期”，将增减挂钩政策与当地异地扶贫搬迁工作紧密融合，落到实处。

据了解，“十二五”期间，巴中市结合巴山新居工程申报城乡建设用地增减挂钩项目区73个，申请挂钩周转指标3061.95公顷。目前省国土资源厅已批准立项17个项目区，批复挂钩周转指标规模718.54公顷，累计投资36280.17万元，建成22个村民集中居住区、1579套安置房，复垦还耕1971.9亩。

“在实施增减挂钩中我们特别注意搞好拆旧群众的安置，切实维护群众利益。”巴中市市国土资源局副局长伏曙光介绍，根据群众意愿灵活采取集中安置和货币化补偿相结合的方式，对自愿提前拆旧复垦的群众在搬进新居前发放过渡费进行补贴。从严掌握货币化安置，对在外创业经济条件较好、自愿申请货币化安置的群众根据奖补政策给予一次性货币补偿，同时在农村集中居住区按货币化安置人数人均预留50平方米的建设用地作为他们的安居保障。

在拆旧农户安置中，巴中市也探索宅基地退出机制，根据节约的宅基地面积（含房屋、院坝、畜禽养殖圈合、房屋周围林盘地）一般按50元/平方米给予奖励。

巴中市虽然不是第一个享受增减挂钩节余指标优惠政策的地区，但却是首批能够落实该政策，将闲置政策资源转化为扶贫资金的地区。这也得益于巴中市政府对政策内涵的深入研究，准确找到了土地政策与扶贫工作的对接点以及结合自身情况的大胆创新和灵活运用。

严守政策红线

随着巴中市相关工作的不断落定，国土资源部也在2016年2月出台了《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，正式明确了11个集中连片特困地区和592个国家扶贫开发工作重点县，均可将指标在省域范围内流转。

而在随后的土地政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁培训班上，国土资源部部长姜大明强调：“在执行国土资源扶贫政策时要确保办好事、不出事，经得起群众、历史的检验。”他还警示：“如果出现严重偏差，就会导致对政策的负面舆论，甚至可能一着不慎满盘皆输。”

土地一直是个极为敏感的话题。每项政策在实际落地过程中都具有利弊的两面性。

因此，增减挂钩节余指标流转范围扩大虽然极具推广价值，但在实施前还应充分考虑各地区的实际差异，需结合自身情况，实行“一地一策”，以提高措施在本地的操作性和有效性。

以巴中为例，从管理方面来看，巴中市在交易过程中只负责拆旧复耕，而成都市也只管建新。双方都不能做到全面监管，这就需要四川省严格落实统筹监管的责任。另外，各地政府应加强人才队伍建设，加强对有关政策的研究，培养对新政策的敏感性、前瞻意识以及创新、灵活运用政策的能力。

“在推广增减挂钩节余指标跨区域流转的过程中，一定要注意因地制宜的活用政策，不可盲目照搬成功经验。”国土资源部规划司土地计划处的相关工作人员士向《财经国家周刊》表示，因为增减挂钩指标跨区域流转对政策运行环境要求较高，不仅需要省政府和地方政府有很强的统筹规划能力和监督监管能力，还需要清楚认识到增减挂钩指标跨区域流转所带来的收益因指标流动范围的情况不同而各异。

对此，国土资源部规划司土地计划处相关工作人员认为，—方面国土资源部将进一步研究制定总的政策实施细则和落实方法，同时省一级政府也要根据自身情况就土地新政出台符合本省实际的操作细则。指标交易的关键点是复耕能否到位，国土资源部针对耕地整理复垦有一系列标准，复耕的土地要经过县、市、省分别验收合格并在全省建立统一台账进行管理。

在推广优惠政策时，应逐步增加节余指标跨区域流转政策的应用对象、拓展流转范围，先试点完善政策运行的法律环境，加强对试点的监管力度，确保政策按规定严格落实。根据试点的落实情况及时调整政策，查缺补漏，在总结试点经验基础上，逐步扩大实施范围，放宽政策应用条件，稳健向全国的贫困地区推广。

据了解，下一步巴中市将继续推进增减挂钩节余指标易地流转，并与攀枝花市和成都天府新区开展下一轮增减挂钩节余指标交易。

据统计，巴中699个贫困村的农村宅基地存量约10699公顷，如果按照45%的面积参与增减挂钩计算，可以拆旧4814公顷，节约3016公顷土地。“如果能够将这些纸面上的数据充分挖掘出来，产生的效益将不可估量。”张孝宗说。