中国对蒙古国海外能源投资风险控制研究

王桂玲

(广东司法警官职业学院 法律系，广东 广州 510520)



中国对蒙古国海外能源投资风险控制研究

王桂玲

(广东司法警官职业学院 法律系，广东 广州 510520)

蒙古国是一个能源资源丰富的国家，开展对蒙古能源投资对缓解能源危机，推进我国能源战略布局具有重要意义。面对我国海外能源投资迎来重要发展机遇，具体分析对蒙古能源投资方面现今仍存在诸如国际政治角逐，国内分层限制；法律变动频繁，门槛限制提高；基础设施滞后，实操运转不畅等一系列风险和挑战。为推进对蒙古能源投资，我们可从能源外交、投资策略、风险分担机制等方面入手，为能源投资寻求支持渠道，加快对蒙能源投资进程。

蒙古国；能源投资；风险

作为当今世界能源消费量最大的国家，我们必须思考的问题在于如何保证源源不断的能源供给，为快速前进的经济、社会发展提供基本保障。进一步提升对全球战略资源的掌控力和控制力，尤其是对蒙古国等周边国家能源开发的参与，积极鼓励我国能源企业开展和实施海外能源投资是我们目前十分迫切、且亟需拓展的举措。蒙古国作为毗邻我国边界，且蕴含丰富能源资源的内陆国家，是我们在进行海外能源投资不可忽视的目标。联合国贸发会议2013报告中指出，内陆发展中国家——蒙古在2011-2012年FDI流量前五位的东道国中列居第二位，仍高于40亿美元，说明蒙古仍是世界海外投资争抢的热地。然而，我国能源企业在“走出去”战略下参与蒙古国能源开采，进行能源投资，同样面临来自各方的可预见及不可预见的风险和困境，限制着我国能源企业对蒙古国能源投资的发展广度和探索深度，制约着能源投资的发展步伐。认清形势，规避风险，加快“走出去”的海外能源投资进程，推进对蒙古国能源战略投资是我们可考虑的能源战略布局点。

一、对蒙古国能源投资蕴藏契机

(一)我国海外投资迎来发展机遇

能源投资起步较晚，发展路径坎坷。改革开放前，我国基本维持“开源战略”，[1]即整个经济发展规模需要多大量的能源规模，就直接生产相应产量，依靠能源生产满足经济发展对能源的需求。随着经济发展对能源需求的不断增大，“开源战略”显露出其缺陷与不足，能源投资问题逐渐被提上议程，并开始一系列海外能源投资尝试。从20世纪末期我国能源投资情况看，其发展虽然处于增长态势，但总体规模较小，尤其是相比于发达国家，我国海外能源投资的数据就更显得微不足道。进入21世纪，随着经济发展的巨大能源需求，市场的有利刺激以及国家政策的强力支持，我国海外能源投资显现出新的活力。在2008年之前，我国海外能源投资发展缓慢，尤其是2005年中海油竞购美国加州优尼科公司遭遇美国政府的干涉后，中国海外能源投资更是跌入低谷。但随着2008年美国金融危机的不期而至，国际环境发生了巨变，为中国能源企业的海外投资之路带来了前所未有的契机。从图表数据看，自2008年以来，我国海外能源投资呈现出爆发式发展，从2007年几乎为零的海外能源投资规模在2008年瞬间增长到超过52亿美元的交易规模，在接下来的几年间这一数据还处于快速增长的态势。2008年以来我国海外能源投资的强势表现已清晰地表明：以国企为主力的中国海外能源投资迎来了亘古未有的发展机遇。

表：2004-2012年我国能源型企业主要横向并购项目数[2]

(二)蒙古国能源投资潜力巨大

1.蒙古国能源资源丰富

蒙古国能源资源十分丰富，且开采难度小，使我国对蒙古国进行能源投资具备重要的基础和前提条件。素有“煤矿业的沙特阿拉伯”之称的蒙古国蕴藏有丰富的煤炭资源。据蒙古国能源局统计，其地质预测煤炭储量1733亿吨，勘探储量235亿吨，可开采总储量约210亿吨。蒙古国煤炭资源分布范围较广，从中央、山林、戈壁、西部、东部等五个经济区看，其60%以上的煤炭资源都集中在戈壁经济区和东部经济区。从煤炭种类看，褐煤占据其总量的2/3，而焦煤储量相对较少，集中在靠近中国蒙古的南部戈壁地区。蒙古国煤炭资源另一大特点还在于其诸多矿井都属于露天矿井，开采难度较小，开发成本低廉。除煤炭资源丰富之外，作为能源矿产蕴藏量位居世界前二十位的能源大国，蒙古国还有大量其他能源矿产资源。蒙古国目前已发现并确定的能源矿产资源达80多种，包括石油、铜、铝、金、钨等诸多矿产资源，其中铁20亿吨、磷2亿吨、萤石蕴藏量约800万吨、铜800万吨、钼24万吨、锌6万吨、铀6.2万吨、银7000吨、金3000吨。其已有矿区800多个，采矿点更多达8000个以上，大型油田也有十多个。

2.中蒙能源合作关系紧密

紧密的地缘关系为中蒙能源合作提供了地理优势。中蒙两国接壤界线达到4710公里，有5个常年开放口岸和13个季节性开放口岸方便双方沟通。正是在如此优越的地理优势基础上，中蒙两国合作关系逐渐升温，尤其在能源方面的合作逐渐取得新进展和突破。2014年 8月，国家主席习近平访问蒙古，在蒙古大呼拉尔议会发表的演讲中，习主席指出：“中蒙要做互利共赢的好伙伴。中方的市场、资金、技术、通道和蒙方的资源富集优势互补性很强，有许多合作机遇”。依据商务部统计，自1990年以来，截至2014年6月底，我国企业累计对蒙非金融类直接投资22.1亿美元，中国一直都是蒙古国的第一大贸易合作伙伴和投资国，短短20年间，两国经贸往来规模就增长了50倍，其中矿业总投资占中国在蒙总投资的 51%。[3]

蒙古国自身能源资源丰富，中蒙两国能源合作长期良好发展等条件，为我国对蒙古国能源投资铺设了道路，也充分透露出对蒙古国能源投资的巨大潜力有待我们深入挖掘。

二、正视对蒙古国能源投资风险与挑战

蒙古国丰富的资源储藏量，中国海外能源投资强势上升，中蒙能源合作取得历史积淀，确实都是对我国投资蒙古能源产业提供了利好大环境。但细致研究当前国际国内环境，尤其是蒙古国自身境况，再结合我国海外能源投资本身所存在的问题，对蒙古国能源投资仍然存在诸多风险和挑战，我国企业对此必须全面了解，深入探讨，审慎对待。

(一)国际政治角逐，国内分层限制

国际近年来，蒙古国为发展自身经济，大力推进引进外资，合作开发的进程。凭借丰富的能源资源，蒙古国与一系列国家开启了能源投资、能源开发等合作。这其中既包括中国，也包括美、日、加等发达国家。这使得对蒙古国能源投资形成多国竞争，相互博弈的局面。美、日、加等国凭借大量资本投入以及先进技术设备入驻等优势，迅速在蒙古国能源投资方面占据较大比重。中国虽然借助地理优势和历史合作关系，依然取得对蒙古国能源投资较大份额，但比重的下降、竞争的加剧实质性地在增加我国对蒙古国能源投资的难度系数。尤其西方国家持续对国家社会发放“中国能源威胁论”的论调，也一定程度影响到蒙古国对中国的能源投资态度，希冀改变以往对中国能源投资者的过分依赖局面。

蒙古国国内政治环境同样对我国能源投资带来束缚和局限，国家和地方政府的分层限制更是加大了对蒙古国能源投资的风险。一方面，蒙古国的国家政策持续变化，呈现出不稳定性，对外国能源投资者产生重要的影响。正因为蒙古国这一问题的存在，美国经济学家曼昆就曾称蒙古国是“世界五大风险投资国家之一”，严重阻碍了外资源源不断的进入和停驻。另一方面，蒙古国的地方政府在个别问题上的特权操作，也将对国外能源投资形成障碍，甚至直接干预阻止投资。根据蒙古相关法律规定，蒙古各省有权将辖区内的任何区域设定为“特殊用地”，停止在该区域的任何操作，从而对部分区域加以保护。这意味着即使我国在蒙古国投资能源，并已经进入勘探和开采阶段，都存在随时被强制停止的可能性。这无疑降低了我国企业对蒙古能源投资的积极性。

(二)法律变动频繁，门槛限制提高

蒙古国对国外能源投资的相关法律的频繁变动，不仅逐步提高了能源投资的门槛限制，更加大了我国企业对其能源投资的风险性，大幅削减了能源投资者对蒙古国的投资信心。因此，法律的变动同样影响我国对蒙古国能源投资兴趣。

蒙古国针对能源开采等领域制定的法律主要有《矿产法》、《铀矿法》、《有关限制在汇水盆地和林区勘查矿产的法律》等，但以上法律都在不同时期进行了多次更改与修改，扩增了对外来投资者的条件限制，增加了运营成本，加大了投资风险。例如，《矿产法》在1997年制定后，就分别在2001、2006、2009年等进行了多次修改，尤其是2006年的修改，扩大了蒙古政府对合作开采矿产的获利权，规定蒙古政府可从私人投资的矿产中获取最高34%的股份，从国家资助的矿产项目中获取最高50%的股份。这对外来投资者而言，形成了巨大的挑战。正因如此，自2006年开始，在蒙古国的能源投资者便开始考虑逐步撤出蒙古市场。蒙古国2009年《铀矿法》中同样进行了部分修改，增加了几项对投资者的要求，这其中既包括立即撤销全部现有铀矿勘查和采矿许可证，规定所有持证者到核管制局注册，以收取相关费用，还包括要求投资者承认该国有权无偿获取即将开发铀矿山公司的51%股份。

法律的频繁修改是阻碍对蒙古国能源投资的重要问题。而除此之外，蒙古国法律领域还存在诸如立法缺乏透明度、立法程序不完善、执法部门专业性欠缺等问题，这一系列法律问题，都将使投资者对蒙古国法律的保障程度和维护力度存疑，降低蒙古国作为理想投资选择的可信度。

(三)基础设施滞后，实操运转不畅

受蒙古国的游牧传统以及自身经济发展水平较低等原因影响，蒙古国的基础设施建设一直处于严重滞后的境况，这对于我国企业投资蒙古能源产业而言，构成了很高的成本预算以及条件限制，这也成为我国企业对蒙古国能源投资的重要影响因素。

首先，蒙古国交通运输网络比较落后，无法完全保障能源输送等基本需求，大幅度增加了投资成本。从公路来看，蒙古国现有国家级公路总里程仅有1.1万多公里，其中土路就占据了75%以上的比例，水泥、沥青公路所占比仅有11.9%，还有部分为砾石路。从铁路来看，中国与蒙古国之间也只有一条纵贯蒙古南北方向的单向铁路，且运货能力十分受限，预计每年仅有2000万吨。十分窘迫的交通运输网络，对于能源投资型企业而言构成巨大障碍，较为集中地分布在距离我国边境线700公里内的我国投资者所投矿井，其矿产要完成从矿井运送出来，最终转换成经济效益，成为投资者需要计算的一笔巨大成本。

其次，水、电等基础设施也明显滞后，严重制约能源投资企业的正常运转。蒙古国作为一个内陆国家，四面均不与海相接，水资源短缺。同时，蒙古水资源分布不均衡，其水资源多集中于北部，而蕴藏丰富矿产资源的南部戈壁地区则严重缺水，并出现不同程度荒漠化。除水资源短缺外，蒙古电力供应同样出现严重不足，整个蒙古的电力装机容量仅为87.84万千瓦，其中94%以上为热电站，剩余小部分为柴油发电站、水电站和太阳能发电站。至今为止，蒙古仍有2个省份尚未接通中央电力系统。蒙古落后的水电设施，对于耗费巨大的能源企业而言，显然将会对能源企业的正常运转经营构成极大限制，增加对蒙古国能源投资风险。

投资蒙古能源产业，不仅受到以上诸多因素的严重制约和影响，还将同时面临蒙古国企业经营能力弱、劳动力素质较低、金融结算等配套服务滞后，以及文化风险和自然风险[4]等一系列问题。中国企业要参与蒙古能源资源投资，就必然要正视风险与挑战，并在挑战中寻求机遇，获得突破和发展。

三、加强对蒙古国能源投资风险防范

对蒙古国能源投资机遇与挑战并存，效益与风险同在。问题在于如何防范风险，迎接挑战，抓住机遇，追求效益，为我国能源战略布局添上重要一笔。

(一)积极推行能源外交，构建友好邻里

随着我国综合国力与日俱增，国内外影响力持续加强，我国在对蒙古国等资源大国进行能源投资时，应在和平共处五项基本原则等基础上，努力开拓能源外交，构建双边友好邻里关系，共同促进双边合作发展。首先，应在双方政府引导下，通过外交访问等诸多途径签订双方合作协议，从能源投资视角明确双方能源投资规模、形式等问题，将对蒙古国能源投资以外交渠道，以协议等的形式得以明确，从而规避不必要的风险和投资麻烦。其次，要善于利用能源外交保护等渠道，保护我国在蒙古能源投资利益。当我国能源投资企业在蒙古收到不法侵害而又难以获得正常解决办法时，我国应积极行使外交保护权，[5]将能源投资企业间关系上升为国家间的外交关系，使问题得到有效沟通和解决，既保护我国能源投资企业利益，又维护中蒙两国邻里关系。

(二)谋求组合投资策略，谋求中蒙共赢

基于蒙古国自身交通运输网络不畅，水电等基础设施建设落后等一系列问题，我国企业在开展能源投资时，可将投资视野拓宽，在谋求能源投资的同时延伸相关投资领域，尤其是蒙古国亟待解决却面临困境的与能源投资紧密相关的领域，如基础设施建设。从长远来看，这既有利于我国能源企业的大规模参与蒙古能源开采，降低能源开采企业在生产、运输等诸多方面的成本投入，也有利于蒙古国本国的国家基础设施建设，为蒙古国的经济发展提供帮助。围绕能源投资开展组合式投资方式，谋求中蒙两国共赢。

(三)完善政府调节功能，提高投资效率

目前，我国政府关于蒙古海外投资建立了集中的信息门户网站——中国商务部亚洲司和中国驻蒙古国大使经济商务参赞处。中国商务部亚洲司信息门户网站有国别风险报告、境外风险提示。中国驻蒙古国大使经济商务参赞处网站上有关对蒙投资的信息类别有商情发布、政策法规、中蒙合作、市场调研、 企业名录、经贸机构、投资信息等。然而各信息类别下的具体信息缺乏，尤其是投资者关心的商情、投资信息。关于蒙古市场调研的内容少、时效性差，无法引导中国投资者进行有效投资。调研的产业仅有蒙古通信和旅游业，调研的时间分别是2007年和2003年，对于有效投资已没有实际指导意义。为此，我国政府应定期出版蒙古国投资报告，提供投资政策、法律法规、投资信息及案例，交流海外投资经验，协助投资者进行风险评估和规避。此外，政府应当指导和协调海外投资企业、避免其在境外盲目投资、无序竞争。中国海外投资者在蒙古国直接投资具有以下特征：产业集中度高，50%以上投资者集中于矿产投资；产业分布不合理，主要分布于资源密集型和劳动密集型产业领域，资本密集型和技术密集型产业领域投资较少；中小企业数量多，投资规模小，集中于劳动密集型产业(餐饮和服装业)。为了避免我国海外投资者盲目投资、不正当竞争，政府应当组建海外投资管理委员会。该委员会职责是：确定投资行业、投资地区、投资主体、投资方式、投资重点指导企业进行正确选择；组织培训投资者；设立国际伙伴项目鼓励中国企业联合起来对蒙投资；支持商会、行业协会等组织在海外投资方面发挥更大作用。

(四)完善投资保险制度，分担投资风险

蒙古国作为一个法律制度不够健全、政治体制欠缺稳定、整体经济发展水平较低的发展中国家，目前仍然面临一系列问题亟需解决。我国企业在蒙古国进行能源投资，存在爆发突发性事件和其他危机的可能性，隐含着投资重创、失败等风险。要充分调动我国能源企业对蒙古的投资积极性，需要不断完善投资保险制度，为能源投资提供保障，分担投资风险，解决其后顾之忧。

投资保险制度在世界各国较广泛推行，对本国海外投资起到了正面效应，我国在对蒙古等国家进行能源投资时，理应完善投资保险制度，促进对蒙古等国的能源投资。投资保险即由政府牵头成立相应保险机构，对本国的海外投资进行保险的一种制度，其原理在于通过在投保人与保险人之间订立保险协议，分担投资者的投资风险。[6]通过构建和完善投资保险制度，将有效推动我国能源企业对蒙古国的投资热情，分担其投资风险，从而促进对蒙古能源投资整体战略布局。

[1]徐寿波.改革开放30年中国能源发展战略的变革[J].北京交通大学学报,2008,(3):9-14.

[2]李友田,等.中国能源型企业海外投资的非经济风险问题研究[J].管理世界,2013,(5):1-11.

[3]陈青松.习近平访蒙古国加码能源合作[N].中国企业报，2014-08-26(002).

[4]许慧,等.论中国企业海外投资风险的防范与监管[J].中南财经政法大学学报,2009,(6):97-103.

[5]周忠海.海外投资的外交保护[J].政法论坛,2007,(3):53-63.

[6]慕刘伟,等.海外投资保险：机理、环境与对策[J].金融研究,2004,(3):32-36.

责任编辑：马 睿

On the Risk Management of China's Overseas Energy Investment in Mongolia

Wang Gui-ling

(Guangdong Justice Police Vocational College, Guangzhou 510520, China)

Mongolia is a country with rich energy resources. Conducting energy investment in Mongolia can ease energy crisis and is of great significance to accelerate China's strategic layout of energy. In response to the great opportunity of overseas energy investment in China, this paper specifically analyzes the problems existing in the overseas energy investment in Mongolia, such as, international political competition and restrictions from various levels of Mongolia, frequently changeable legal systems and higher restriction threshold; less-developed infrastructures and a series of risks and challenges brought about by concrete operations. In order to accelerate China's overseas energy investment in Mongolia, we shall seek supporting means for energy investment from the perspective of energy diplomacy, investment strategy and risk-sharing mechanism to accelerate the process of energy investment in Mongolia.

Mongolia; energy investment; risk

2016-05-22

王桂玲(1979-)，女，山西大同人，广东司法警官职业学院法律系讲师，暨南大学法学博士，从事国际经济法研究。

D922.29

A

1009-3745(2016)03-0043-05