新时期中国妇女参政绩效与对策：1993～2013年

李 丹，敖杏林

(厦门大学，福建厦门 361005)



·女性与社会发展研究·

新时期中国妇女参政绩效与对策：1993～2013年

李 丹，敖杏林

(厦门大学，福建厦门 361005)

20世纪90年代初以来，党和政府高度重视男女平等问题，并制定了一系列的法律、法规等方针政策鼓励、扶持妇女参政。时值社会主义市场经济体制确立这一特殊历史时期，妇女地位受到市场规则的挑战，这在一定程度上抵消了第四次世界妇女大会带来的积极变化，使本应取得长足进步的妇女参政事业受到了一定影响，但整体上我国妇女政治参与呈现出连续20年稳定发展的局面。这其中的得失成败、经验教训值得总结，从微观、中观、宏观各个层面采取措施加大妇女参政步伐非常必要，妇女参政大潮蓄势待发。

妇女参政；绩效分析；性别意识；新时期

妇女政治参与状况是评估一个国家妇女发展与政治民主化的标尺和窗口。基于中国政治参与现状，妇女政治参与依然是民众政治参与的薄弱环节，是中国“扩大公民有序政治参与”(十八大)的重点与难点所在。1992年党的第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济体制目标，恰逢此时，联合国决定第四次世界妇女大会在中国召开。在这一背景下，党政部门相继出台了一系列支持妇女参政的政策和措施，使妇女政治参与连续二十年保持稳定发展，虽然市场经济确立初期，妇女政治参与的增速不如经济参与，与男性参政现状、与联合国倡导的参政目标相比存在一定的差距，但与此前的女性政治参与的广度与程度相比、与世界上同等水平的发展中国家相比，成绩还是不容小觑的。因此，研究社会主义市场经济确立以来的这一新时期我国妇女参政措施及其实际效果，检视其存在的不足之处，并提出对策建议，对于提升我国妇女政治参与的质和量具有重要现实意义。

一、妇女参政：概念与政策

妇女参政是妇女政治参与的简称。“参与”亦作“参预”，“预闻而参议其事”，有介入、参加之义。作为政治学的一个术语，“政治参与”一词伴随着西方现代化和民主化的浪潮而广为使用。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，政治参与就是“参与制订、通过或贯彻公共政策的行动”[1]。妇女政治参与即妇女作为公民行使公民权的活动过程，具体地说，是妇女作为一个界别群体同男性一样行使管理国家政治、经济、文化及社会生活的权利，参与社会和国家的政务活动[2]。根据中国《宪法》所赋予的男女平等的政治参与权利，中国妇女政治参与活动主要包括以下4个方面：第一，妇女能与男性平等地行使选举权和被选举权；第二，代表妇女群体利益的妇女组织参与国家民主管理和监督；第三，妇女参加政党及其组织活动；第四，妇女担任各级党政领导干部，管理国家政务。其中妇女党政领导干部的比例是衡量女性参政成效的显性指标。

根据代表性官僚制(Representative Bureaucracy)理论，政府部门成员的构成要与整个社会人口的构成比例吻合；政府人员的社会背景可能会影响政策制定的偏好。如女性比例较高的机构有可能会更关心性别不平等的问题，女性公务员更倾向于支持提高妇女权益的政策[3]。这也是联合国倡导女议员比例要达到30%的原因。为此，各国政府采取了一系列政策干预措施及相应法规条例提高妇女参政的能见度。北欧国家政府最早推出性别比例的硬性政策规定。例如，瑞典在1970年代开始在公共部门采取“性别保障名额制”，1980年代即出现女国会议员达3成的效果，世纪之交，国会女议员的比例高达49%，政府内阁中女部长占了一半，上市公司董事会中的女性比例平均达17%[4]。

1992年中国颁布和实施《中华人民共和国妇女权益保障法》，首次将扶持妇女参政上升到法律层面，规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中应有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。1995年北京世界妇女大会为中国妇女参政创造了良机，大会前夕，国务院常务会议通过了第一部关于妇女发展的专门规划《中国妇女发展纲要(1995—2000年)》，明确了妇女参政的目标：“积极实现各级党政领导班子都要有女性”，并且强调“各级政府在制定政策和规划时，要注意听取各级妇女组织的建议和要求，充分考虑妇女的特殊利益，保障她们的合法权益。”[5]另一方面，江泽民总书记在大会欢迎仪式上发表了重要讲话，首次承诺“男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”[6]。进入新世纪后，一系列促进妇女发展的纲要、计划、意见相继出台，进一步明确了妇女参政的具体考核目标。2001年颁布的《中国妇女发展纲要(2001—2010年)》要求提高妇女参与国家和社会事务的管理及决策水平，提高妇女参与行政管理的比例，各级政府领导班子中要有1名以上女干部，女干部占干部队伍总数的比例逐步提高[7]。同年，中共中央组织部与中华全国妇女联合会召开“全国培养选拔女干部、发展女党员工作座谈会”，确立“同等条件下优先选拔女干部”的原则，要求省、自治区、直辖市和市(地、州、盟)党委、人大、政府、政协领导班子至少要各配1名以上女干部，县(市、区、旗)党委、政府领导班子要各配1名以上女干部[8]。2009年出台的《国家人权行动计划(2009—2010年)》除了重申以上原则外，还进一步强调50%以上的国家机关部(委)和省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)政府工作部门要有女性领导成员，提高女性在市(地)级以上国家机关中的厅局级、处级公务员中的比例，在省、市、县级后备干部队伍中，女性不少于20%[9]。2011年新的《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》提出了2020年妇女参与决策和管理的具体目标，如县(处)级以上地方政府领导班子中有1名以上女干部，并逐步增加；国家机关部(委)和省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)政府工作部门领导班子中女干部数量在现有基础上逐步增加；县(处)级以上各级地方政府和工作部门领导班子中担任正职的女干部占同级正职干部的比例逐步提高；村委会成员中女性比例达到30%以上，村委会主任中女性比例达到10%以上[10]。2012年颁布的《国家人权行动计划(2012—2015年)》，再次强调了妇女参政要达到相应比例的目标[11]。

随着妇女参政法规、纲要、计划、意见的相继颁布，尤其是“一法三纲”的落实推进，中国妇女参政的目标日益明确，相应的战略措施也逐步健全，党政部门实现了从承诺到扶持、从立法到行动的转变，妇女平等政治参与也逐渐从被动恩赐型向主动争取型转变。良好的政策关怀和切实的保障措施，为妇女参政水平不断提升奠定了良好的政治环境，从而减少了市场经济对民主政治、各种经济因素对女性参政的可能侵害与弱化。社会主义市场经济体系的建立，是我国政治经济生活的重大转折，也是广大妇女从新中国成立后集体被解放、被保护到以个体身份经受市场经济洗礼的一个重大转折。伴随着国有企业的改革，大量的女工失业下岗，导致了“妇女回家”现象。有人据此认为中国妇女事业在倒退，上一代妇女解放的成果已经在市场大潮中被冲刷殆尽。其实，这是中国改革开放事业成功、’95世妇会的推动与市场经济体系建立对妇女权利地位双向冲击的结果。在一进一退、一推一拉的角力中，中国新时期女性地位呈现出复杂的境遇。尽管’95世妇会前后我国加大落实男女平等基本国策，并逐渐建立了相对完善的法律体系框架，妇女参政应该有较大起色，实际上却低位徘徊，这是妇女政治地位受制于经济地位的直接表现和短期效应。这也正是本文想阐述的“新时期”悖论——在中国发展市场经济的进程中，妇女权益受到了考验、付出了代价，但也意味着在新的历史起点上蓄势待发。

二、中国新时期妇女参政：绩效分析

20多年来，党和政府不断加大扶持妇女参政的力度，一方面，有效抵制了市场经济带来的负面效应，另一方面，作为衡量妇女参政绩效的女代表、女干部的比例整体有所提升。主要体现在以下三方面的指标：全国人大代表性别比例、全国政协委员性别比例、各级领导干部性别构成。

表1 1993～2013年第8～12届全国人民代表大会代表人数及性别构成

数据来源：《历届全国人民代表大会代表人数及性别构成》，国务院妇女儿童工作委员会专题新闻库， http://www.nwccw.gov.cn/html/29/n-165729.html。

由表1可见，在实行社会主义市场经济的20多年间，全国人大妇女代表比例的平均值为21.5%，除了第十届小幅下降至20.2%之外，其他各届均较上届更高。全国人大从第七届开始对妇女代表的比例作出规定，其表述在第八届由“不低于”上届转变为“应高于”上届。第十届未按规定完成妇女代表的目标，较第九届低了1.6个百分点，鉴于此，全国人大十届五次会议规定第十一届全国人大代表中女性代表的比例不低于22%。事实表明，政策调节作用明显，第十二届全国人大代表中女性代表比例达到了历史新高23.4%，20年间的增幅为2.4%。全国人大没有对女常委的比例作出规定，其比例在1993～2013年间从12.6%增加到15.5%，增幅为2.9%。

表2 1993～2013年第8～12届全国政协委员人数及性别构成

数据来源：《历届全国政协委员人数及性别构成》，国务院妇女儿童工作委员会专题新闻库，http://www.nwccw.gov.cn/html/31/n-165731.html。

如果说人大女性代表比例是衡量女性行使权力的重要指标，那么政协女委员比例则是衡量女性参政议政程度的重要指标。广大妇女通过政协参政议政、广泛联系各界人士、充分发挥民主协商和监督作用，并作为妇女维权的新渠道，是妇女参政议政的重要切入点。表2表明，女政协委员的比例稳步上升，经过20年的时间，这一比例在1993年9.2%的基础上，到2013年基本上实现了翻番，达到了17.9%，但女常委人数的变化幅度则相对较低，20年间增长了2.3%。

表3 1992～2012年中国共产党中央委员会委员和候补委员人数及性别构成

数据来源：《中国共产党历次全国代表大会数据库》，人民网，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569。

中共中央委员会是中国共产党的最高领导机构，可以说，女中央委员比例反映着妇女参政的最高水平。从表3可以看出，20年间，走上中共中央高层领导岗位的女性越来越多，在2007年达到顶峰，为10%，但2012年又回落到8.8%；中央政治局女委员比例增长为8%，但最多只有两位女性；并且女性一直都无缘作为最高政治决策中心的中央政治局常务委员会委员。因此，最核心的高层决策难以保障女性权益的要求形成自上而下的政策影响力[12]。

表4 2000～2010年各级领导干部性别构成(%)

数据来源：转引自付翠莲《缺席与在场：当代中国妇女的有序政治参与》，社会科学文献出版社，2014年，第133页。

从表4可以看出，各级女干部的比例呈现稳步提高态势，相对于2000年，部、厅、处级女干部比例至2010年分别增长2.8%、3.1%、2.0%，县(处)级女干部涨幅最低，但县(处)级女干部比例高于地(厅)级女干部比例，而省(部)级及以上女干部比例最低。这说明，女干部在科级向县(处)级晋升的过程中就遇到起步困难的“粘地板”，此后的逐级晋升中又遭遇“玻璃天花板”，导致更高级别女干部人数提升受阻。

以上表格展示了1993～2013年这一特定时期党和国家领导人中妇女的比例，而基层女性的任职情况还更胜一筹。2013年，村委会成员中的女性比例为22.7%，居委会成员中的女性比例为48.4%，主任中的女性比例为41.5%。女职工在参与企业民主管理和监督方面也创下佳绩。2014年，工会会员中女性占38.1%，企业职代会女职工代表比例为29.3%，在企业董事会、监事会中，女董事、监事占董事和监事的比例分别为40.1%和41.5%。此外，中国妇女和妇女组织参与国际事务也越来越活跃。2015年，中国女外交官约有1695人，占外交官总数的30.7%。中国有女大使12人、女总领事19人、女参赞132人[13]。

上述数据呈现了广大妇女在各级各类政治机构中的比例，反映出妇女参政比重在持续走高，也折射出妇女参政政策的绩效。但横向对比来看，到2014年1月1日，各国政府部门中女部长比例为17.2%，女议员比例为21.8%。中国女性在部长级职位中占8.3%，在97个国家中排名第77；中国女性在人大会议(议会)中则占23.4%，在145个国家中排名第61位[14]。中国的位次排名中上，与联合国提出的妇女在议会中至少占30%的目标还存在一定的差距。从妇女参政的发展速度看，自1995年北京世妇会以来，妇女参政进展大的10个国家，除了女性议员比例始终保持前10名的瑞典、芬兰和塞舌尔3个国家外，4个在南部非洲，3个在美洲，其中撒哈拉以南非洲进步最大，女议员从9.7%增至24%。中东和北非地区议会中的妇女比例也从3.6%增至16.8%。而在这20年间，中国人大女代表的比例只增长了2.6%[15]。这说明，相对于国际妇女参政步伐的加快，中国妇女参政略显疲软，妇女参政不足现象还比较明显。

三、中国新时期妇女参政：对策建议

妇女参政不足表现在很多方面，除了以上参政比例尚未达到30%外，还包括妇女参政议政的水平、能力、影响不足等。然而，妇女获得与男性平等的政治地位是一个缓慢而艰难的过程。尽管推行男女平等国策已有20多年，但中国作为父权制历史最悠久的国家，实现妇女全面解放是最难的政治社会改革目标，这项事业需要最漫长的革命，妇女事业任重而道远。

(一)从微观层面看，培育女性的自主、自立和自强意识是基础

激发女性政治参与热情与兴趣，提升女性政治参与水平与能力，要从培养女性独立人格做起，在此基础上由独立的人到合格公民，再到具有政治素养的“政治人”，直至成为能够自觉代表、维护女性利益的政治代言人。而培养新时期妇女的“四自”精神则是完成这一工程的基础和支柱。刘延东在纪念北京世妇会20周年会议上讲话重申，“充分尊重妇女主体地位，着力提升妇女主体意识，大力倡导妇女自尊、自信、自立、自强。”[16]妇女主体意识是指女性对自己作为“人”和“女人”的主体能力、地位和价值以及与客观世界关系的自我认识、感受和评价。习近平在联合国主持全球妇女峰会上发表讲话时也再次强调，“男女共有一个世界，消除对妇女的歧视和偏见，将使社会更加包容和更有活力。”[17]消除对妇女的歧视和偏见，需要国际层面的呼吁和全社会的重视，更需要妇女自身的努力，一味强调“他者”原因，只会陷入自艾自怨、自暴自弃，无助于实现自尊、自信、自立、自强。“树立独立人格，成为自由而负责任的行为主体，积极参与和影响国家事务的管理与决策，才能真正获得解放与发展，才能改变传统观念对女性能力的贬低与基于生理性别的歧视。”[18]

放眼望去，国际上目前女性发展指数高、赋权指数高的国家，其国民的性别观念均比较独立开放，女性自尊、自信、自立、自强意识都比较突出。“四自”精神与市场经济强调的独立、平等、竞争、自我负责和担当的本质相吻合，是新时期女性的必备素质。但习得这些素质对于深受“三从四德”影响的中国妇女来说是一个质的飞跃。这些年来，在高等院校的很多专业甚至是博士层面，女生数量都超过了男生，但有些女性仍然缺乏自立自强意识和参与公共事务的热情，这说明即使是在高校也有必要专门开设相关性别通识课来引导培养“四自”精神；在农村更要加强女性的公共参与素质，鼓励其参加村委会选举等政治实践活动；在中小学关于公民意识培养方面，要重视对女生自主参与公共事务意识的培养。

(二)从宏观层面看，出台配额刚性指标推动妇女参政是关键

目前已有120多个国家在相关层面践行以配额制方法推动妇女参政与性别赋权[19]。性别配额制大致有保留席位、政党配额、立法配额、软配额等4类方法。中国促进妇女参政的有关比例规定，更接近软配额。软配额是自愿采取、就促进妇女参政提出非正式的目标和建议，对不合规鲜有问责[15]。中国支持女性参政已经提倡了几十年，但由于软条件多、硬条件少，缺乏明确性和指令性，多采用“逐步提高”“适当数量”“不少于1”“逐年增加”等模糊表述，导致各级党政部门政策执行乏力，为各种政策执行偏差留下了空间。例如，很多领导班子中有1个女性便不再考虑第二个指标，因为这已符合逐步提高和适当数量的要求。基于中国促进妇女参政的初步经验和国际上妇女参政示范国家的成熟做法，实行刚性有力、科学合理的妇女参政政策是关键。因此，可以针对中国政治制度的特点，在党内实行明确的性别配额制，根据实际情况明确制定各级党委女党员所应达到的比例，并在提高女党员比例以及有针对性地提高女党员政治参与能力的基础上，进一步规定各级党委女干部的比例。

2015年3月10日，联合国妇女地位委员会第59届年会期间，联合国妇女署领导及治理司负责人拉萨格巴斯特(Begona Lasagabaster)针对2015年女部长比例只高于2014年0.5个百分点、女议员比例同比只增长了0.3%的现状指出，“不能再继续用以往的方式开展行动……必须展现更大的政治意愿并采取强有力的行动，不断提升女性在各个决策层面的参与程度。”[20]目前出台2020年前“四大班子”中女性比例不低于25%的性别配额指标有现实可操作性。鉴于中国实行的是中央集权与地方分权相结合的混合型权力分配体制，可考虑高层示范带动作用。从表3和表4的数据可以看出，越接近权力中心，女代表、女干部人数越稀少，导致下级部门切实遵守妇女参政政策缺乏良好示范，严格遵守男女平等基本国策和妇女参政政策精神的执行环境难以形成。例如，党的第十三届中央政治局没有女委员，差额选举女干部就没有得到支持，因此，只有高层真正做到了向妇女分权，下级党政部门才会认真对待妇女参政和执政的问题。

(三)从中观层面看，单位消除“粘地板”“玻璃天花板”效应是途径

明确的性别配额制只是提高妇女参政水平的必要条件之一，除此之外，妇女参政政策能否产生积极效用还需各单位部门在公共政策执行过程中确保力度和效度。各单位应该注重干部队伍中的男、女比例，尤其在与选拔、晋升等人事变动相关的重大决策中，要保证女性晋升的机会平等。但目前影响制约妇女参政的两大因素在各单位还普遍存在：一是“粘地板”效应，一是“玻璃天花板”效应。针对女性职业发展起步晚、成长慢的上述两大因素，传统上分析工具很多，政治社会化理论、角色冲突理论、组织结构理论、需要动机说、社会资源说、能力素质说都能从某一侧面进行解释，但最现实、最直接的因素是单位环境。很多男性同事和领导以传统男性本位观点看待女性，忽视两性角色差异和既有男女不平等的现实存在，对女性人才成长求全责备，甚至某些单位还出现了对事业心强、追求上进的女同事冷嘲热讽的现象，将工作一板一眼、作风认真严谨的女性称为“假正经”“一根筋”“偏执狂”，甚至与其私生活相联系，贬斥为“老处女作风”“更年期症状”“离婚后遗症”等，严重打击了女性的事业心，助长了大男子主义及低级庸俗的不良风气。反而是那些工作上得过且过、不求上进的“花瓶”型女性因构不成对男性同事升迁的威胁而受到青睐。这样的单位环境是导致女性起步慢、晋升难的重要因素，落后的性别观、畸形的用人文化、男性上司、同事的不认同像“粘着剂”一样紧紧拖着女性向前迈进的脚步，还进一步构成了阻碍那些从千军万马中突围出来的女性进一步向上跳的“玻璃天花板”。表面上有政策、纲要的支持，貌似没有刻意阻碍女性升迁的因素，实际上，这种软环境因素无时无刻不影响着女性的自由发展空间，在一定程度上抵消了鼓励女性参政政策的效果，导致妇女的弱势地位长期固化。针对这一点，必要时可考虑将妇女人力资源开发使用状况纳入单位和领导绩效考核指标。

近些年来，全球涌现出一批优秀的女性领导人，越来越多的女性参与国家和国际事务，2016年已经见证了欧洲政治舞台上德国总理默克尔与英国首相特雷莎·梅的并肩而立。这对中国妇女的参政执政是一种激励。妇女参政已成为时代发展的趋势，是历史的必然和社会的进步，中国作为世界上妇女人口最多的国家，中国妇女参政运动的发展，将会是对世界妇女人权进步事业的巨大贡献。

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(责任编辑 鲁玉玲)

Performance and Countermeasures of Chinese Women’s Political Participation from 1993 to 2013

LI Dan, AO Xing-lin

(Xiamen University, Xiamen 361005, China)

Since early 1990s, the CPC and Chinese government have attached great importance to gender equality, and formulated a series of laws, regulations and policies to encourage and support women’s political participation. Within the special historical period when the socialist system of market economy established itself, the status of women was challenged by those new rules. The positive changes brought by the 4th World Conference on Women had been eclipsed to a certain extent, thus Chinese woman’s political participation did not achieve the progress as expected, but still maintaining a 20-year stable development. This paper tries to analyze the gains and falls of Chinese woman’s political participation, points out the necessity of speeding it up from micro, meso and macro levels, and it concludes that it is high time to do so.

women’s political participation; performance analysis; gender consciousness;from 1993 to 2013

2016-09-10

厦门大学繁荣哲学社会科学项目

李丹(1967—)，女，厦门大学公共事务学院教授，博士生导师，主要从事国际政治与性别政治研究；敖杏林(1989—)，女，厦门大学公共事务学院博士研究生，主要从事性别政治研究。

C913.68

A

1008-6838(2016)06-0017-07