政府与农户博弈视角下支农资金契约机制研究

中国海洋大学管理学院　苟露峰　高强

政府与农户博弈视角下支农资金契约机制研究

中国海洋大学管理学院苟露峰高强

财政支农资金的配置使用体现了政府对农业发展干预的工具和手段。但是，在信息不对称的条件下，政府作为代理人基于有限理性而选择个人效用最大化的策略，导致财政支农资金使用效率低下。本文基于现代契约理论研究政府与农户的委托代理关系，创新财政支农资金使用管理的理论和制度，提升政府资源配置水平和公共资源的使用效率。

支农资金契约机制委托代理

一、现代契约理论

契约，也被称为合同、合约或协议。《法国民法典》，也就是《拿破仑法典》，第1101条规定也对契约进行了解释：所谓契约就是双方当事人达成意见一致的协议，按照达成的协议，双方当事人互相担负各自的义务，行使各自的权利。只有契约的签订双方当事人意见一致并且同意，契约方才成立有效，契约的约束力对缔约双方同时有效，双方均需遵守契约规定。经济学中契约是指当事人自愿达成的合意，并且适用于各类契约。欧洲中世纪（11世纪）时期的契约理论对契约的约因、同意、要约与承诺、错误等进行了解释，构筑了契约的一般理论。到了16-18世纪，霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠吸收了古罗马的契约自由原则，提出并发展了社会契约论，认为法律或政府的权力来自于人们的契约，也是人们为解决冲突所赋予政府的，法律最后被求助的原因是人们之间的协议到了无法调和的程度。传统的契约理论指出所有契约治理的本质是权利让渡人们契约交易的是附着于实物的权利，这才是交易的本质。

二、契约实施的制度基础

新制度经济学将制度理解为约束在谋求财富或者本人效用最大化的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。而经济学泰斗萨缪尔森则将制度看作是一种公共商品，不管是有形的还是无形的制度，它们都是一种重要的公共商品，也是一套处理人与人之间关系的准则。制度具有非排他性，不仅关系到经济社会对于各种经济资源的配置效率，还关系到整个社会中每一个行为主体的利益取向。然而，契约机制设计并不能保证契约均能在现实社会中得到有效实施，只是在理论上相关利益双方在交易过程中提供了应遵守的博弈规则。当然，为了保证契约得以有效实施，法律也是一个必不可少的机制，但是也只有在交易双方所签署的契约是合法有效的前提下，法律才能发挥其应有的强制性作用。要让法律完全保证契约得以顺利实施，仅局限于交易双方所签订的契约在法学意义上是具有可执行性的契约，即完全契约，可是由于现实中人类的有限理性和环境的复杂性的制约，交易契约的不完全性是不可避免的。因此，法律对于契约机制的有效实施所发挥的保证作用是有限的。对于某些游离在法律约束范围之外的交易活动，它们则在一种不成文的隐形契约约束下进行。这些隐形契约被现在社会学家称之为社会规范，或者说是重复博弈过程中的信誉机制。在长期交易过程中，信誉机制可以使得交易双方的长期收益超过违约所获得短期收益，因此当事人将积极遵守契约。

在现代市场经济中，法律制度和信誉机制的对于保证契约机制的实施作用既可以相互代替，也可以相互补充。替代性表现在如果在经济交往中社会成员之间的信任程度越高，越互相信任，即信誉机制发挥的作用越充分，那么法律可发挥的空间越小，反之亦然；互补性表现在契约机制的有效实施需要法律制度和信誉机制共同发挥作用，健全的法律制度能够迫使社会成员在经济交往中恪守信用，反之，交易双方的信誉水平也会对法律的实施产生影响。

三、政府与农民契约关系现状

契约理论试图证明在个人权利与由个人权利让渡而形成的政府权力之间可以找到一个确定的界限，以便有力保护个人的权利。理论上，在经济社会中的政府与农民之间也是暗含着一种契约关系：农民将一部分公共权力让渡给政府，而政府则相应的集中提供公共商品或服务，农民反过来也可以从这些公共商品或者服务的使用中直接或者间接的受益。委托人（农民）对代理人（政府）提供什么，提供多少以及怎样提供公共产品或者服务的制度安排，能够而且应该享有最终发言权，两者互为委托代理关系。

从现有的农村财政资金的使用管理机制来看，“政府”的偏好仍然在很大程度上决定着农村财政资金的使用管理趋势，“自上而下”的农村决策程序也是当前农村财政资金的所使用得管理模式，农村财政资金的拨付比例仍然取决于政府所作出的决定。这种决策制度明显剥夺了农民争取自身权利的机会，把农民隔离在财政支农资金的分配决策、运作和监督之外，难以真正反映广大农民群众的意愿诉求，因而造成财政资金使用效率低下，结构失衡。最高决策者的个人偏好决定财政支出结构。由于过分追求单一的GDP增长，片面的政绩观使得政府热衷于一些见效快、易出政绩的基础设施项目投资，而对农民真正有益的战略性项目，总以见效慢、期限长，影响自身政绩的考核为由视而不见。

四、政府与农户支农资金使用管理契约机制设计

通过对近几年政府行为的研究发现，根据晋升理论的推测，政府官员出于自身经济利益的考虑选择能增加GDP增加和财政收入增长的绩效政策，较少真正关注农民的需求。农村公共选择机制缺乏，也是地方政府对辖区农户的诉求视而不见的原因之一。由于农民在公共商品生产的成本分摊与享用主观上都存在多享受公共产品成果，少分摊或者不分摊公共商品成本的想法，即多受益少纳税；而政府部门提供的服务很多都是免费的（或者部门免费），尤其是对农村公共服务提供了很多优惠措施，但是由于信息不对称，农民处于弱势，无法充分表达自身的需求，很难通过价格来反映农民对公共服务需求的偏好，而信息强势的基层政府其力量却得以加强。

市场经济的推进让农民逐渐成长为理性的经济主体，相对于政府部门而言仍然是弱势群体，农民对基层政府的监督仍然力不从心。因此政府与农民契约机制设计要点在于政府要与农民积极沟通从而清楚农民的偏好，真正做到满足农民的切身需求。重构问责制就是契约机制设计中重要的环节之一。问责制就是要对政府提供的公共产品的绩效进行问责，要让基层政府深入了解农民对公共服务的真实需求，获取信息来破解信息不均衡状态，做到按民所需提供公共产品，同时改变当前政府传统单一的治理模式，明确划分政府部门的提供与生产职责，改善政府与农民信息不对称的现状。

下文将建立相关博弈矩阵来说明政府与农民的博弈行为。基本假设如下：

H1：农民作为有限理性人，必然追求自身收益最大化，同时政府也会有限理性地追求财政收入最大化，由于双方对于农业的资金投入是同质的无差别的，因此政府和农民是可以互相取代的，具有可替代性

H2：农业生产要素的可用资源是一定的，通过低于市场价格的的固定价格收购农民的农产品，政府从而最大化的汲取农业剩余

根据上述假设，得到农民与政府的效应函数：

其中，式（2）中的Ug是政府效用，式（1）中的Uf是农民效用；Pg为农产品收购价格，Pm为市场价格，Pu为非农产品价格；Ot为农产品总产量，Ou为非农产品总量，Or为农产品收购量；T为政府在非农产品上抽取的利税比例，假设农民在农业上的投入为Kf，政府在农业上的投入为Kg，分别对Kf和 Kg求导得到各自的边际效用；各自的边际替代效用为。分析各个偏导可知，若政府增加dKg，农民增加，dKf那么政府的效用将增加而此时农户的效用增加为其中α和φ为各自变量比较所得系数。因此得到博弈矩阵，如表1所示：

表1　政府与农户的博弈矩阵

从上述博弈矩阵中可以看出，政府和农户要想获得最大收益，只有双方共同持续稳定地增加农业投入时才能实现，但是由于在现实中“囚徒困境”的存在，使得博弈双方很难达到理想的均衡。在模型中，政府和农户都是利己的，都在寻找自身利益最大化，然而这场博弈中只有双方都不增加农业投入的情况下，才会达到唯一纳什均衡。但是这种均衡会严重削弱农业的基础地位，不利于农户收入增长，也不是我们所要追求的目标。因此唯一的纳什均衡显然并不是在这场博弈中双方所想要实现的帕累托最优解决方案。研究发现，制约博弈双方实现共同利益最大化的制约条件主要在于政府和农户的有限理性本质，且双方存在地位不对等的情况。因此改变这种博弈现状的关键就在于增加博弈双方在重复博弈过程中背叛对方的惩罚成本；同时提高农村经济主体的组织化程度，壮大农民力量。

五、政府与农户支农资金使用管理契约机制推进路径

新制度经济学家从经济活动的角度出发，提出如何解决政策执行中的委托-代理问题的相关建议。他们认为解决核心在于应最大程度地保证代理人和委托人利益一致，使代理人的行为尽可能做到公开透明，让委托人尽可能掌握代理人的行为，增加委托人的信息持有量，做到信息相对均衡平等，减少代理人的单方面追求自身利益最大化行为所造成的委托人利益的损失。

（一）政策实施中的监督措施政府政策执行过程中存在信息不完全对称的现象且不能完全消除，只能采取一定手段将其降到最小。由于地方政府在财政支农管理体系中拥有较大的自由裁量权，这种自由裁量权虽然在一定程度上方便了政府工作的开展，也带来许多不确定因素；另一方面，农民由于自身力量薄弱，难以形成有效的利益诉求机制，因此需要制定切实可行的监督机制和实施细则，通过各种政策程序来增强政策执行透明度，实现信息的公开化。具体为：（1）积极推行地方政府村务公开制度，使人民群众及时了解地方政府的信息动态，揭露地方政府在执行财政支农工作中的不良行为，健全农民的利益诉求渠道，提高财政工作的效率。（2）建立有效的问责机制，对当前在政府部门存在不透明等严重制约问责制发展的问题应着力解决。（3）加强地方政府机关自身的责任意识，强化行政主体的道德责任感，建立健全行政责任保障机制，做到以身作则，为建立高效、服务、优质、透明的现代政府树立楷模。

（二）政策实施中的激励机制健全的监督机制并不能从根本上提高代理人自身主观能动性的发挥，只是让代理人被动地按照委托人的意愿和利益需要执行任务。要调动代理人行为的机动性和能动性，就要通过建立有效的激励机制，减少代理人的“偷懒”行为，从根本上规避代理人的机会主义行为，寻找符合委托人和代理人的利益一致性的路径选择。具体为：（1）在委托人和代理人之间实行绩效合同制度。在绩效合同中，明确代理人执行任务的范围、对象及自身责任的绩效考核办法，把代理任务完成的好坏与代理人的薪酬和考评紧密联系起来。通过合同使代理人最大限度地与委托人的初衷相一致，以此来限制代理人的行为。（2）提高代理人的机会主义成本。代理人之所以会违背委托人意愿，很大程度上是基于自身有限理性经济人的角度考虑。代理人除了得到委托人给予的正常报酬之外，还有选择机会主义而获得的额外报酬。从经济利益来看，地方政府在接受财政支农资金并进行管理运用过程中，加重了负担，但是自身报酬并未相应提高，在“边际利润”为负值的情况下，基于作为理性的“经济人”考虑，地方政府就难免通过信息不对称和机会主义谋求其他经济利益来进行补偿。在这样的利益驱动下，要保持委托人和代理人行为目的一致性就要提高代理人产生“偷懒”行为的机会主义成本，如法律成本和政治成本等，对其进行法律制裁或者政治处分，减少其偷懒而获得的额外报酬。

作为委托人的上级政府部门和地方政府代理人的策略组合，有以下四种策略：（监管，偷懒）、（监管、不偷懒）、（不监管，偷懒）、（不监管，不偷懒），相应的支付矩阵为：

表2　上下级政府间的博弈矩阵

在表2博弈模型表述中：E0表示地方代理人的正常收益；E1表示代理人因“偷懒”行为而获得的额外利益；P表示上级委托人对代理人因“偷懒”行为所作的惩罚；C表示委托人监督代理人所付出的代价或成本；S表示代理人通过“偷懒”而使其违背委托人的意愿对社会造成的负效用；μ表示委托人的监管程度；λ表示代理人的不“偷懒”程度的概率。根据该支付矩阵，可以计算上级政府的期望收益函数：

与地方政府部门的期望收益函数：

对式（3）中的μ求导可得到函数，令其等于零：

同样对式（4）中的λ求导并令其等于零：

由式（5）、（6）联解可得上级政府部门的最优监管概率及地方代理部门的偷懒概率和：

根据式（7）、（8）得出以下结论：上级政府部门的监管成本C越高，即委托人为查证地方代理人偷懒行为及监督成本越大时，地方政府部门偷懒的成本就越高；委托人对代理人的偷懒行为惩罚力度P越大，代理人的“偷懒”行为发生的概率就越小。另一方面，代理人偷懒行为导致对社会效用S造成的损害越大，委托人为了确保实现社会利益的最大化目标，自然会加大代理人违法的惩处力度，从而使代理人“偷懒”行为概率降低；代理人的非法收益E越大，委托人监督审查概率也就越大。委托人对上市公司管理高层惩罚力度P越大，使代理人不敢轻易造假，反之，委托人审查概率下降，由式（7）可知，如果在处罚时将代理人所获得的收益降至最小，即P→E→1，就会达到一个最优监管状态，也就是帕累托最优情况下的监督。

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（编辑杜昌）