建构中国特色利益冲突防范机制

○魏淑琰 张国生

廉政建设

建构中国特色利益冲突防范机制

○魏淑琰 张国生

第十八届中央纪委第三次全会提出，要通过建立健全防止利益冲突制度，加强廉政风险防控，从而进一步强化对领导干部的监督。中共上海市委2015年5月4日公布并实施的《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》以开展制度创新，限制权力、制约权力、净化权力。在最新修订的《中国共产党纪律处分条例》中有二十多条关于禁止公职人员及其亲属利用职权谋取利益的规定。防止和减少权力滥用为中心，将权力的制约和净化作为防范利益冲突的根本措施，对于当下党风廉政建设和反腐败工作无疑具有重要意义。我国当前正处于快速发展期，改革开放仍在加速推进，社会转型尚未完成，各种问题复杂多变，反腐倡廉建设依然任重道远。为了更好地推进我国的廉政建设，有效地遏制和防止腐败，本文借鉴了国（境）外一些国家或地区在利益防范冲突机制方面的经验，并结合我国全面建成小康社会的目标背景，探索建构中国特色利益冲突防范机制。

一、严密的法律体系是建构利益冲突防范机制的前提

中央纪委监察部廉政理论研究中心的一份调研报告表明，仅从1979年至2011年，就有58次中央纪委全会、110余项法律法规及政策涉及防止干部亲属官商利益关联内容。但在十八大后的反腐风暴中，家族贪腐案例屡见不鲜。利益冲突问题之所以治理效果不明显，与出台的法律法规大多属于党内法规，法律位阶低，规定过于原则和笼统，责任不明确等不无关系。

严密的法律体系是建构利益冲突防范机制的基础。为防范公职人员利益冲突行为，一些发达国家专门制定出台了《利益冲突法》，并建立了一套以《利益冲突法》为核心的法律体系。例如，美国的防范利益冲突法律体系主要有三部法律法规，包括《政府道德法》《利益冲突法》以及《美国行政部门雇员道德行为准则》，其中《利益冲突法》是将反腐败领域中的防范利益冲突法条添加进刑法当中，对于利益冲突行为所要面临的相应的处罚做了详细规定；加拿大在1973年即通过《政府官员利益冲突章程》，2006年又将其上升到法律层面，即《政府官员利益冲突法》，其中对利益冲突规则、管理和执行制度、公开登记制度、行政货币处罚制度等内容做了明确规定，并与《公共服务价值与道德规范》《公职人员利益冲突及离职规则》《信息公开法》《外国公职人员腐败法案》等法律法规相辅相成，构成了加拿大的防范利益冲突法律体系。这些国家在防范利益冲突法律制度建构方面的经验可以为我国建立中国特色的利益冲突防范机制、甚至出台专门的《利益冲突法》提供了有益的经验。

第一，对利益冲突主体、禁止行为和相关的预防性规定（财产报告和资产处理等）等内容以及相应的惩处措施和程序进行全面详细的规定，使法律具有可操作性。当前我国虽然存在着大量内容涉及防范利益冲突的党纪国法，但是并不成体系，零散地分布于各种准则、条例、通知、决定和规定之中，使得我国的防范利益冲突制度表现出预防效果不佳、惩罚措施不明、内容过于分散、调整对象各异、执行力度薄弱和可持续性不足的弊端。在美国的防范利益冲突法律中，其内容较为系统全面地规定了禁止对象、禁止行为和相关的预防性规定（财产报告和资产处理等），并对相应的标准、程序和处罚措施做出了明确规定，具有很强的可操作性。

第二，构建适合中国国情的利益公开、利益回避、利益处理和离职后行为限制等相关配套制度。

针对利益冲突问题的立法，其本质关注的是公职人员的伦理问题，而伦理问题的存在是由其历史、文化和社会环境等因素综合决定的。因此，构建防范利益冲突机制不是仅仅通过立法就可以解决的问题，立法只是防范利益冲突机制建设的一个方面和重要步骤。我们还需要在立法的同时，加强相关法律知识的宣传，使社会公众真正理解认同防范利益冲突的重要性，为防范利益冲突体系的有效运行构建良好的外部环境。回避制度是指为了消除公职人员可能因亲属关系等因素产生的对公共行政的负面影响，而对公职人员任职资格、执行公务等方面做出的一系列的限制性规范的总和。它是一种提前预防的制度规范，以避免公职人员所执行的公务涉及其亲属相关的利益，陷入“情与法”相冲突的境地。使公职人员回避而不参与其事，不仅可以杜绝可能因此而产生的利益冲突，也可以提高公众对政府行政公正性的信心。回避制度是现代社会重要的人事管理制度之一，是防范利益冲突的基础性制度。许多国家的法律中都有所涉及，对回避内容与惩罚措施进行详细的规定。香港的《公务员守则》中规定政府人员能否根据一般许可接受受限制利益，《接受利益公告》把提供利益者的身份分为亲属 、私交友好、其他人士及商人/商业机构/会社。要求国家公职人员不仅要回避直系亲属和姻亲的利益，而且要回避商业合作伙伴、亲朋好友的利益。

第三，加大违犯法律法规的利益成本。严厉的惩处措施是防范利益冲突的最后防线。理论上讲，腐败收益与腐败成本的对比关系决定着腐败动机的产生。同样，如果利益冲突成本低，行为风险小，就会在相当程度上助长公职人员涉入利益冲突。在利益冲突导致腐败多发的形势下，加大利益冲突成本、腐败成本，形成利益冲突的惩戒机制对于防范利益冲突具有重要意义。一是，提高发现、查处利益冲突概率。我国在反腐败方面长期存在着腐败发现率低、腐败潜伏期长等问题，及早发现并查处公职人员利益冲突行为，有利于遏制其发展趋势，避免最终发展为腐败案件。为此，应加强审计监督，鼓励社会和舆论监督，完善监督机制，提高发现、查处利益冲突概率。二是，提高政治成本。将利益冲突行为与公职人员的组织考核、职务升迁等结合起来，公职人员一旦有利益冲突行为，据其严重程度可给予其限制职务升迁等处罚。三是，提高经济成本。对公职人员利益冲突经济处罚作明确规定，提高其经济成本，扩大适用罚金等财产刑，使之为利益冲突行为付出高额的经济代价。四是，提高精神成本。精神成本可分为两种，一是担心被发现的心理负担，二是被发现后的“身败名裂”。为此，可将公职人员利益冲突行为公之于众，对其造成舆论压力，让其接受舆论谴责，让公职人员为其利益冲突行为付出高昂的精神代价。

二、健全的执行体系是建构利益冲突防范机制的关键

制度的生命关键在于执行。在我国，虽然有许多有关防范利益冲突的法律及规章，但是其中很多制度规章在实践中的执行效果并不理想。借鉴国（境）外在加强制度执行力方面的经验，健全我国的制度执行体系可以通过健全相关组织机构、完善考核机制等方式努力。

一方面，加强制度执行体系建设，要健全相关组织机构。一些国家和地区为防范利益冲突设立专门的反腐机构，比如香港特别行政区的廉政公署、新加坡的贪污调查局、韩国的反腐败委员会；有的国家和地区则设立预防利益冲突和腐败的机构，如法国的预防贪污腐败中心，是一所专职的预防腐败机构。

另一方面，加强制度执行体系建设，重点是要创新考核评价方式和奖惩机制建设。考核评价方式是一种行为导向，加之以奖惩机制建设，可以有效增强防范利益冲突制度规定的执行力。我国可以逐步将防范利益冲突工作纳入到党风廉政建设责任制的考核中，明确各级党委和政府职责，探索出能够适应实际情况的有效的防范利益冲突工作考核方式。以墨西哥出台的《信息公开法》为例，此法规定所有墨西哥公民有权监督国家公务人员的收入情况，希望以此来遏制腐败行为。为确保这项制度得到执行，墨西哥国家审计局在互联网上开通了专门的网站，在网站上公开国家公职人员的收入情况。我国可以适当借鉴墨西哥经验，将网络科学合理地引入国家公职人员的考核评价之中。考核的重点应集中在对信息公开情况、利益回避制度执行情况以及利益冲突处理情况上。在考核的基础之上，建立奖惩机制，明确奖惩标准。“完善的防范利益冲突制度，最终效果是要看落实，这就需要强化监督机制、评价机制、奖惩机制、认识机制等实施机制。” 长期从事廉政建设研究的李成言教授曾表示：“在整个实施过程中，要对利益冲突行为形成有力的监督，对官员廉政状况及处理利益冲突的情况，要给予全方位的较为科学的评价。” 我国现有的防范公职人员利益冲突制度执行不力的现状迫使我国政府要更加重视制度的执行。因此，当前我国迫切需要建立一套行之有效的实施机制，建立与防范公职人员利益冲突相配套的监督机制、评价机制、奖惩机制，以保障相关制度的贯彻落实。此外，还可以考虑借鉴廉政公积金等激励性制度，建立有效的激励机制，以减少公职人员的腐败动机，强化落实效果。

三、完善的监督机制是建构利益冲突防范机制的保障

权力失去制约和监督，必然会导致腐败行为的出现。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 加强对权力的监督，建构完善的权力监督体系，是防范利益冲突的重中之重。要“不断推进权力运行程序化和公开透明，使权力运行中的各种制约要素和监督主体环环相扣、紧密衔接、良性互动。”为此，可以从推进政务公开、加强党内监督、鼓励引导舆论监督等方面进行努力。

第一，不断推动政策制定和政务的公开透明，让权力在阳光下运行。阳光是最好的防腐剂。我国政府要加快服务型政府建设，进一步提高政府透明度，对于不涉及国家机密的政务应该向社会公开，鼓励群众监督政府；减少行政审批范围、程序和内容，减少权力寻租空间；进一步对行政自由裁量权进行规范清理，缩小私欲干扰公权的操作空间。尊重人民群众的主体地位，加快人民群众沟通渠道建设，发挥群众的监督作用，不断推动监督机制的制度化和规范化，使利益冲突行为无处藏身。

第二，加强党内监督。首先，加强党内监督，根本上还是要以制度约束权力，为此，应进一步加强党内制度建设，使相关制度具体化、可操作化。其次，党内监督须建立在对监督对象的清楚了解基础之上，因此，党内监督只有在公开透明的条件下才能有效进行，这就需要加强党内生活和党务活动的公开性和透明性。最后，要以党员为本，确立党员本位原则，以健全体现党员主体地位的党内民主监督制度为基础，以构建制约有效的党内权力监控机制为重点，强化广大党员的监督主体地位。

第三，鼓励引导舆论监督。新闻媒体被誉为与行政、立法、司法并列的“第四权力”，是利益冲突行为的有效监督主体，更承担着向人民群众进行监督利益冲突宣教的重任，可以为防范利益冲突机制塑造良好的社会氛围，关系着制度能否得到良好运行。其中，应充分重视网络对于防范利益冲突的重要作用，加强对网络的合理引导。自2008年“网络反腐年”以来，每年都有不少官员因为网络曝光而受到党纪国法的追究，例如重庆的“雷政富案”、山东省的“单增德案”、黑龙江的“孙德江案”等。“数据显示，2009年6月至今,最高检‘12309’收到举报线索十几万件，控告申诉案件二十余万件,与来信、来访数量基本持平。网络举报较开通举报网站前增加约8倍。”在信息化时代，我国的防范利益冲突机制建设也要与时俱进，要充分利用网络大众化、即时性强、成本低、互动性好、保密性较强的特性，做好相应的技术支持和相应的网络引导服务工作，规范网络防范利益冲突监督机制，使其成为我国防范利益冲突机制建设中的重要组成部分。

四、完善教育机制，提高公职人员自觉意识

在防范利益冲突中，廉政教育对于公职人员的行为指导是必不可少的。要建立防范利益冲突机制，需加强公职人员的伦理道德教育和职业教育。其着眼点在于加强和完善行使公共权力的责任观念、责任规范、责任机制，把加强对党员领导干部的权力观、地位观、利益观教育与防范利益冲突教育结合起来，升华党内规章中廉洁自律、作风建设及警示训诫等特色内容。通过开展伦理道德教育让公职人员真正从内心“不想腐”；通过职业技能培训，能够规范公职人员的行为，指导其有效避免利益冲突。客观地说，我国当前的廉政教育体系还存在较多不足，效果还有待进一步提升。

首先，通过教育手段使公职人员充分认识到防范利益冲突问题的重要性。要树立利益冲突可控性观念，引导公职人员树立必须以公共利益为重的意识，正确处理好公共利益与私人利益的关系，防范私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性。建立健全有利于防范利益冲突的核心价值，例如正义公平、平等性、责任、公开透明、效率性、廉洁诚实、依法办事、公正无私等，形成不宽容利益冲突的组织文化，为保障防范利益冲突机制的有效运行奠定基础。利益冲突的发生与权力的是否正当行使关系密切。权力是把双刃剑，运用权力者，须时刻约束自己权力欲望，除了通过外在的制度将权力装进笼子里，更要将权力装进自身内心的道德、法律意识的框架之中。只有对于利益冲突的危害有清醒的认识，才能有效避免利益冲突。廉政教育和职业教育中，应该将利益冲突问题从不正之风之中区别出来，针对利益冲突的内涵、产生的原因、行为表现和如何有效避免等进行系统的讲解，让国家公职人员对于利益冲突问题知其然也知其所以然，在思想层面上树立防范利益冲突的警觉性。

其次，要把握防范利益冲突教育的层次性。利益冲突问题可能发生在每一个承担着公共责任的国家公职人员身上，尤其是掌握较大权力的领导干部和“实权”部门。因此针对不同的对象，防范利益冲突教育应该有针对性地进行。针对广大的普通国家公职人员，应重视对其进行职业道德的教育和职业技能的培训。而对掌握有较大权力的领导干部，则应在普遍教育的基础上，有针对性地对其所处的部门可能产生的利益冲突进行深入讲解分析，增强其避免利益冲突的意识和技能。以美国为例，美国政府为提高对公职人员防范利益冲突教育的有效性和针对性，专门编制了具有很强操作性的行政伦理指导手册和典型案例选编等材料。我们也可以学习借鉴，编制出适合我国国情，并具有较强体系性和操作性的《防范利益冲突指导手册》，详细说明公职人员可能面临的利益冲突问题、主管机构、解决方案、咨询程序、处罚规定、适用条款及疑难解答等，对我国公职人员行为进行指导修正。加强对领导干部教育的同时要让其树立正确的权力观并坚持做到“权责统一”，权力越大，其承担的公共责任就越大，失误造成的损失就大，惩罚也越严厉。

再次，要创新教育的内容方式。重视教育对象思想的多元化、需求的层次性和思维的独立性，提高教育的针对性，真正做到教育内容“入耳、入脑、入心”。不断创新教育培训的方式方法，少教训、少说教、少灌输，充分结合社会实际和现代的科技，使教育的形式更加灵活、生动、深刻，有效的教育形式才能打动人的内心。改变防范利益冲突的教育方式，可以通过实地参观学习的方式带领公职人员参观反腐倡廉教育基地，把理论说教和思想学习转变为亲身感受，提高公职人员的思想觉悟，使他们认识到腐败的危害，进一步提高廉政教育的针对性和实效性。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 矫海霞）