干部挂职锻炼制度研究

○梅 杰

干部教育与管理

干部挂职锻炼制度研究

○梅 杰

干部挂职作为中国政治生态下的一种现象古已有之，具有鲜明的中国特色，进入新时期以后，逐步发展成为一种制度性安排。干部挂职锻炼是我国公务员交流制度的主要形式，也是我国政府部门人力资源开发系统的重要组成部分，有助于干部提高综合素质、培育执政能力、拓宽自身视野、丰富管理经验，还能有效预防贪污腐败、加强政府间交流与合作。

一、干部挂职制度概述

早在延安时期，边区政府就选拔干部、知识分子和学生等组成工作队到农村去，对改造农村生活、促进革命形势起到显著作用，这也被学术界视为干部挂职锻炼的最早雏形。1994年，中共中央组织部颁发了《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》（下文简称《通知》），《通知》涉及干部挂职锻炼的指导思想、对象和条件、去向和职务安排、程序、管理和教育等多个方面。2006年，《中华人民共和国公务员法》（下文简称《公务员法》）正式施行，《公务员法》第66条规定：“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。”这是首次从法律角度上明确了挂职锻炼是我国公务员交流制度的重要形式，具有里程碑意义。

干部挂职锻炼的形式丰富多样，按照挂职干部流向，可以分为三类：

1.“上挂”，即下级机关向上级机关乃至中央派出干部担任职务。对于这部分挂职锻炼的干部来说，可以开拓宏观视野，完善大局意识，提高协调能力。此种情况下，下级机关缺乏发言权，只能听从上级组织部门安排，因此，并不十分常见；

2.“下挂”，即上级机关向下级机关和基层组织派出干部担任职务。这可以使“下挂”的干部熟悉基层工作，了解民生疾苦，利于今后工作的开展。这是干部挂职锻炼的最常见也是最经典的形式；

3.“平挂”，即向同级机关派出干部担任职务，“平挂”的干部既可能在同一地区内的其他单位工作，也可能会异地任职，比如：东部和西部干部互挂、相对发达地区和相对落后地区干部互挂等。这一形式的挂职往往是两地区间合作的产物，西部干部来到东部沿海地区挂职学习先进的科学技术和管理经验，经济发达地区的干部来到经济落后的地区挂职，帮助招商引资，促进发展。近年来，“平挂”呈现出上升趋势。

实行干部挂职锻炼制度有三个目的。首先，培养优秀干部。改革开放以来，经济社会快速发展，政府不断面临新情况、新问题。复杂条件下的社会治理要求干部不断提高自身素质。挂职锻炼使干部有机会在新的环境下工作，这就迫使挂职干部不断学习以快速适应新的岗位要求，在实践中增长才干。其次，统筹区域协调发展。我国幅员辽阔，区域发展不平衡问题还很突出。加强东西部干部交流，促进发达地区与欠发达地区之间合作，来自发达地区的挂职干部可以依靠自身管理经验，因地制宜，为欠发达地区经济发展制定操作性更强的个性化经济发展方案，欠发达地区也充分发挥挂职干部的桥梁和纽带作用，为欠发达地区引进资金、技术、人才等生产要素，对于统筹区域协调发展具有重大意义。最后，加强基层政权建设。基层政权是我国政权结构的根基，加强农村政权建设，就是巩固党的执政根基，其重要性不言而喻。一方面，受城镇化影响，我国基层公务员流失严重，干部前往基层挂职有助于充实基层公务员队伍。另一方面，挂职干部与基层民众打成一片，也有助于“上情下达，下情上传”，帮助上级部门了解人民群众的真实所需，帮助人民群众解决切实困难，促进社会主义新农村建设。

二、干部挂职锻炼工作中存在的问题

1.挂职干部自身定位偏差

挂职干部自身定位的偏差可能导致行为失范甚至异化。体现在：部分挂职干部因自身工作性质的临时性以及工作时限的非长期性将自己定位于“局外人”，不主动承担工作，只是被动应付上级交付的任务；有的挂职干部将挂职看作“镀金”，认为只要熬个一年半载，返回原单位就会得到提拔重用，挂职期间，以“不求无功，但求无过”为行事准则；还有的挂职干部认为自己是“客人”，而非“主人”，在重大事项表决时有诸多顾虑，在开展工作时又瞻前顾后，不敢独当一面；也有的干部因挂职时间较短而产生“临时”思想，工作缺乏责任感，遇到矛盾绕着走，工作的积极性、主动性和创造性更无从谈起。具体而言，“上挂”干部本应在上级机关钻研学习，实现自我能力提升。但是部分“上挂”干部热衷于拉关系、跑项目、圈资金，将挂职锻炼视为日后升迁的重要契机，唯上级领导马首是瞻。“挂职锻炼被歪曲成了地方与部委搞好关系、上下活动的一种方式，成了‘跑部钱进’的变种。”这样的挂职锻炼不仅不能起到锻炼提升干部的作用，反而滋生了贪污的细菌，助长了腐败的歪风，破坏了挂职干部群体的名声，损害了政府的良好形象。还有的“上挂”干部挂职期满，留恋较好的工作环境和生活条件，迟迟不返回原单位，积极谋求在上级机关留任，对派出单位造成了严重的损失，也会使派出单位今后在开展干部交流时心有余悸，不利于挂职锻炼制度的发展。无独有偶，部分“下挂”干部自视甚高，不屑于与下级机关工作人员共事，不尊重基层群众，开展工作眼高手低，挑肥拣瘦，如此一来，接收单位不敢轻易接收干部前来挂职，或者不敢委以实职。更有甚者，部分“下挂”干部认为下级机关无权管辖自己，放松对自身的要求，将挂职锻炼视为休息放假的机会，整日游山玩水，走亲访友，不仅浪费了挂职锻炼的宝贵机会，也辜负了组织上的期望和信任。

2.派出单位选派标准不严

派出单位在遴选挂职干部时存在两个方面的问题。一是派出单位选派挂职干部的随意性很强。挂职干部选拔的通常做法是，根据同级或上级组织部门关于挂职干部的要求，结合本部门实际，在个人自愿的基础上选派干部前往挂职锻炼。然而，实际情况并非如此，相当部分派出单位对于挂职干部的选派具有很强的随意性和盲目性，没有站在本单位人力资源开发系统以及未来人才需求的高度上思考问题，没有综合考虑挂职干部的年龄、资历、兴趣、专长等多方面因素，没有统筹各方面意见和建议，往往由“一把手”拍板决定，这样的“拍脑袋”决策的科学性和民主性值得商榷。还有的派出单位在缺乏事先细致调查分析的情况下，不顾组织部门的统筹安排，盲目派出挂职干部，导致接收单位不堪重负，费用支出、人员安排、办公场所等使用紧张，影响了接收单位的正常工作。二是派出单位被动应付上级安排。挂职锻炼的机会有限，通常选拔年轻有为、有发展潜力的干部，这些人在单位中往往是中流砥柱、业务骨干，且根据规定，挂职干部在挂职锻炼期间，关系不变，工资、福利、奖金等仍由派出单位承担。部分派出单位的领导在接到上级组织部门选拔挂职干部的通知后，往往被动应付，不愿派出优秀的、需要在基层磨练的干部，认为是对本单位人力资源的一种损失，是“为他人做嫁衣”，即便选派业务骨干挂职锻炼，却还对干部“遥控指挥”，使挂职干部疲于奔命，两头操心。这样一来，部分派出单位倾向于选派那些对于单位可有可无，业务素质一般或者工作表现不佳的“包袱”干部，更有甚者，部分领导将选派挂职干部看作排除异己，以权谋私的机会。

3.接收单位存在难言之隐

对于接收单位来说，吸纳其他单位年轻骨干，为我所用，应该是对本单位人力资源的充实，促进本单位业务水平提升的良好契机，然而，接收单位在接收挂职干部时却有很多难言之隐，这主要包括三个方面：一是职务安排上的顾虑。挂职时限短则数月，长则两到三年，接收单位处于挂职干部初来乍到不熟悉当地风土人情、不了解挂职干部的实际工作能力以及担心“空降”任要职难以服众，不敢委以重任，多任命“助理”一类的虚职、空职，不让挂职干部承担具体工作，只是协助当地干部处理琐碎事物，无法起到锻炼和培养干部的作用。二是视挂职干部为“聚宝盆”。部分接收单位认为挂职干部是上级机关下派的，关系广，门路多，可以为本单位带来丰厚的资金和项目，只安排挂职干部向上级部门要政策、要资金、要项目，视挂职干部为“聚宝盆”，使挂职干部不能真正接受锻炼。有的乡镇领导甚至对机关下派的挂职干部说：“你不用到镇里上班，蹲在市里帮我搞钱就行。”三是干部管理上的困难。对于挂职干部来说，挂职期间须接受接收单位业务上的管理，但是，对于“下挂”干部来说，基层组织往往碍于情面“不愿管”“不敢管”，对挂职干部管理采取放任自流的态度，分配工作任务甚至听从挂职干部意见，生活待遇一切从优、无微不至，对挂职干部的不当行为“睁一只眼闭一只眼”。

4.挂职锻炼制度供给不足

就国家形态而言，制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套规则体系及其实现机制。制度供给是变迁的必要条件。制度的供给指的是创造和维持一种制度的能力。挂职作为国家公务员人事制度的重要组成部分，却面临着制度供给不足的窘境。目前，仅有《国家林业局干部挂职锻炼和援派工作管理办法》《四川省干部挂职锻炼工作办法》《云南省体育局关于年轻干部挂职锻炼的意见》等国家部委或地方出台的针对本部门或辖区内的挂职管理条例，作为全国统一执行的《公务员法》只是提及挂职锻炼是公务员交流的形式之一，挂职期间不改变与原机关的人事关系，关于挂职锻炼制度的实施细则还很缺乏，对于挂职干部的选拔标准、挂职期间管理、挂职期间考核、挂职结束后去向等诸多问题更多依据中国独特的官场文化和政治惯例。制度供给不足导致主体责任不清，干部挂职锻炼涉及派出单位、接收单位和挂职干部自身等多个主体，由于缺乏明确的规定，派出单位在派出挂职干部后对挂职干部不闻不问，接收单位认为挂职干部只是临时性派遣，不主动加以管理，这样一来，挂职干部就处于真空地带，对自我要求不严的挂职干部就容易导致行为失范甚至违法乱纪。

三、提高干部挂职锻炼工作成效的对策

1.促进挂职干部思想转变

思想是行动的先导，挂职干部要想在挂职期间增长才干就必须要转变思想。

一是克服“做客”心态。挂职干部工作性质的临时性以及工作时限的非长期性使得相当部分挂职干部产生了“做客”心态，表现在行为上就是“身在曹营心在汉”，遇事推诿，不能独当一面。挂职干部要想在挂职期间建功立业就必须克服这种心态，必须深刻认识到挂职锻炼是自己职业生涯不可多得的重要机会，是弥补自身不足的难得契机，应当积极迅速融入新的单位，第一时间进入新的岗位。

二是改变畏难情绪。挂职干部离开优渥的生活工作环境前往条件相对困难的基层挂职锻炼，应当摆正态度，珍视契机，找准差距，不计位次尊卑，不言待遇差距，不图面子虚荣，只图增长才干，力求事业发展，与基层干部同甘共苦，为基层百姓谋福利，迎难而上，默默奉献，锤炼意志，力争在新的岗位谋求更好成绩，变一个人的挂职锻炼为派出单位和接收单位的良性互动，回报党组织的信任。

三是杜绝错误思想。有的挂职干部错误地将挂职锻炼和提拔升迁划上等号，须知，挂职锻炼作为培养公务员的手段，与挂职期满职务晋升并无直接联系。挂职干部要虚心向基层干部群众学习，摒弃陈旧的思维方式，掌握新本领，培育洞察力，训练判断力，增强决策力，汲取处理基层事务的经验，切切实实为基层群众办好事、办实事，一步一个脚印，不断在基层具体事务中磨练自我，将理论与实际工作结合起来，让短期的挂职锻炼成为终身的宝贵财富。

2.完善挂职干部选拔机制

完善挂职干部选拔机制需从三个方面做起。第一，制定选拔标准。挂职干部选拔的标准应站在本单位人力资源开发系统以及未来人才需求的高度上通盘考虑，秉持“德才兼备，以德为先”的标准，坚持对党的事业和挂职干部高度负责的态度，注意干部能力的同时，更加注重干部的品德，综合考虑年龄、意志品质、专业特长、理论功底、健康状况、心理素质等多方面因素，选拔综合素质高的干部外出挂职锻炼，特别是将有发展前途的年轻业务骨干选派去挂职，杜绝拼凑人头、糊弄任务、完成指标现象的发生。对于贪图个人私利、能力不强、不符合要求的干部，坚决排除在挂职干部选拔范围之外。

第二，规范选拔程序。现阶段，很多干部到政府挂重要领导职务都是由上级组织部门或人事部门直接任命，当“空降”既成事实之后再交由地方人大象征性表决，履行程序，这与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定相违背。选派工作应该按照个人报名、组织推荐、资格审查、组织考核、讨论决定、岗前培训、履岗任职等程序严格进行。

第三，创新选拔机制。对于挂职干部的选派必须坚持群众路线，听取广大职工和群众的意见，选派群众基础好、民众支持高、百姓口碑佳的干部挂职锻炼，对于动机不纯、投机钻营的人一概不派。创新选拔机制应当坚持民主原则，杜绝领导“一言堂”，在坚持选人原则、严把用人关卡、符合程序规范的前提下，扩大公众民主参与度，灵活运用公开报名选拔、竞争择优机制、匿名投票、差额推荐等多种民主方式，真正将群众基础好、工作能力强、急需要挂职锻炼的干部选拔出来，提升挂职干部选拔工作的透明度和满意度。

3.打造挂职锻炼良好平台

接收单位应当为挂职干部着力打造一个良好平台和工作环境，使挂职干部全身心投入到工作中去，引进好、培育好、开发好挂职干部，真正发挥挂职锻炼制度的长处和作用。一是做好岗位保障工作。部分接收单位将挂职干部视为自己吸取经费、招揽项目的“聚宝盆”，只让挂职干部复杂联通上下、招商引资等工作，或对上级部门下派的挂职干部奉为“座上宾”，分配空职，闲职，不安排具体工作。这样的安排和认识使挂职干部不能真正接受实践的锻炼，起不到磨练捶打挂职干部的作用，浪费了人力、物力、财力。接收单位应该在仔细考察挂职干部能力、特长、专业、方向后，放心大胆使用挂职干部，打破职位安排的顾虑和权力分配的禁区，让挂职干部“早挑担子、多挑担子、挑重担子”，仔细落实好每一位挂职干部的职位职务以及承担的职责范围，有权才有责，有责才有为，为挂职干部搭造展示能力的宽广舞台，让挂职干部接收群众的考核。具体做法上，可以让挂职干部列席本地党委常委会、政府办公会、重大项目研讨会等，让挂职干部进入核心决策层，集思广益，帮助挂职干部成长。

二是加强管理培育。部分接收单位对于挂职干部不闻不问，放任自流，极易导致对自我要求不严的挂职干部行为失范甚至违法乱纪。因此，接收单位应当时常了解基层干部群众对于挂职干部工作、生活等各方面表现的意见建议，督促挂职党员参加组织生活，定期组织挂职干部汇报学习、工作、生活等方面情况，了解过去一阶段挂职干部所作出的成绩和可能出现的错误，对于成绩予以肯定和表扬，对于错误，提出批评，要求改正，更严重的错误，要及时向上级主管部门或公安机关报告，对党组织负责，对挂职干部本人负责。

三要关心挂职干部。接收单位应当主动关心挂职干部的工作情况和生活起居，注重对其的人文关怀。部分挂职干部远离家乡和亲人，面对陌生的工作环境和同事，难免会遇到这样或那样的困难，接收单位应当力所能及地为挂职干部解决生活上的后顾之忧，对于挂职干部提出的工作和生活上的困难，做好后勤保障工作，使其全身心地投入到新的岗位中接收磨练。

4.建立健全挂职法律体系

古人云，没有规矩，不成方圆。要想挂职锻炼工作制度化、规范化、长效化，没有一套通行全国的权威法律体系是不行的。目前从挂职锻炼工作实施的效果来看，仅依靠《公务员法》粗线条的规定以及各部委或各地区针对本部门和本辖区办法的规章制度规范干部挂职锻炼工作，心有余而力不足。只有建立健全挂职锻炼法律体系，才能在处理挂职锻炼工作的各个环节有章可循，才能合情合理合法地解决挂职锻炼工作各主体之间矛盾，才能在处置主体行为不当时有法可依，进而推动挂职锻炼制度在正确的轨道上稳步前行。

因此，全国人大和中央应当尽快根据实际需要起草完成全国统一的挂职锻炼实施办法（或条例），将挂职锻炼工作上升到法律高度，弥补现有制度的不足之处。这部《实施办法》应该包括：1.挂职锻炼干部的选拔标准；2.挂职锻炼干部选派的标准流程；3.挂职锻炼干部的挂职年限；4.挂职锻炼干部的岗位职责安排；5.挂职锻炼干部岗前培训的内容；6.挂职锻炼干部挂职期间住宿、生活起居标准；7.挂职锻炼干部挂职期间的管理；8.派出单位、接收单位、挂职干部、组织部门等主体的责任、权利、义务；9.挂职锻炼干部考核、奖惩机制；10.挂职锻炼干部挂职期满之后的任用安排；11.挂职锻炼干部挂职期间的监督等内容。只有建立健全挂职锻炼法律体系，并且严格按照实施，才能保障挂职锻炼工作不变样、不走形。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

（责任编辑 张 敏）