基于国家治理视角的环境审计“转变”探析*

中国矿业大学北京管理学院陈平泽财政部预算司 卞春艳

基于国家治理视角的环境审计“转变”探析*

中国矿业大学北京管理学院陈平泽财政部预算司 卞春艳

审计问责、结果公开、促进法治、社会参与是国家治理对环境审计提出的基本要求。在国家治理的视角下，我国环境审计应从当前的环保资金财务审计向环境责任审计发展，并实施五项“转变”：审计对象由低层级转变为多层级，审计方式由单一的财务审计转变为综合审计，审计范围由“线”转变为“面”，审计方法由查账转变为综合评价分析，审计成果运用从单渠道转变为多渠道，以推动环境治理现代化。

国家治理 环境审计 转变

一、引言

2013年，党的十八届三中全会提出了建设国家治理能力和治理体系现代化的改革总目标。当年10月，世界审计组织（INTOSAI）第21届大会发布的《北京宣言》指出，审计机关的使命和目标是促进良治，国家审计应更好地为国家治理服务。2014年，审计署刘家义审计长提出，国家审计是国家治理的重要工具与保障。当年10月，国务院发布了《关于加强审计工作的意见》，提出审计机关要促进生态文明建设，加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计。国家治理理论的提出为国家审计与环境治理的有机结合提供了系统的理论基础，国务院文件的要求为环境审计的发展提供强劲的动力。因此，有必要从国家治理的角度，审视与研究环境审计的发展方向和实践途径。

我国环境审计发源于上世纪八十年代，经过了从无到有、逐步探索的过程。1985年审计署与财政部、原国家环保局联合组织了对太原等四城市环境保护补助资金审计。2003年审计署成立了环境审计协调领导小组，环境审计进入快速发展阶段。审计署围绕环保资金使用的真实性、合法性和效益性开展了一系列审计，如“重点流域水污染防治专项资金审计”、“103个县农村饮水安全工作审计”、“20个省有关企业节能减排情况审计”、“‘三河三湖’水污染防治绩效审计”、“5044个能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目审计”等审计项目，将审计结果向社会公告。同期，青岛、深圳、苏州等地方审计机关根据本地区环境特点与区域经济发展需求，开展了海洋水资源、太湖水资源保护的审计项目，得到当地社会舆论的广泛关注。然而，在国家审计服务于国家治理现代化的整体要求下，我国环境审计工作还存在明显的局限性。审计发现的问题主要是环保资金使用不规范，如以虚假项目骗取环保资金、未按规定使用环保资金、挤占挪用环保资金等。虽然部分审计项目涉及到了环保资金使用绩效和相关工作机制缺陷等情况，但是总体来说，当前的环境审计未跳出传统财务审计的窠臼，作用有限，距离环境审计服务于国家治理现代化的要求还有很大的差距。当前，学术界对于环境审计的研究，多是基于审计技术方法的探讨。虽然有部分学者提出了环境责任审计的概念，但是主要从环境审计如何落实管理责任方面进行研究，鲜见系统地论述环境责任审计的对象、内涵、方式、范围和成果运用途径。国家良治的基本要素是合法、透明、问责、法治、有效和回应（俞可平，2000）。审计问责、结果公开、促进法治、社会参与是国家治理对环境审计提出的基本要求。为适应国家治理现代化的要求，我国环境审计工作应从环保资金财务审计向环境责任审计发展。环境责任审计是对各级环境责任主体履行环境保护和环境发展责任情况进行监督和评价的综合审计方式。较当前的环保资金财务审计而言，环境责任审计以环境问责作为直接目标，以环境履职评价和环境责任确认、追究为主线，将审计事项从“审钱”、“审事”向“审人”延伸，其审计范围更广、审计内容更丰富、审计作用更直接，更加契合我国当前环境治理的客观形势，也更加符合全面依法治国的要求。

二、环境审计的五项“转变”

（一）审计对象由低层级向“高中低”多层级转变当前，我国环境审计的对象主要是环保资金使用和项目实施单位。此类单位是环境政策的具体实施者和环保资金的具体使用者，层级比较低。当前，许多环境治理乱象的根源不在于环保项目实施者的行为，而是在于地方党委政府和相关职能部门的不作为和乱作为。例如2006年原国家环保总局在通报甘肃省徽县和湖南省岳阳县两起重金属污染事件时，时任副局长潘岳直言“政府不作为”是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门负责人负有重要责任。因此，环境审计的对象应从单一的实施层级向决策、管理、监督和实施的多层级转变。按照职责分类，依次界定应承担的环境责任。地方党委政府主要领导干部对行政管辖区域的环境发展规划、重大投资项目进行决策，承担环境决策责任；环保监督执法部门负责人对于行政管辖区域的环境法律、法规和政策贯彻落实情况进行监督，承担环境监督责任；政府职能部门（如国土、林业、水利、农业、卫生、城市管理等部门）负责人对于管辖范围的单位或项目的环境资源使用情况进行管理，承担环境管理责任；建设项目和污染企业等单位负责人对于具体环境政策进行落实和环境资源使用，承担环境实施责任。由此，将地方党委政府主要领导干部、环保监督执法部门负责人、政府职能部门负责人、建设项目和污染企业等单位负责人列作环境责任审计的直接审计对象，形成“高中低”的审计对象层级，实现环境审计问责对象的全覆盖。

（二）审计方式由单一审计向综合审计转变当前，我国审计机关实施的环境审计方式主要是环保专项资金审计，审查的主要内容是申请环保专项资金的项目是否真实、达到相关标准；环保专项资金是否及时拨付、使用，有无滞留、挤占、挪用的问题；环保专项资金的使用是否达到预期目标等，这种审计方式比较单一。环境责任审计是将领导干部经济责任审计、公共政策执行审计、绩效审计、财务审计相结合的综合审计方式，充分利用各种审计方式的优点，增强审计效果。比如领导干部经济责任审计是具有中国特色的审计方式，目前已基本覆盖乡科级至省部级领导干部，审计机关应将环境治理责任履行情况纳入地方党委政府主要领导干部经济责任审计内容，对领导干部经济发展责任与环境责任履职情况进行监督与评价，促进领导干部树立科学的政绩观，推动地区经济可持续发展。又如，公共政策执行审计是近年来我国审计机关实施的一种新型审计方式。环境政策是我国公共政策的重要组成部分，环境政策领域与其他公共政策领域交叉融合。审计机关开展公共政策执行审计时，应将环境政策执行情况列入审计内容，审查政府各个层级的领导干部贯彻落实环境政策的责任履行情况，以保障环境政策落地生根，制止政府不作为和乱作为的现象。具体问责体系如图1所示：

图1 环境责任审计的“高中低”多层级审计对象问责体系

（三）审计范围由“一条线”向“整个面”转变当前实施的环境审计项目，审计范围主要是沿着环保专项资金“申请——审核——分配——管理——使用”的“一条线”进行审计，范围比较受局限。鉴于《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等文件明确地方人民政府主要领导是本行政区域环境保护的第一责任人，环境责任审计范围应是行政区域环境治理的“整个面”，具体为：整个行政区域环境治理规划的制定、实施和目标完成情况；环境政策贯彻落实情况；重大建设项目的环境保护评估、决策与实施情况；行政区域内环境保护监督执法部门、国土部门、林业部门、水利部门、农业部门、卫生部门、城市管理部门、招商引资部门、市场监管部门、检验检疫部门的环境工作协作机制建立和协同治理情况等，以对行政区域环境责任履行情况进行客观、公正和全面的审计评价。

（四）审计方法由财务收支审计法向综合评价法转变由于环境审计的范围向区域环境治理“整个面”转变，环境治理涉及的区域面积广、领域交叉、管理层级多、事项类型繁杂，审计取证需要大面积测量、精确定位和准确取数，对此查账等财务收支审计方法难达到目标，需要运用跨学科、多领域的审计技术与综合评价方法。具体为：运用信息系统法，利用排污监测系统、空气监测系统等在线监测手段获得排污浓度和排放总量等审计数据。运用空间技术法，利用卫星遥感数据接收系统、全球定位系统（GPS）测量环境污染面积，将污染地位置坐标与环境保护区域位置坐标进行比对；利用地理信息系统（GIS）进行大范围项目的总体察看、复杂地形地块面积与污染量计算等。运用指标分析法，如选用单位GDP能耗指标，水污染、大气污染和固体废物污染排放物指标，环境资源质量指标，环境污染治理投资指标等，对环境治理效果进行量化评价。

（五）审计成果应用由单一渠道向多渠道转变当前环境审计结果的应用渠道比较固定与单一，审计机关针对审计发现的问题形成审计报告和审计决定书，交给被审计单位整改，并将审计结果适时向社会公告，未进一步形成有效的问责、追责机制。环境责任审计的审计结果应用渠道应该多元化，具体为：审计机关将环境责任审计结果提交给上级组织与人事部门，作为组织与人事部门评价党政领导干部职责履行情况和业绩水平的依据；将环境审计结果提交给行业主管部门，作为行业主管部门加强管理、完善制度、实施改革的参考；将环境责任审计结果、环境问责情况、被审计单位整改情况、行业主管部门制度完善情况等向社会公告，促进社会公众对政府、企业的环境责任履行情况的监督，增强公众的环境意识、维权意识和社会责任意识，形成有力的社会监督机制。具体如图2所示。

三、结论

图2 环保资金财务审计向环境责任审计发展的五项“转变”

上述五项“转变”，将环境审计更好地纳入国家环境治理的整体部署中，使环境审计由审计机关的监督行为转变成政府主导、社会参与、协同治理的多维度、多层面、多变量的集体行动，既符合环境审计的国际发展趋势，又体现了国家审计服务于国家治理现代化的要求。然而，实现上述五项“转变”任重道远，建议当前亟需加强的工作：一是在地方党政主要领导干部经济责任审计中增加环境责任的审计内容，构建地方经济发展业绩与环境成本相配比的审计评价指标体系，客观、全面地评价地方党政主要领导干部的经济发展与环境治理责任；二是加强审计机关与环境保护部门的协调合作，使审计机关与环境保护部门的环境数据库联网，资源共享，成果共用，作用互补；三是加强跨学科、多领域的环境责任审计方法的研究，提高审计效率；四是构建环境责任审计的咨询专家库，为环境责任审计的发展提供智力支持；五是引导媒体的力量，采取环境责任审计现场跟踪报道、审计结果公告效果采访等方式，向社会公众宣讲环境责任审计，促进社会参与。

*本文系审计署重点科研课题“国家重大决策部署落实审计研究”（项目编号：15SJ02001）、中央高校基本科研业务费项目（项目编号：2015ZX02）阶段性研究成果。

［1］刘笑霞、李明辉：《苏州嵌入领导干部经济责任审计的区域环境审计实践及其评价》，《审计研究》2014年第6期。

［2］马志娟、韦小泉：《生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究》，《审计研究》2014年第6期。

［3］陈艳：《论我国环境审计法律制度的完善》，《环境保护》2013年第10期。

［4］李周炯：《我国环境政策执行存在的问题及对策》，《国家行政学院学报》2009年第4期。

［5］俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。

（编辑 周谦）