国际足联改革路线图研究：批判性反思

黄 璐



国际足联改革路线图研究：批判性反思

黄 璐

国际足联改革路线图又称“2011-2013年治理改革计划”，主要成果体现在，进一步规范细化民主化程序，改革创新内部监督机制。改革路线图并未解决组织内部控制和治理结构方面存在的根本性问题，走向失败的几大原因包括，形式化需要大于实质性改革，治理改革缺乏实质上的独立性，改革建议的选择性执行或执行不力，偏重于完善民主化程序。抱以辩证的态度，改革路线图为国际足联迈向善治道路留下了一些政治遗产，也是一个权力博弈的结果和渐进式的改革过程。

国际足联；治理改革；道德委员会；合规；监督机制

2014年12月8日，国际奥委会第127次全会一致通过了《奥林匹克2020议程》[1]，对于世界体育治理与可持续发展而言，这是一项具有里程碑式意义的改革议程。或许业界已经遗忘，在国际奥委会重磅推出《奥林匹克2020议程》之前，国际足联于2011年10月至2013年5月之间，开展了一系列组织内部控制和治理结构的改革实践，由此命名为“改革路线图”(“The Reform Roadmap”)。2015年5月27日全面爆发的“国际足联腐败窝案”，彻底撕裂了改革路线图许诺的美好前景，这一场由布拉特治下国际足联主导实施的改革“政治剧”终于落下帷幕。国际足联腐败案件为何屡禁不止，改革路线图为何走向失败，在国际足联内部控制和治理结构中存在哪些根源性的问题，对这些问题的追问和批判性反思，将有助于理解国际体育组织治理与改革面临的深层次问题，同时也对中国体育社会组织改革提供一些有益的参考。

1 国际足联改革路线图概要

国际足联改革路线图是由国际足联主席布拉特提议，于2011年6月1日在苏黎世举行的第61届国际足联大会上推出的大规模的组织治理改革计划。改革路线图勾勒出一个为期两年的改革计划，由2011年10月启动改革，至2013年5月底召开的国际足联大会结束。改革路线图坚守组织自治原则，坚信组织领导层有能力控制并推进一系列组织治理改革进程，带有鲜明的内部性和封闭性特征，旨在进一步完善国际足联内部控制体系，提升国际足联的独立治理能力。改革路线图是由国际足联执委会领导下的专项改革小组负责征询各方改革建议，协调各方力量推进各项改革工作，由执委会负责统筹协调全面改革工作，负责审议改革方案和各项改革建议，并提交国际足联代表大会做出最终决议。如表1所示，国际足联改革路线图主要包括四大方面内容，第一是对国际足联“规章制度”——章程、道德守则、行为准则等制度的修订。第二是对国际足联“司法系统”——道德委员会的改革；第三是对国际足联“运作程序”——审计与合规方面的改革；第四是对国际足联“与时俱进”——理念性、发展性和程序性方面的改革。需要说明的是，国际足联官网“改革进程”栏目一直处于动态更新的状态，作为国际足联的“喉舌”，官网主要担负了新闻宣传功能，为应对国际足联面临的危机性事件，不断向外界发布国际足联内部改革的信息。2016年2月2日，国际足联官网“改革进程”栏目再次更新，置换为2015年5月“国际足联腐败窝案”以来，国际足联“改革委员会”取得的一些改革进展。这也标志着曾经轰轰烈烈的“改革路线图”退出了历史舞台，完成了国际足联应对治理危机的“宣示性”舆论使命。

表1 国际足联改革路线图概要[1]

2 国际足联改革路线图推出的背景

国际足联改革路线图的环境背景，一方面来自全球治理的时代趋势，国际非政府组织普遍面向善治、透明度、民主化、广泛参与、平等、责任制等改革方向发展，这种不可逆的改革潮流，促使国际足联采取更积极的建设性姿态，更透明的民主化程序，更先进的治理实践。国际足联官网“改革进程”明确指出了善治改革的背景和动机，“体育治理机构在社会中扮演着基础性角色，对于实现组织目标和更为宽阔的社会任务而言，坚持善治是最为根本的原则。作为世界足球运动的管理机构，国际足联矢志不渝的坚持善治、透明、对错误零容忍(无论该错误发生于体育竞赛，还是任何协会的足球发展中)的原则。国际足联已经对内部治理结构和程序进行了改革，以满足比赛治理的客观需要，也是对善治功能的深化，对实践复杂性的改革回应。[1]”

另一方面来自国际足联的治理危机，国际足联持续性的陷入腐败指控，主要来自调查性新闻报道和国家司法调查方面施加的压力，事件造成的恶劣影响不断升级，倒逼国际足联采取一些规范化的运作程序(例如在财务、预算、审计等方面加强规范性和透明度)、形式化的民主设计(例如内部监督权的改革)、套餐式的管理模块(例如引入COSO内部控制框架)，对组织内部治理结构和控制机制做出一些形式化的、程序性的调整。布拉特治下的国际足联有意或无意遮蔽国际足联面临的治理危机，国际足联官网“改革进程”栏目未能涉及国际体育娱乐和休闲集团(ISL)腐败案，这一贪腐事件致使国际足联的公信力、国际形象、组织内部控制机制和治理结构的可信赖程度遭受重创。2010年11月29日英国广播公司(BBC)播发的“国际足联肮脏秘密”调查报道，涉及已经破产的ISL公司一系列贿赂行径，前国际足联主席阿维兰热、前国际足联副主席哈亚图、前南美足联主席里奥兹、前巴西足协主席特谢拉等足坛高管卷入其中，借助BBC的公共舆论影响，事件持续发酵，瑞士司法部门介入事件调查，国际足联陷入前所未有的治理危机。事实上，正如大部分业界人士和媒体批评的观点，国际足联改革路线图是迫于组织外部司法调查的压力而被动做出的一系列改革设计，至于能否变现改革承诺，在多大程度上实现改革设计，这不是布拉特治下的国际足联感兴趣的问题。

3 国际足联改革路线图的部分治理成效

3.1 民主化程序方面进一步规范细化

国际足联重启民主化程序方面的改革，不仅是组织运行面向专业化方向发展的客观需要，也是从内部决策与控制机制方面遏制贪腐行为的必然要求。“民主化程序”指的是组织治理过程中应当遵循的一整套标准化的、程序性的行业或职业规范，具体包括审计、财务、预算、合规、项目招标、薪酬、行为规范、信息披露等组织运行的方方面面。伴随全球体育的蓬勃发展，与国家政治、经济与文化领域的深度融合，迅速提升了国际体育组织的全球影响力，组织运行的封闭性、业余性特征，以及在民主化程序方面存在的缺陷，必然导致国际体育组织面临诸多的不可控风险，这些不可控风险可能涉及人权问题、侵权纠纷、商业竞争规则、法律与诉讼风险等，进一步规范细化组织内部的民主化程序，使之符合各专业领域的规范标准要求，避免组织运行的道德与法律诉讼风险，将成为国际体育组织未来一段时期的改革目标方向。

合规性是组织民主化程序的重要表现形式，合规指的是企业或社会组织对现有法律、政府指令、公共政策的遵守和执行。以国际体育组织合规性改革为例，国际足联在审计与合规方面的治理改革具有较强的预见性，通过建立“透明度与合规性改革工作组”引领治理改革，具体包括由审计与合规委员会对组织效率、指导方针、内部控制框架、合规事项等相关内部规则进行审查与监管，实施最好的且最有效的合规系统；建立发展委员会，负责组织发展项目资金的控制及信息披露；将合规作为治理改革的一部分，增强审计与合规委员会所发挥的作用等[2]。这一点与国际奥委会对组织合规性的规定相似，《奥林匹克2020议程》第31条提议“确保合规性”指出[1]，国际奥委会在行政岗位中加设合规专员一职，旨在为国际奥委会成员和管理人员、国家奥委会、国际单项体育联合会以及广泛的利益相关者提供合规性方面的建议。

“道德委员会改革工作组”的改革成果主要表现在，针对重要官员强制实施正直诚实性审查机制；实施新版《国际足联行为准则》草案，为“为人处世”奠定了11条核心准则，并适用于国际足联大家庭，包括国际足联官员、雇员、会员协会、协会成员、比赛官员、球员经纪人(代理人)、比赛经纪人(依据国际足联章程的定义)；修订并实施2012年版《国际足联道德规范守则》，在道德规范守则的结构性和程序性方面做出较大改进；实施可公开访问的机密报告机制，并由外部提供者进行管理等[2]。值得提出的是，由2009年版《道德规范守则》的21条进一步规范细化到2012年版的88条，在概念定义、结构性、合规性等方面都有很大的提升。例如关于贿赂和腐败的定义，采用了经合组织的标准。再如关于揭露及报告义务的改革，2009年版《道德规范守则》要求行政官员向国际足联秘书长报告，再由秘书长转告专门机关，涉及个人的违规行为应当按照相关要求向负责机构报告；2012年版《道德规范守则》将该条款修改为，“受此道德规范约束的个人，应当立即向道德委员会调查院秘书处报告所有可能的违规行为。[3]”此外，对于主要负责足球竞赛规则事宜的国际足球协会理事会(IFAB)，也要求向民主化程序和透明度方面更进一步。例如，在咨询流程中分设技术和足球咨询小组；对于决策民主化程序问题，在网站建设、文件发布等方面要提高透明度；在瑞士民法典框架下，制定并规范IFAB章程。

3.2 内部监督机制的改革探索

独立自治是国际体育组织的政治遗产和文化传统，组织自治与外部法律规制(国际、区域、国家层面)一直处于紧张对峙的状态。以欧盟委员会发布的《体育白皮书》为例，从中可以看出组织自治与法律规制之间的关系，欧盟委员会重申了“体育活动适用于欧盟法律”，不允许体育活动例外于法律制度，但却承认体育组织拥有两项自治权，一是为保障体育竞赛公正性的规则，二是建立在国家实体上的体育联合会的金字塔结构[4]。欧盟委员会承认体育组织享有一定的自治权行动空间，同时也重申体育活动不能游离于法律制度框架之外，逐步形成了以治理为中心的权力博弈形式和多边对话机制[5]，形成了组织内部自治与外部法律规制共同治理的双重格局[6]。《奥林匹克2020议程》第28条提议“支持自治”时也指出，“2014年纽约召开的联合国大会做出承认国际奥委会体育自治权的决议。[1]”这是国际体育组织在自治权问题上取得的重要进展。即便国际奥委会将第28条提议作为一种“宣示性条款”或政治成果广为宣传，由于国际体育组织普遍缺乏严格的、独立的内部监督机制，同时未能实行更高标准的善治体系，致使外部规制力量很难抱以积极乐观的态度，并相应赋予体育组织更大的自治行动空间。

正是在这一严峻的组织自治形势下，国际体育组织普遍加强了内部监督机制的探索和改革。在2006年6月举行的国际足联大会上通过了成立道德委员会的决议，在组织设置和人员任命方面模仿国际奥委会建制并表现出一定的独立性，道德委员会一直无法从执委会的权力框架中分离出来，在处理一系列贪腐事件中的表现差强人意。国际足联执委会授权以建立道德标准和正直诚实原则为目标指引，以重建道德委员会治理结构为改革方向，创造了独特的“两院制”治理模式。“两院制”源自欧洲封建时代的等级会议，通常指贵族阶层和平民阶层共同行使议会的权力。边沁将“两院制”的基本特征归结为，“贵族政体成分是上议院，民主政体成分是下议院[7]。国际足联道德委员会将道德调查部分和案件裁决部分作为两个相对独立的司法实践领域，由此分设“调查院”和“裁决院”，“调查院”负责案件的调查取证工作，“裁决院”负责复审环节并做出相应裁决。这种治理结构不同于西方民主制度的“两院制”，国际体育组织一以贯之精英自治模式，不存在“贵族”与“平民”两个阶层的权力制衡问题，更多的是考虑体育道德案件的客观性和复杂性，给予案件及当事人一个更严谨、更公正、更慎重的内部裁决。

国际足联道德委员会“两院制”改革借鉴了西方发达国家广泛接受的民主价值体系，符合西方民主制度的分权治理原则，也回应了公共舆论和外部司法力量对组织内部监督机制和民主制度建设的质疑。2012年版《国际足联章程》第25条“代表大会的议程”和第61条“法律机构”规定，国际足联的法律机构包括纪律委员会、道德委员会和申诉委员会，代表大会的议程必须包括选举或罢免司法机构主席、副主席及成员，不得为执委会或常务委员会的成员。“调查院”和“裁决院”既有相互协作的工作特点，又有互相监督的治理功能。调查院的职责及权限主要有[3]：依据职权和独立的自由裁量权，对可能违反国际足联道德规范的行为立案调查；如果调查院认为案件缺乏确凿的证据，不需提交裁决院并有权结案；如果在案件中发现确凿的证据，应启动调查程序并展开适当的问询等。裁决院的职责及权限主要有：对调查院提交的案件调查材料进行复审，并做出结束调查或具体裁决；裁决院可随时退回调查材料，并要求调查院扩大调查范围或增写调查报告；裁决院有权追加调查等。由此可见，调查院具有案件调查的权限，同时具备对缺乏确凿证据的案件做出结案处理的权限。裁决院具有案件复审、追加调查、裁决的全功能，追加调查功能只是针对特殊案件而言，属于一种弱功能设置，也可认为是一种强化复审环节的制度设计。道德委员会“两院制”属于一种功能互补、相对独立的治理结构，也就是“两院”的强功能与弱功能相互协调，调查与复审(裁决)相对分离的治理结构。

2012年版《道德规范守则》作为重要的治理改革成果，在道德委员会的独立性问题上较之2009年版《道德规范守则》迈进了一步，也突显了国际足联在内部监督机制改革创新问题上的力度和决心。道德委员会的独立性主要体现在，“道德委员会成员不属于国际足联任何机构；道德委员会成员及其直系亲属(在2012年版《道德规范守则》中规定的)不归于任何国际足联的司法部门、执委会以及常务委员会；道德委员会成员负责管理调查和诉讼的有关事项，必须完全独立且不受第三方影响做出裁决。[3]”道德委员会同时有权对组织内部的任何人员做出裁决，道德委员会介入对2015年5月“国际足联腐败窝案”调查之后，做出了对国际足联主席布拉特、副主席普拉蒂尼禁足90天的判罚决定，随着“国际足联腐败窝案”持续发酵，道德委员会又追加了对布拉特和普拉蒂尼禁足8年的严厉裁决。布拉特接受禁足处罚这一事件，置于改革路线图之前的内部监督机制是不可能完成的，这也充分说明，“布拉特禁足事件”作为改革路线图的政治遗产，内部监督机制的改革创新在某些方面发挥了积极的作用。

4 国际足联改革路线图走向失败的几大因素

4.1 形式化需要大于实质性改革

“ISL腐败案”爆发以来，布拉特治下的国际足联面临公共舆论和瑞士司法部门施加的巨大压力，亟待借助一些“技术性手段”平息事态。同时，2010年12月曝出世界杯东道国贿选丑闻，2011年6月曝出国际足联主席竞选丑闻，导致国际足联的公信力跌至谷底。国际足联执委会迅速成立了“独立治理委员会”，在布拉特的邀请与授意下，任命马克·皮特(Mark Pieth)博士为“独立治理委员会”主席。皮特博士是国际著名的反腐问题专家，“透明国际”(Transparency International)组织成员，时任瑞士巴塞尔大学法学院教授。布拉特授意下的治理改革目的十分明确，不是直面国际足联内部控制机制和治理结构中存在的关键性问题，而是要化解国际足联的治理危机，更功利的来说，就是消除国际足联贪腐事件产生的不良影响。在名义上建立独立改革机构，制造“动真格”的改革噱头，借助公众人物的良好声誉来造势宣传，冀望扭转乾坤，把悲剧变成喜剧，阿维兰热和布拉特充满虚伪、傲慢、华丽的口才、注重外在表现、毫无信任感的政治风格[8]，形式化需要大于实质性改革的“炫目装扮”，让公众看得目瞪口呆。2011年5月31日是泰坦尼克号出航100周年纪念日，布拉特当天将自己比喻为“船长”，将船驶上正确航道是“船长”的责任，并坚信“会共度难关”，这似乎是一个不祥的谶语，时隔不到一年，布拉特宣告暴风雨已经平息，“我们回到了港湾……驶向平静而清澈的水域”。而随后发生的事实是，国际足联各种腐败指控仍悬而不决，新的指控则不断进入公众的视野。[9]

在任命皮特博士之前，由国际足联道德委员会前主席苏尔瑟负责反腐工作，前中北美及加勒比地区足联主席沃纳、前亚足联主席哈曼等一批布拉特的竞争对手遭受严厉制裁，公共舆论将批判的矛头指向苏尔瑟与布拉特的亲密关系、布拉特借助道德委员会打压异己力量等问题，加之道德委员会这一内部机构设置不具有独立性，苏尔瑟亦是背负体制内身份的利益相关者，致使苏尔瑟领导下的道德委员会丧失了公信力。借助皮特反腐专家的形象认知，国际足联至少在名义上赢得了舆论优势。值得说明的是，与“皮特改革事件”如出一辙，2015年5月“国际足联腐败窝案”采用了同样的形式化套路，在国际足联执委会的授权控制下，迅速成立了“改革委员会”，任命弗朗索瓦·卡拉德(Francois Carrard)博士为国际足联改革工作小组主席，卡拉德博士是国际体育知名律师，前国际奥委会总干事，国际奥委会资深顾问。如果国际足联仍然坚持这种形式化的改革套路，一种“换汤不换药”的惯用改革套路，一种缓解贪腐事件的“障眼法”，可以明确预料的是，“卡拉德改革事件”又将步入“皮特改革事件”的后尘，成为历史天空下的一片浮云。

4.2 治理改革缺乏实质上的独立性

国际足联改革路线图又称为“2011-2013年治理改革计划”(FIFA Governance Reform Process of 2011-2013)，布拉特治下的国际足联在名义上重点强调治理改革的独立性，不仅在“独立治理委员会”(Independent Governance Committee)这一改革机构的称谓中渲染“独立性”的色彩，同时炮制出一些类似于“独立主席”的高频词汇，而事实上，改革路线图距离真正意义上的独立性标准相差甚远。

第一，从改革工作组的机构设置方面不具有独立性。直接负责推进改革工作的改革工作组、道德委员会、审计与合规委员会，均是在执委会的授权下建立(或重组)的，并接受执委会的管辖与领导。这些机构分管不同的治理改革事务，主要负责征询具体的改革意见以及整理、制定并提交改革方案，执委会扮演协调和统摄的领导者角色，负责审议最终的改革方案，决定是否提交代表大会表决，或选择性执行一些常规的改革建议。同时，道德委员会的独立性并未写入2012年版和2014年版《国际足联章程》，章程第21条有关“机构”的说明中，涉及代表大会、执委会、秘书处、常务委员会和特别委员会，作为组织最为重要的“司法部门”——道德委员会未能赢得独立的地位，这也是组织内部缺乏监督权力制衡的一个缩影。

第二，从改革路线图授权方面不具有独立性。改革路线图完全置于执委会的指导、审议与控制下进行，执委会或直接或间接参与改革路线图的全过程，并在最终审议改革工作报告方面具有否决权，在选择性执行一些改革建议方面具有自由裁量权，在具体执行一些通过执委会或代表大会审议的改革意见方面具有解释权。同时，改革路线图并未实现独立授权，执委会要求改革工作组与组织行政系统保持联系，实质上是一种捆绑关系，行政系统始终保持对治理改革工作的全程跟踪状态。国际足联内部司法系统与行政系统之间的这种捆绑式关系设计，为后续到来的治理改革实践定了基调，也决定了组织内部控制机制和治理结构存在的局限性。2012年版《道德规范守则》有关秘书处与道德委员会的关系问题指出：“国际足联总秘书处要为道德委员会调查院和裁决院安排包括必要工作人员在内的秘书处，调查院和裁决院同时有权雇佣外部人员辅助机构工作。国际足联总秘书处要为调查院和裁决院指派秘书。秘书处负责与诉讼有关的行政及法律工作，帮助调查院和裁决院完成各自工作，尤其要完成备忘录、总结报告及决议书。[3]”这种内部治理结构设计无法实现立法权、行政权、司法权的相对独立，并未赋予内部司法部门的行政自主权，司法部门的行政工作类似于总秘书处的分支机构。根据国际足联章程，秘书处是国际足联的行政机构，总秘书处指派秘书协助治理改革工作组开展系列工作，致使治理改革工作无法与内部利益关系分离，也就丧失了治理改革的独立性。具有讽刺意味的是，国际足联秘书长瓦尔克因涉嫌参与高价倒卖世界杯球票，被国际足联解除职务并展开正式调查。

第三，分管各方面改革工作的机构高管，绝大部分实行的任命制，并未经由代表大会、会员协会推荐、利益相关者广泛参与等民主程序确定合适的人选，致使改革工作与组织内部利益形成难以割舍的裙带关系。例如，国际足联执委会任命由茨旺齐格(Theo Zwanziger)主持会员协会会议及一系列协商改革工作，茨旺齐格时任国际足联执委和德国足协主席，一直处在国际足联与欧洲足坛政治势力的角力漩涡中[10]，这种由“局内人”主持协商改革工作的局面，很难有独立性可言。2015年5月“国际足联腐败窝案”掀起了国际足坛的反腐浪潮，各国司法部门纷纷介入具有司法管辖权案件的调查，德国《明镜周刊》曝光“2006年世界杯申办贿选丑闻”事件，德国检察机关对前德国足协主席茨旺齐格、现任主席尼尔斯巴赫以及秘书长施密特的住宅进行突击搜查，尼尔斯巴赫迫于舆论压力宣布辞职，尼尔斯巴赫(原德国足协秘书长)接任主席一职得到上任主席茨旺齐格的全力支持，这种“剪不断，理还乱”的裙带关系，不仅体现在国际足联与国家足协的利益关系上，也体现在治理改革与内部利益格局的紧密关系上。2015年5月“国际足联腐败窝案”再现了这样一种特殊的“Nexus”型贪腐网络，“Nexus”意指一个基于P2P(Peer-to-Peer)技术的新一代社群交流平台(笔者注)，“Nexus”型贪腐网络的参与者和受益者较多，这是建立在“精英俱乐部”关系网络之上的“系统性”利益结构[11]。

4.3 改革建议的选择性执行或执行不力

皮特博士领衔的独立治理工作组提出了一系列切实的改革建议，提交执委会审议执行这一关键性环节遇到了极大阻力，执委会或对一些改革建议“视而不见”，或采取“避重就轻”式的应付策略，选择性执行一些不涉及组织内部重大利益的改革建议，甚至采取一些符合民主程序性的决策形式，借此否决一些重大改革建议。例如，对于引进“年龄限制”和“任职期限”这一重大改革事项，由执委茨旺齐格主持的会员协会会议并未达成共识，第63届国际足联大会同时搁置下来，反种族主义新规定等改革建议通过大会表决，执委会授权茨旺齐格博士继续征询与协调这一重大改革事项，改革建议提交至2014年6月11日举行的第64届国际足联大会做出表决，表决结果是“反对引进年龄限制和任期限制原则。”这一表决形式符合民主决策程序，但事实结果却违背了《奥林匹克2020议程》的改革精神和实现普遍善治的理想追求。很显然，布拉特治下的国际足联利用了“选票民主”的局限性，在政策执行过程中背离了改革的初衷。美国科罗拉多大学科技政策研究中心的Roger Pielke Jr博士对国际足联“2011-2013年治理改革计划”的评估性研究表明[12-13]，由“独立治理委员会”提出了63条具体改革建议，提交至执委会审议，在名义上采纳了大部分的改革建议，而事实上仅完全实施了7条改革建议，部分实施了11条改革建议，未能落实45条改革建议，同时运用“治理记分卡”评估结果表明，国际足联治理改革前为55.2%，治理改革后为56.3%，“改革路线图”并未取得实质效果。国际足联前媒体事务总监托尼奥尼(Guido Tognoni)将“皮特改革事件”形象描述为，“皮特就像布拉特的一条贵宾犬，他必须大声吼叫，但不能咬人。[13]”

改革路线图在涉及国际足联治理改革的关键领域均未能取得突破性进展，一些重大改革问题成为久拖不决的“老大难”问题。2015年5月“国际足联腐败窝案”产生的一系列连带事件及改革行动回应，“卡拉德改革事件”在引入任期限制、强化道德审查、薪酬披露、选举女性委员等一些重大改革问题上，与“皮特改革事件”的改革方案内容高度一致。由卡拉德博士领衔的“改革委员会”公布了最新的国际足联改革方案，并提交至2016年2月举行的国际足联特别大会表决，这些改革建议主要包括[14]：引入任期限制；政治与管理功能分离，执委会改组为理事会，扩大成员人数，确保更广泛的参与和民主；增强对现金流的控制；在国际足联及会员协会中普遍推行善治原则；建立组织高管薪酬披露制度；更大范围承认并促进女性参与国际足联高层事务，创造一个更加多样化的决策环境和文化；常务委员会成员的道德审查事项由独立的评估委员会负责；成立足球利益相关者委员会，广泛纳入利益相关者(包括球员、俱乐部和联盟)代表等。国际足联为应对组织危机性事件，在短短5年时间推出了两次大规模的治理改革计划，前后两次治理改革的内容框架高度一致，这充分说明改革路线图属于“放空炮”，一揽子改革建议遭遇执委会的选择性执行或执行不力，亦是导致改革路线图失败的重要因素。

4.4 偏重于完善民主化程序

阿维兰热和布拉特治下的国际足联始终坚信不断爆发的贪腐事件，是由组织内部治理的业余性这一历史遗产引发的，正如任海教授指出的奥林匹克组织的局限性，即奥林匹克组织治理具有的业余性、封闭性特征，以及长期处于私人俱乐部的组织状态[15]。国际足联相对应的解决思路就是不断完善组织治理的民主化程序，让国际足联内部控制机制和民主化程序符合现行法律、财务、审计、合规性等方面不断提升的行业规范要求。例如，国际足联在审计与合规性方面进行了大规模的改革实践，“自从1988年以来，国际足联不断实施一系列的改革措施，特别注重组织内部控制和透明度问题，例如依据国际财务报告准则(IFRS)，进行全面的财务报告；由毕马威会计师事务所(KPMG)进行财务审核；引进COSO内部控制框架；建立预算编制流程；针对所有重大采购合同的招标程序等。[2]”从“透明度”这一善治原则来说，不得不说是一种值得信赖的民主程序化改变。例如在采用IFRS规范体系，与国际知名的会计师事务所展开合作方面，比国际奥委会先行一步，《奥林匹克2020议程》第29条提议“扩大透明度”指出，“国际奥委会要依从IFRS规范体系来准备和审计财务报表，尽管法律并未要求其遵从这些更高的标准。国际奥委会要制作一个年度活动和财政报告，包括对国际奥委会成员的津贴政策。[1]”国际奥委会将IFRS作为更高的财务规范标准，而国际足联在一些合规性领域已经实现了常态化。

国际足联的改革由来已久，其“坚定信念”的改革措辞频繁见诸各种正式场合的官方申明中，实际改革结果广受诟病，皮特博士呼吁国际足联不要在改革问题上“摘樱桃”，布拉特打趣回应，“就算皮特教授说我们在摘樱桃，我们也不可能把整棵树都摘下来，因为这是不可能实现的，也不可能摘得所有的樱桃。[9]”“摘樱桃”指的是仅选择或购买特价商品的行为，隐喻为国际足联的改革避重就轻，不完全投入且丧失诚意，亦是国家司法力量不断干预国际足联自治事务的主要原因[16]。布拉特治下的国际足联有意回避组织治理结构存在的重大漏洞，而是采用不断完善民主化程序这一治理改革的形式化要求，替代组织治理结构的根本危机，同时回应外界的质疑和释放舆论压力。如果改革路线图不指向组织内部控制与治理结构的关键领域，而是在“透明度”这一善治原则的形式上做文章，结果只能是延缓危机，也就是德国社会学家施特雷克所说的“购买时间”(buying time)。“购买时间”指的是制定一些应付改革的形式，包括使用金钱、承诺、引进一些通用的行业规范等，尽量拖延当前存在的危机。最终的结果是，现有的危机尚未解决，新的危机不断涌现。[17]

5 结语

国际足联改革路线图的推出背景，一方面迎合了全球治理的时代趋势，另一方面迫于公共舆论和外部司法调查方面施加的腐败指控压力，倒逼国际足联主动回应组织治理危机。国际足联改革路线图并未解决组织内部控制和治理结构方面存在的根本性问题，国际足联不断爆出腐败丑闻，2015年5月“国际足联腐败窝案”达到腐败指控的顶峰，各国司法部门协同介入“国际足联腐败窝案”，宣告国际足联改革路线图的彻底破产。诚然，国际足联一系列腐败案件并不能全盘否定改革路线图的主要成果，改革成果与短期成效不能一概而论，至少为国际足联迈向善治道路留下了一些政治遗产。抱以辩证的态度，关注改革路线图可能形成的长期影响或许更有建设性意义，这是组织内部控制与外部力量、集权与治理、管理高层与广泛的利益相关者之间的权力博弈结果，一个渐进式、关系网络化、日趋复杂的组织改革过程。伴随国际足联“改革委员会”推出的新一轮改革方案，国际足联改革路线图无疑打上了“失败”的标签，新一轮改革的实施效果，还有待进一步观察与评论。

[1] IOC.Olympic Agenda 2020-The Strategic Roadmap for the Future of the Olympic Movement[EB/OL].http://www.olympic.org/olympic-agenda-2020.2014-11-18.

[2] FIFA.The Reform Process[EB/OL].http://www.fifa.com/governance/how-fifa-works/the-reform-process.html.2015-11-03.

[3] FIFA.FIFA Code of Ethics，2012 edition[EB/OL].http://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/50/02/82/codeofethics_v211015_e_neutral.pdf.2016-02-05.

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(编辑 任丹)

A Study on the Reform Roadmap of FIFA:A Critical Reflection

HUANG Lu

The reform roadmap of FIFA is also called “the 2011-2013 governance and reform plan”. The major outcome of the reform roadmap is to further specify and refine the democratization procedures as well as reform and innovate internal supervision mechanism. The reform roadmap hasn’t solved the fundamental problems in internal control and governance structure. Causes leading to the failure are as follows. Firstly, the need of formalization is more than substantial reform; secondly, governance and reform is lack of fundamental independence; thirdly, there exists selective or ineffective implementation in reform proposals, and it lays particular stress on perfecting democratization procedures. From the perspective of a dialectical attitude, the reform roadmap leaves some political heritage for FIFA to move towards a way of good governance, and it is the result of power game as well as a gradual reform process.

FIFA；GovernanceandReform;EthicsCommittee;Compliance;SupervisionMechanism

G80-051 Document code：A Article ID：1001-9154(2016)04-0007-08

国家社会科学基金项目“当代奥林匹克运动的全球治理与中国责任研究”(14CTY013)。

黄璐，硕士，副教授，研究方向：体育人文社会学，E-mail：huanglu0797@sina.com

华北理工大学体育部，河北 唐山 063009 Department of Physical Education, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009

2016-02-23

2016-05-29

G80-051

A

1001-9154(2016)04-0007-08