欧空局的重要法律措施对亚洲空间合作的启示

聂明岩

（德国科隆大学　航空与空间法研究所，德国 科隆 50923）

欧空局的重要法律措施对亚洲空间合作的启示

聂明岩

（德国科隆大学航空与空间法研究所，德国 科隆 50923）

欧洲空间局（ESA）保障欧洲空间活动的独立开展的同时也促进欧洲经济和工业的发展。通过对欧空局的背景及合作法律框架的分析，可以发现保障欧空局建立并成功运作的因素除了欧洲一体化的进程之外还有几个重要的法律措施，包括：确认（专）为和平的目的开展空间合作，赋予空间科学研究合作重要地位，采纳“投资返还”原则，鼓励空间商业化与私营化以及赋予成员国合作自由并制定多种与非成员国的合作模式对待对内和对外空间合作等。这些成功的经验对其他地区空间合作活动的开展有重要的启示意义。亚太空间合作组织（APSCO）的诸多法律措施与欧空局类似，但与欧空局相比，其取得的成就尚有差距。为进一步促进亚洲空间合作的发展，亚太空间合作组织应结合地区特殊情形，有效借鉴欧洲经验对相关的法律措施进行调整。

空间合作；欧洲空间局；专为和平目的；投资返还原则；空间商业化；亚太空间合作组织

一、欧空局合作框架建立的背景

（一）欧空局（ESA）合作框架的建立：通过合并ESRO与ELDO

第二次世界大战结束后20年左右，欧洲科学家首先意识到开展空间合作的必要性。“在欧洲建立一个空间科学研究国际合作组织是必要的，只有这样才能团结所有欧洲国家共同应对美国和苏联空间活动的快速发展，从而增强欧洲的空间竞争力”［1］3。同时，空间科学的研究将促进空间技术进步，对欧洲经济和工业的发展至关重要［1］3。基于此，1962年，欧洲空间研究组织 （European Space Research Organization，ESRO）正式成立①欧洲空间研究组织公约于1962年正式开放签署，并于1964年3月20日正式生效。，目的为“（专）为和平目的促进欧洲国家在空间科学与技术方面的协调。”②Art.II，Purpose of Convention for the Establishment of a European Space Research Organization，in Basic Texts of the European Space Agency（Vol.I），European Space Agency。

欧洲各国政府也意识到了开发独立空间发射能力的重要性。于是，欧洲运载火箭研制机构（European Launcher Development Organization，ELDO）应运而生。与注重空间科学技术研究的ESRO不同，ELDO致力于开发用于空间发射的三级运载火箭“欧罗巴（Europa）”。ELDO由政府主导，项目具备民用和军用的双重性质［1］12。由于没有总承包人对项目整体运行进行有效协调，负责开发不同级运载火箭的成员国没有得到有效沟通，导致“欧罗巴”项目失败。ELDO随即提出了“欧罗巴Ⅱ”与“欧罗巴Ⅲ”计划，但都没能取得成功。

一方面，ELDO开展的运载火箭项目没能取得成功，另一方面，欧洲对于独立开发空间发射器的需求日益增加。作为空间科学与技术研究机构的ESRO运行良好，但没有足够的财力开展这类项目。因此，ESRO与ELDO于1975年合并成立新的空间合作机构即欧空局。

促使欧洲空间合作的主要原因：其一，通过空间合作获得独立探索和利用外空的能力。外层空间活动需要先进技术支撑也需要大量资金及其他资源的投入，以欧洲当时的状况，只有集中不同国家的资源，才能在美国和苏联的夹缝中获得独立探索开发外层空间的能力。其二，促进欧洲经济和工业的发展和进步［1］3。

（二）欧空局合作框架成功运行的保障因素：欧洲一体化及有效的法律措施

欧空局框架下空间合作的成功依赖诸多因素，其中欧洲一体化进程的有效推动以及有效法律措施的设计及实施都不可或缺。

作为一个政府间国际组织，欧空局的建立源于二战后欧洲政治与经济合作的不断成熟，属于欧洲科学技术领域合作的一个重要组成部分［2］。欧空局既是科技合作的政府间机构，也是欧洲政治和文化一体化的积极参与者，促进了欧洲一体化进程发展［3］。

欧空局法律制度主要由 《建立欧空局公约》确定。在具体实践过程中，欧空局还签署了其他的法律协议。例如为了更好地协调与欧盟的关系而签订的“欧共体与欧空局框架协议”，为了更好促进空间商业利用与“阿丽亚娜”公司（Arianespace）签订的合作协议等。

二、保障欧空局成功运作的5个重要法律措施

（一）（专）为和平目的开展空间合作

1967年《外空条约》序文中指出“承认为和平目的探索和利用外层空间”。这是《外空条约》中唯一一处规定整个外层空间的探索和开发都应被用于和平目的［4］。对于“和平目的”的理解，有两种不同观点：一方主张这一术语仅仅排除了为攻击目的（aggressive）而利用外层空间，对于一般军事（military）目的并不禁止；而另一方则认为，应同时禁止为攻击性（aggressive）和一般军事（military）目的的空间活动［5］。从现实发展趋势看，为“非攻击性”（non-aggressive）目的利用外层空间的观点逐渐被多数国家接受。

《外空条约》第4条第2款规定应（专）为和平目的使用月球和其他天体。与《外空条约》序文中提出的“和平目的”相比，“（专）为和平目的”应解释为“非军事目的”（non-military purpose）。

依“欧空局公约”规定，成员国应（专）为和平目的（exclusively peaceful purpose）促进欧洲在空间研究、空间技术及其应用领域的合作①“欧空局公约”序文，第3段。。这一规定承继了“ESRO公约”的做法。ESRO是一个为了促进空间研究合作而致力于外层空间民事利用的组织［6］，ELDO规定 “成员国应为了和平的目的（peaceful purpose）协调本国空间政策以促进共同的活动”［6］204。

欧空局的主要性质是一个政府间研究组织，从这个角度看，被ESRO公约所采用的“（专）为和平目的”的用法自然被欧空局所接纳。欧空局同时吸收了ESRO与ELDO的职能，后者具备政治的与军事的特征［7］。因此，“欧空局公约”中规定的“（专）为和平的目的”能在多大程度上得以实现值得探讨。

有学者指出，欧空局的活动很难撇开与军事目的的关系，无论是阿丽亚娜火箭项目（Arianespace）、空间实验室（Spacelab）还是欧洲遥感卫星项目，都很难将“欧空局公约”中提出的理想“（专）为和平的目的”与现实完全对等起来［6］208-214。以阿丽亚娜项目为例，依1990年“欧空局/阿丽亚娜公约”及“欧空局公约”的规定，当阿丽亚娜（Ariane）使用欧空局所属项目时，应（专）为和平目的。但如果应欧空局成员国的要求，阿丽亚娜的发射服务可被用于任何目的［6］209-210。

总的来说，在欧洲空间合作的最初阶段，由于受到冷战时期特殊的政治环境的限制，建立ESRO的科学家为了吸引更多欧洲国家的参与，制定了“（专）为和平目的”开展欧洲空间合作这一原则②欧空局1992年发布的一份名为“欧洲空间-（专）为和平的目的”的文件中提到，这一具有民事性质的说法有利于在当时的国际背景下吸引更多的政府和工业企业的参与。，ESRO与欧空局的成功也证明了制定这个原则的重要意义。而当国际环境发生变化之后，尤其是欧空局与欧盟在外空领域合作不断加深，欧空局开始不断参与非民用空间项目。对于非民用空间项目的参与事实上在一定程度上扩大解释了“（专）为和平目的”的含义，在客观上有利于欧洲空间合作的发展。鉴于国际社会缺乏对于 “和平目的”的明确定义，“欧空局公约”关于“（专）为和平目的”的规定并不会给欧空局的活动带来阻碍，这一规定在欧空局发展过程中的促进作用值得思考和借鉴。

（二）确认空间科学项目的主要地位

科学是促使那些具有不同国内利益的欧洲国家统一在一起共同探索和利用外层空间的重要因素。空间基础科学研究是未来探索和利用外层空间的基础［3］61-62。结合ESRO与欧空局建立的历程，可以看出，科学项目在很长一段时间都占有十分重要的地位：其一，欧洲最初开始空间合作的国际政治环境复杂，迫使欧洲各国必须选择一个并不敏感的领域开展空间合作，而空间科学技术的合作最接近ESRO以及欧空局公约中所提出的“（专）为和平的目的”。其二，在欧洲空间合作初期的重要目的之一是获得独立开展空间活动的能力，先进空间技术的缺乏阻碍了这一目标的实现，这使得欧洲国家必须集中资源首先争取空间科学技术方面的独立。

在欧空局建立之后，科学项目被视为“强制项目”中的核心和灵魂。这为保障欧洲空间活动的独立性奠定了基础。近年来，随着空间商业化的不断发展，诸多空间大国将目光转向了空间商业活动以及空间工业利用领域，欧洲也不例外。有研究者认为科学项目在欧空局的所有合作项目中处于一个不太恰当的地位［3］61。在名为“通往一个欧盟的空间局”的“三贤人”（three wise men）报告中，起草者明确指出了发展新型空间技术的重要性。并提出未来数十年欧盟的新战略为“成为世界上最具竞争力及最富活力的知识经济体”①“三贤人报告”由卡尔.比尔特（Carl Bildt-前瑞典首相）；让-佩尔勒瓦德（Jean Peyrelevade-时为里昂信贷银行总裁）以及洛萨.斯巴特（Lothar Späth-业纳光学集团首席执行官，德国巴登符腾堡州前州长）起草并于2000年提交给欧空局总干事。。显然，无论是发展新型空间技术还是实现知识经济体建设，科学研究都占有重要位置。

在欧空局合作框架下确认科学研究项目的重要地位曾确保了欧洲开展空间合作并独立开展外空活动的可能性，并将在未来持续为欧洲空间合作提供动力。在空间商业化活动飞速发展的情形下，欧空局的科学合作项目受到一定的影响，但从近年欧洲空间合作以及欧空局的基本政策看，科学项目的重要地位得到了确认。

（三）确认空间合作活动中的“投资返还”原则

“投资返还”原则是指从欧空局项目中获得的回报应按该项目参与成员国的投资比例返还，确保成员国从组织合作项目中所获得的利益与其投入相适应②“欧空局公约”附件五“工业政策”，第4条。。“投资返还”是欧空局工业政策、采购政策的重要原则。欧空局工业政策的一个重要目标是促进欧洲工业在国际市场上的竞争力，保障欧洲工业以最有效率和最经济的方式适应市场的需求③“欧空局公约”第7条。。而欧空局的成员国的利益诉求则在于将其投入欧空局的资金转换为与其国内工业的商业合同［8］。从这个角度看，“投资返还”原则在保障实现欧空局政策目标的同时也保障了成员国的利益。

“投资返还”原则有一定的缺陷：其一，依“欧空局公约”及“附件”的规定，“投资返还”原则的投资返还率的算法为 “某一成员国合同在所有成员国合同中所占份额与这一成员国在欧空局所有项目中的贡献份额的比率”④“欧空局公约”附件五“工业政策”，第4条。。由于计算的方法并没有完全考虑欧空局全部工业合同预算，所以从长远看，可能会导致低回报率［9］。其二，很多欧空局成员国意识到，并不是所有类型的合同都能在国内工业获得相同的利益。例如，同样金额的开发新遥感技术的合同，重复生产已有技术的合同以及简单的一次性办公用品采购的合同显然在整体回报利益上并不对等［9］72。即便“欧空局公约”附件5引入了“权重因数”这一概念，即仅有那些具备技术特征的合同才能获得较高的“权重因数”，但在实践中许多合同仍旧以实际的资金投入计算。其三，随着欧盟与欧空局在空间活动上合作加深，欧空局的法律正逐步与欧盟整体的法律框架进行协调，“投资返还”原则对欧盟竞争法的某些规定构成了较大挑战［8］51。

“投资返还”原则是欧空局合作框架下最重要的原则之一。这个原则一方面保障了欧空局作为“目的导向性（objective-driven）”［9］45的国际组织可以运营较大规模的空间合作项目，另一方面也通过向成员国返还相应比例的商业合同的方式保障成员国的利益，从而促进成员国投资欧空局项目的积极性。

（四）鼓励空间商业化及私营化

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欧洲空间合作的重要目标是争取欧洲空间独立并促进欧洲经济与工业发展。随着欧空局的建立和不断发展，欧洲空间合作的主要目标逐渐转变为主要开展空间商业以促进经济的发展［10］。在世界范围内，1997年，私人实体主导的空间项目收入超过了政府空间项目的支出，为了商业目的发射到外层空间的有效载荷数超过了政府所有的有效载荷［11］。空间商业化和私人化的进程开始加速。作为世界空间商业活动的重要参与者，欧空局的相关法律条例规定了私人实体对欧空局商业空间项目参与的具体措施，促进了私人实体直接或间接参与商业空间项目。

在空间实践层面，欧洲建立了世界上第一个私营商业空间发射公司“阿丽亚娜（Arianespace）”⑤http://www.arianespace.com/index/index.asp。。作为一个重要的推动者，欧空局虽非公司股东但与其签订了公约，对公司的事务有重要的参与和管理权。“阿丽亚娜”是欧洲最重要的发射服务提供公司，在国际发射市场上有极强的竞争力，对于欧洲空间合作的推动意义十分重大。

（五）对空间合作的开放态度

作为一个空间合作组织，欧空局对内部和外部合作都持较为开放的态度，这有利于欧空局本身合作的展开。从内部合作角度看，“欧空局公约”将空间合作分为“强制项目”和“可选项目”，这赋予成员国参与合作项目的自由，可以调动合作的积极性。除此之外，欧空局其他制度也保障了合作的顺利进行。例如，在科学技术及其应用的项目合作中，成员国在特定情形下有权利决定是否交换数据；欧空局所属的发明或技术可以免费提供给成员国及其私人实体开展项目使用等。

在对外合作方面，针对不同的合作对象欧空局设定了不同的法律模式：其一，“框架性协议”；此类协议适用于那些在技术和认识上尚未达到相应标准的国家，这类协议的签订为这些国家与欧空局的进一步合作奠定了基础［12］。其二，“总体性协议”；此类协议适用于那些政治、经济及法律条件尚不成熟与欧空局进行合作的非成员国。其三，“紧密的合作协议”；此类协议一般与伙伴国签订［12］15。除此之外，在与非成员国或者实体合作过程中，欧空局还有其他的法律模式，这些模式的应用能保障合作顺利进行，在很大程度上体现了欧空局对外合作的开放态度。

三、欧空局的法律措施对亚洲空间合作的启示：以亚太空间合作组织（APSCO）为例

（一）为和平的目的加强空间科学项目合作

注重空间科学研究领域的合作是保障欧空局项目成功的基础。亚空组织以欧空局的法律框架为基础制订了自身的法律框架，但在具体制度上做了取舍。例如：“亚空组织公约”采纳了《外空条约》中关于“和平利用外层空间”的说法，并未吸收欧空局“（专）为和平的目的”开展空间合作的条款。并且在合作项目设定上，亚空组织的“基础活动”（对应欧空局的“强制项目”）同时包含了空间科技及应用的基础性研究及扩大成熟的空间技术的应用以及诸多其他内容①“亚太空间合作组织公约”，第7条（基础活动）。，对于空间科学方面的合作的突出并不明显。

亚空组织法律框架建立于《外空条约》生效近30年之后，对“和平利用外层空间”说法的采纳可以更好地避免歧义也不会妨碍成员国加入的积极性。考察亚洲主要空间国家的国内空间立法也可以发现，“和平利用外层空间”的原则已经被普遍接受②日本2008年《空间活动法》第2条，韩国2005年《空间发展促进法案》第1条等。。鉴于此，且考虑到应该为亚空组织规模的扩大预留一定的空间，没有必要完全比照欧空局“（专）为和平的目的”的做法。

对于空间科学研究项目合作的重视程度，亚空组织还有进一步加强的必要性。作为亚洲唯一一个空间合作组织，亚空组织的成员国主要为发展中国家，除了东道国中国之外，其他成员国尚不具备空间发射能力，这是组织开展更为深入和成熟合作的障碍。拓展基础空间研究方面的合作有利于为长远的空间合作的发展奠定坚实基础。并且，亚空组织公约中将开展空间科技及其应用方面的教育及培训作为“基础活动”的重要组成部分，这也为空间科学研究的合作提供了法律依据。除此之外，开展空间科学研究项目有利于“投资返还”原则的实现。如上述，确定投资返还率的权重因数的一个重要的标准就是相关事项的科技含量，而亚空组织多数成员国空间科技实力普遍较低的事实会阻碍合理投资返还率的实现。换言之，加强开展空间科技合作可以促使“投资返还”，增强成员国参与合作项目的积极性。从这个角度看，加大投入科技项目还是实现亚空组织公约所设定目标的重要步骤。

（二）鼓励私人空间商业活动

亚空组织在其公约中采纳了欧空局的 “投资返还”原则。并将这一原则作为实现工业政策的基石③“亚太空间合作组织公约”，第5条（工业政策）。。这一原则目标的实现依赖于成员国国内的相关工业企业的发展程度。如果希望在亚空组织合作框架下实现合作目标并克服“投资返还”原则的诸多弱点，鼓励私人实体参与外空活动是一个重要手段。“投资返还”原则的一个主要的缺点源于不同成员方技术实力的差异，从而导致相同价值的合同所获得的利益不同，最终削弱参与合作者的积极性。而解决这一问题的方式从根本上讲就是不断提高成员国国内空间科学技术水平，上述的加强空间研究领域的合作是一个方法，而鼓励成员国国内私营企业对于空间活动的参与则使合作的主体形式多元化，为空间活动合作的进一步开展增加活力。此外，政府在商业竞争中经常处于失败者的地位，在外层空间活动领域，充分发展的空间商业活动也必然会导致私营实体的不断加入［11］201。对于私人实体参与外层空间活动的鼓励措施是必要的。

欧空局制订了诸多法律措施鼓励私人参与空间活动，但是在亚空组织框架下，私人对于空间活动的参与并不充分。以亚空组织东道国中国为例，至今为止，与外层空间相关的主要工业领域仍旧由国有企业主导，私人实体参与外层空间活动虽然在国内法框架下是被允许的并且已经有一定的发展，但是仍然处在初级阶段。因此，亚空组织成员国尤其是作为东道国的中国在未来的空间立法中的一个重要的职责就是制定合理措施鼓励符合条件的私人实体参与空间活动。对于亚空组织本身，也应该逐步采取相应的措施开展商业空间活动。按照亚空组织公约规定，组织的财政来源包含为他方提供服务所得的收益①“亚太空间合作组织公约”，第18条（财政安排）。，以此规定为基础，亚空组织可以在开展合作项目的基础上为他方提供相应的空间商业服务以获得收益，从而进一步扩大合作项目规模，为“投资返还”原则的有效施行奠定基础。

（三）开展态度开放的空间合作

与在欧洲一体化背景下开展的区域空间合作不同，亚洲地区的环境较为复杂。以当前的情形看，尚不具备条件建立一个统一的亚洲空间合作组织，多个合作组织并存并互相竞争仍旧会是一个主要趋势。其中，中国为东道国的政府间国际合作组织-“亚太空间合作组织”（APSCO）以及日本为发起国的空间机构合作会议-“亚太空间机构论坛（APRSAF）”之间关系的处理至关重要，是亚洲空间合作能否进一步扩大化的关键。

从亚空组织的角度看，应该采取更为开放的合作策略。亚空组织公约规定与非成员方的合作模式为建立“合作伙伴关系”②“亚太空间合作组织公约”，第24条（与其他实体的合作）。，自建立以后，亚空组织在对外合作方面也取得了一定的成就。但是，在与日本主导的亚太空间机构论坛合作方面，双方虽然曾有合作的意向和共识并且也提出了避免竞争和发起重复合作项目的观点③早在2009年，亚空组织就曾接见过日本宇宙航空开发机构（JAXA）的代表，JAXA代表也代表日本政府的立场提出希望避免两个组织的竞争，努力促成APSCO与APRSAF在诸多领域的合作。APSCO meet with JAXA，available at:〈http://www.apsco.int/sitesearchOne.asp？ID= 68〉last accessed 24，09，2015。，但至目前为止，两个机构之间尚未建立起健全的合作关系。从法律角度看，作为一个受到国际法管辖的政府间国际组织，亚空组织有能力参与各种双边的或者多边的会议或论坛。鉴于亚太空间机构论坛并非一个受国际法管辖的主体，且参与论坛活动的主体性质多元化，故而亚空组织对其活动的参与不应受到法律上的限制。事实上，许多亚空组织的成员国机构也是亚太空间机构论坛项目的参与者，并且，作为亚空组织前身的“亚太空间技术与应用合作多边会议（APMCSTA）”也曾参与亚太空间机构论坛的活动［13］，这为两个组织进一步的合作与交流奠定了基础。单从制定开放的合作原则角度看，亚空组织还有进一步加强的空间。除了公约规定的与非成员方建立合作伙伴关系之外，亚空组织还有必要在实践中针对不同的合作方探索出其他的合作模式。欧空局的“总体性协议”的模式适用于那些政治、经济条件还不成熟的合作者，虽然这种模式有较强的欧洲烙印，但是考虑到亚空组织与亚太空间机构论坛东道国之间的关系，这种合作模式对于两个组织之间的合作具有一定的启示意义。

四、结论

欧空局的建立依赖欧洲一体化的大背景，其成功的运行在很大程度上依靠有效的法律措施。作为不具备一体化优越条件的亚洲地区，如果想建立有效的保障区域空间合作组织，一方面需要寻求开展合作的新动因，另一方面则要结合本地区实际情况制定有效保障合作的法律措施。从国际空间活动的发展趋势看，空间商业活动不断凸显的巨大利益会是促进空间合作的重要动因，而亚洲地区日益紧密的联系以及不断增加的共同利益将会是推动区域空间合作的另一个因素。在这样一个背景下，结合亚洲地区的特殊性并学习欧空局法律措施的先进经验，是进一步促进亚洲空间合作的有效方法。

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［责任编辑：箫姚］

The Inspiration of the Main Legal Measures of European Space Agency （ESA）to the Space Cooperation in Asia

NIE Mingyan
（Institute of Air and Space Law，University of Cologne，Cologne 50923，Germany）

European Space Agency（ESA）ensures Europe’s independent status in space activities and at the same time promotes the economic and industrial development in Europe.By studying the background as well as the legal mechanism of ESA，one can see that in addition to the process of European integration which could be considered as the supportive factor of ESA’s success，another factor is the implementation of several important legal measures.And these legal measures are:affirming the（exclusively）peaceful use of outer space；focusing on space science and technology；confirming the“fair return”principle；encouraging space commercialization and privatization；and authorizing freedom to the member states in cooperation as well as creating comprehensive cooperation forms with the non-member states.These successful experiences of ESA are meaningful to the space cooperation activities of the other geographic territories.As the only inter-governmental organization for space cooperation in Asia，Asia-Pacific Space Cooperation Organization（APSCO）is established by learning from the legal measures of ESA.However，its achievements are unsatisfactory compared with ESA.In order to further the development of Asian space cooperation，APSCO should coordinate its legal measures based on considering the territorial particularities and the successful experience of ESA.

space cooperation；ESA；exclusively for peaceful purpose；“fair return”principle；space commercialization；APSCO

DF991

A

1009-3370（2016）04-0120-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0417

2016-04-13

聂明岩（1985—），男，博士研究生，E-mail：niemingyan@hotmail.com