政府创新过程研究的现状与展望

李兆友，董健

（东北大学　文法学院，沈阳 110169）

政府创新过程研究的现状与展望

李兆友，董健

（东北大学文法学院，沈阳 110169）

运用系统科学、过程方法研究具有时间与空间双重维度的政府创新过程，该过程由政府创新时间流程、空间要素两部分组成。研究发现：当前理论界与实务界通常将时间维度下的政府创新过程误读为一个简单线性过程，对空间维度下的政府创过程新缺乏系统整体性的深入探讨，而且没有对时间与空间维度进行整合。为此，从时间维度深化政府创新动态循环过程研究，从空间维度深化政府创新生态系统研究，从时空维度深化政府创新旅途的研究，是未来破解政府创新黑箱之谜，是深化政府创新过程研究的重要方向。

政府创新过程；时间维度；空间维度；时空维度

“政府创新是公共部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良”［1］。20世纪70年代以来，政府创新已经成为国家治理现代化研究的热点领域。当前关于政府创新的相关研究与实践很多，但卓有成效的、具有可持续性的政府创新项目却很少，其重要原因在于忽视了对政府创新的内部结构与运行流程与机制等问题的有效探索，由此导致政府创新黑箱的真相尚未全面揭开。

令人欣喜的是，过程研究为我们破解当前政府创新的黑箱之谜提供了重要途径。“创新是一个过程，涉及多种因素，也包括多个发展阶段”［2］，“我们必须清楚地了解（创新）过程中所涉及的事物及其操作方式”［3］。从过程视角打开政府创新黑箱可以发现，政府创新过程是一个时间与空间维度相结合的、彼此存在复杂关联与互动的动态过程。从时间维度来看，政府创新过程是一个根据时间推移而划分成不同阶段的流程路线；从空间维度来看，政府创新过程是一个由创新主体与创新环境等多种要素相互关联、集聚与互动的过程；从时间与空间相结合的维度来看，政府创新过程是一个创新主体与创新环境等要素被政府创新不同阶段的流程路线所串联与结合起来的过程，创新主体与创新环境要素之间通过沟通、博弈、合作、学习等关联与互动行为推动着政府创新的阶段性进展与整体过程演进。从过程的视角出发研究政府创新，有助于理论界与实务界有效了解政府创新是按照哪些具体程序阶段运转的，创新要素在政府创新各个阶段中、在创新上下游阶段中扮演着哪些角色，发挥着哪些积极作用与消极功能，它们之间存在着哪些复杂的关联与互动，进而有助于理论界与实务界发掘政府创新运行的内在机制与规律，总结政府创新成功与失败的经验教训，加深对政府创新旅程“真实世界”的理解，在此基础之上，理论界与实务界可以通过有效的创新管理减少政府创新过程中的偏离行为，降低政府创新活动的风险与成本，推动政府创新过程的有效运行和创新目标的成功实现。

当前理论界与实务界关于政府创新过程的研究仍处于初级阶段，从时间维度出发，对政府创新过程的研究相对匮乏。从空间维度出发，往往将创新主体与创新环境因素视为不言自明的前提。在政府创新过程时间维度的已有研究中，政府创新过程被误读为简单的线性流程，在关于政府创新空间维度的已有研究中，空间要素之间系统整体性关系被割裂，而关于时间与空间相结合的政府创新过程的研究尚处于真空地带。

基于此，本文立足于通过创新过程研究来探索政府创新黑箱，沿着时间维度与空间维度两条主线，对当前理论界与实务界关于政府创新时间流程与空间要素的研究现状予以梳理与综述，在此基础之上对政府创新过程的未来研究提出几点展望。

一、政府创新过程研究的现状综述

当前，国内外理论界与实务界关于政府创新过程的研究基本都是沿时间与空间两种维度展开的。

（一）时间维度下政府创新过程的流程研究

当前理论界与实务界中不少研究者将政府创新视为一种静态的项目而不是一个动态的过程，导致时间维度视角下，关于政府创新程序性演进的研究相对匮乏。有的研究者仅仅将政府创新的流程视为“发掘最好的理念将其转换成政策或项目并予以实施”［4］的过程，忽视了创新扩散这个重要的阶段。Thomas Halvorsen（2005）认识到扩散在政府创新过程中的重要作用，认为“政府创新就是一个创造、修改、扩散与投入实践的过程”［5］，但却没有对政府创新的流程阶段予以具体、详细的解读。

Stephen P Osborne（2005）在此基础之上，对政府创新的流程予以进一步论证，将政府创新的过程分为3个阶段，“第一，政府创新的初期阶段：发明，发明阶段主要涉及新知识的创造或将已有知识的引入到本部门。第二，政府创新的核心阶段：实施，实施阶段主要涉及政府部门对这种新知识的采用或为一种新环境引入一种新理念。第三，政府创新的最终阶段：扩散，扩散阶段主要涉及一项特定的政府创新项目由一个使用者转移到其他使用者，使政府创新项目在不同层级的政府层面都得到广泛采用”［6］。Mark A Abramson（2002）认为，政府创新过程的3个阶段包括：“第一，培育创新，在这个阶段，政府组织应当创造一种创新友好型环境或文化来鼓励公共服务者寻找新的、原创的理念，改变政府原有的日常运行模式与公共服务供给方式。第二，实施创新，在这个阶段，政府应当使创新性理念或项目在政府中得到成功的运用。第三，传播创新，在这个阶段，一旦某个政府创新项目在一个部门或层级得以发明并被证明是成功的，那么它应当可以在其他部门或层级中得到复制，而传播创新的关键在于使组织具有较强的适应政府创新项目的能力”［7］。保罗·C·莱特（2014）认为，政府创新过程的3个阶段应包括：“第一，启动期。在这一时期，主要是为创新活动的开展做一些准备工作。第二，发展期。在这一时期，主要的工作就是努力将创新理念转化成为具体的现实。第三，完成期或结束期。在这一时期，创新要么表现为正在进行中的项目、产品或业务的被采用和制度化，要么表现为项目、产品或业务的终结和废弃”［8］。卓越和于湃（2015）认为政府创新包括4个环节，“一般而言，包括可生成性、可执行性、可持续性和可扩散性等环节”［9］。

综合上述研究成果可以发现，虽然不同研究者对政府创新的阶段划分尚存争议，但是政府创新是一个随着时间的推移而产生阶段性演进的动态流程却得到了理论界与实务界的广泛认同。虽然不同研究者针对政府创新过程不同阶段的具体内容尚存争议，但是关于政府创新流程的阶段划分基本相同。由此可以得出以下基本假设，即从时间维度来看，政府创新过程是一个动态的、随着时间推移而产生阶段性演进的流程，政府创新过程根据时间的推移而划分为“生成、实施与扩散”［10］3个基本阶段。

（二）空间维度下政府创新过程的要素研究

从空间维度来看，政府创新不只是政府行政人员的专属行为，“创新系统还包括组织的、社会的和政治的等多方面的因素”［11］。通过对现有文献的梳理与归纳发现，当前理论界与实务界关于空间维度下政府创新过程的研究大致是从政府、社会、私人部门与政治4个界面展开的。

1.政府界面中的创新要素

在政府界面的创新要素研究方面，一些研究者围绕政府创新主体展开研究，其中，有的研究者对政府创新主体的范围予以研究。吴建南等（2007）通过中国地方政府创新奖的案例研究发现，中国政府创新内部主体主要包括“行政机构（52.6%）、党政机构（12.8%），其中政府部门的政策研究机构通常成为政府创新的推动者”［12］。何增科（2011）指出，“行政机关在行政改革、公共服务、社会管理三类政府创新中发挥了主力军作用，同时在政治改革类政府创新方面态度日趋积极”［13］。从哲学认识论的角度出发，“人，而不是组织，驱动创新”［14］，政府创新首先是政府行政人员的一种实践行为，政府创新的主体应当是富有创新精神的政府行政人员而非政府组织部门或机构。对此，Borin S（1998）从政府行政人员的角度做出以下统计：“最常见的政府创新发起者并不是政客（18%），也不是机构的首长（23%），而是机构首长层下面的职业公共服务者，也就是中层管理者和一线工作人员（48%）”［15］。

研究者对政府界面创新主体在政府创新过程中所释放出的作用予以研究。Nada Teofilovic（2002）研究了政府内部高层与中层创新者的作用，认为“政府高层和中层创新者会激励成员，鼓励各种创新试验，建立一种具有凝聚力的、灵活的、鼓励各种创新试验的、包容 ‘聪明的失败’的职场文化”［16］；Eleanor Glor（2004）对政府内部基层创新者的作用予以研究，指出“一线行政人员在辨别和选择创新项目中发挥了主要作用，他们通常是要对政府创新实施负主要责任的人”［17］；尤金·巴达赫（2011）则对不同阶层创新者在政府创新过程中所释放出的作用予以总结，认为“领袖们在力图激发‘敢想别人不敢想’的创新意识；一线员工在努力探求改进工作的方法和途径；中层管理者勇于面对跨部门运作和跨部门资源流动带来的挑战；高层管理者在努力深化对公共利益的认知和理解”［18］。

与此同时，研究者围绕政府的软硬创新环境要素展开研究。政府软环境主要包括政府创新过程中组织结构、组织文化、规则章程、组织氛围等要素。关于政府组织结构对政府创新过程的作用，Rosanne （1995）从纵向层级结构出发，指出“在层级森严的组织中，创新的几率很小，因为与广泛授权给行政人员相比，在少数上级领导中产生变革性理念的数量更少”［19］，Mark（2002）从横向部门结构出发，指出“政府创新项目依赖于更为广泛的组织安排，创新的过程是跨界的。创新过程很少只包含在一个单位中”［7］63。Hanna（2002）探讨了政府组织文化对政府创新过程的作用，认为“风险规避型政府组织文化是阻碍政府创新的重要因素，而学习型文化则有利于政府创新过程”［20］。Joshua（2005）探讨了组织中规则章程对政府创新过程的作用，认为 “众多的规章制度、繁文缛节减弱了创新个体私下尝试新理念、变革规章制度的能力与愿望”［21］87，但是Alan（2005）指出，“规则章程可以建设性地用来协调政府科学—技术—创新等相关功能的横向分布。而这种协调意味着政府系统工作更加有效，更加顺畅或更加和谐”［4］12。Mark （2002）探讨了组织氛围在政府创新过程中的作用，认为“彼此信任，所有人都得到尊重和重视”［7］134的创新友好型氛围则有助于政府创新过程的顺利运行，而“行政人员的消极态度，部门利益之争，组织协调困难，保持工作人员热情的困难，中层管理和相关团体的反对，对在公共部门采用企业家行为的反对”［7］65会阻碍政府创新过程的顺利运行。

政府硬环境主要包括政府创新过程中的财力、技术等物理资源因素。Joshua（2005）对政府财政状况在政府创新过程的作用予以研究，认为“组织财政状况更好的政府能够拥有更多的冗余资源，并将这些冗余资源用于新的创新项目的试验与实施”［21］92。Hanna（2015）进一步指出，“政府组织的冗余资源能够为组织生成、实施创新项目提供所需要的设备与人力资源”［20］27。但联合国经济及社会理事会中的研究者们（2007）提出与之相反的观点，认为“正是因为政府组织财政资源不足才激发了政府的创新行为，导致政府创新的产生”［22］。此外，杨雪冬（2008）对技术因素在政府创新过程中的作用加以研究，指出“对于政府来说，技术变革既可以带来治理手段的创新，也可能推动治理机制（组织和制度层次）的创新”［2］24，“积极采用新的管理工具、通过技术创新推动制度创新是公共管理改革的一大特征”［23］。

2.社会界面中的创新要素

在社会界面的创新要素研究方面，研究者围绕政府创新过程中的社会创新主体展开研究。Sandford（1998）认为，政府创新过程中的社会创新主体主要包括“利益集团或非盈利组织（13%），个体公民（6%）以及项目的顾客（2%）”［15］138。何显明（2008）通过研究浙江政府创新实践指出，政府创新主体具有多元性特征，“参与浙江地方政府创新实践的主体，既有地方党委政府，也有其他公共机构，更有大量的民间组织和公民个体”［24］。吴建南等（2007）通过中国地方政府创新奖的案例研究发现，“社会团体占到6%，自治组织占到1.5%”［12］47。由此可见，公众个体与社会团体是政府创新过程中的主要社会创新主体。在此基础之上，有的研究者对公众个体创新者在政府创新过程中的作用予以探讨，指出“公众不仅仅是政府创新思想的重要来源，而且能够帮助政府确定未来政府创新发展趋势，减少创新成本，检测各种各样可能性不高的想法”［25］78；Paul（2008）对社会团体在政府创新过程中的作用予以探讨，指出“社会团体拥有由知识、技能与创造力丰富的公众所组成的网络，它是开发、测试新理念及其实施敏捷性与灵活性的工具”［26］，而且，“社会团体中成功的创新经验是政府学习的重要来源”［22］239。

与此同时，研究者围绕创新环境要素中的社会软环境与硬环境展开研究。社会软环境主要包括政府创新过程中社会公众与社会团体对于政府创新的态度、社会舆论氛围等。Sandford（2000）围绕社会公众与团体对于政府创新的态度予以研究，指出“公众对创新项目有效性的质疑与反对，目标群体因为难以满足需求而对政府创新的反对”［27］会成为政府创新的阻力，而“维护公民权利，扩大和加强社会参与能为政府创新创造良好的社会环境，赢得社会的理解，获得社会的支持，从而克服创新中遇到的一些问题”［2］26。Alan（2007）对社会舆论环境予以研究，其指出“记者们经常会被政府创新的新颖性所吸引”［4］XI，而且“媒体能够抓住民意，并将民意放大化与政治化”［4］6。不过，“政府创新失败的后果是严重的。媒体和反对派总是渴望将政府的失败公之于众，使相关公共服务者遭受嘲笑”［7］61。而社会硬环境主要包括政府创新过程中所需的，来自于社会的财力、物力、技术等物理资源。Paul（2008）认为，“社会团体能够为政府创新研发、评估与运行提供必要的财力资源”［26］240。有的研究者认为，“社会能够帮助政府部门突破科层化的和财政上的限制，使他们能够用新方法和前沿技术解决长期存在的问题”［25］10。

3.政治界面中的创新要素

在政治界面的创新要素研究方面，研究者围绕政府创新过程中的政治创新主体展开研究。Sandford（1998）通过美国政府创新奖的案例研究发现，政府创新过程中来自政治层面的创新者占到18%［15］138，吴建南等（2015）通过中国地方政府创新奖的案例研究发现，中国政府创新过程中来自政治层面的创新者更多，“党的机构（16.3%）、党政机构（17.4%）、人大组织（4.3%）”［28］，Thomas Halvorsen （2005）将政府创新过程中的此类政治创新主体称之为“企业家型政客。因为，他们与企业家具有很多相类似的人格特征”［5］32。在此基础之上，Rosanne （1995）对企业家型政客在政府创新过程中的作用进行了研究，认为“他们会通过国家立法、正式制定政策规章以及对创新决策者实施政治压力等方式来推动政府创新过程，而这些行为的结果与他们通过增强或减弱财政资源的支持力度以及通过政府人事任免来推动政府创新过程的结果相一致”［19］30，“政治批准在政府创新过程中发挥重要作用”［29］9，Sandford（1998）认为，为了保证政府创新过程的顺利运行需要 “运用政治支持压制官僚体制内的反对。有时，类似方法可能是必要的”［15］90。

与此同时，研究者围绕创新环境要素中的政治软环境与硬环境展开研究。谢庆奎（2005）对政治软环境进行了研究，认为“政客在政府创新过程中有主动积极的一面，也有消极被动的一面。主动积极的一面是指政客为了实现自身理想与追求以及维护政府合法性基础而支持创新，消极被动的一面则是指政客迫于政府组织的衰变而支持创新”［30］，“一般而言，政客们在出现危机的时候更能成为政府创新的倡导者”［15］49，而且“那些能够省钱、无争议的，和提供快速回收成本，提供邀功机会的创新项目更容易的获取支持”［4］113。但是与此同时，“政治保守主义者对政府创新接受度比较低，他们会固守原有的做法，因为他们担心新的方法会带来政治上的不确定性，或者他们担心创新会引起民众的不满而反对引入创新”［19］22-23。Joshua（2005）对政府创新过程中的政治硬环境予以探讨，指出“拥有民主思想的政治精英愿意将财政资源用于创新冒险者身上，用于创新的、实验性的政策与技术方面，以此来解决政府组织所面临的公共问题”［21］91。

4.私人部门界面中的创新要素

在私人部门界面的创新要素研究方面，研究者围绕政府创新过程中的私人部门创新主体展开研究。Sandford（1998）对政府创新过程中私人部门的作用予以探讨，认为“私人部门在政府创新过程中扮演着承包者、捐赠者或合作伙伴的角色”［15］149，并对私人部门在政府创新过程中的具体作用予以详细解读，认为“私人部门在政府创新过程中发挥着重要作用。第一，（私人部门）基金会能够为播撒政府创新的“种子”提供资金支持；第二，个体或公司的捐赠是政府创新运行预算的一小部分；第三，私人部门资源是政府创新项目传播的重要力量；第四，企业会支持政府创新试验计划；第五，私人部门的志愿者会承担政府创新的部分工作”［15］287，Joshua（2005）进一步指出，“如果政府与私人部门关系紧密，那么两者之间在创新的使用方面更容易相互转移”［21］90。

与此同时，研究者围绕政府创新过程中的私人部门创新环境要素展开研究。Alan（2007）指出，“政府不仅会学习市场经验推动创新，也会因为来自市场的竞争压力而进行创新”［4］3。Mark（2002）认为，应当在政府创新过程中鼓励私人部门的参与，“包括打开公共机构的大门让私人部门参与竞争，尤其在技术领域”［7］70，“公私合作的伙伴关系有助于扩大创新”［31］。但是，Ma（2002）指出，“如果政府创新使私人部门自身利益受到影响，那么他们会反对政府创新，如果政府创新导致私人部门被迫与公共部门产生竞争，那么他们反对政府创新”［7］73。

综上可以发现，虽然当前理论界与实务界将空间维度下政府创新过程影响因素视为不言自明的前提，但基本上都是围绕政府、社会、政治与私人部门4个界面中的创新主体与创新环境要素展开研究，并对各自界面中创新主体与创新环境要素在政府创新过程中的功能与作用予以分析。由此可以得出以下基本假设，即从空间维度来看，政府创新过程是一个由政府行政人员、社会公众与团体、政客以及私人部门等创新主体与环境要素组成的动态过程。在这个过程中，不同的创新主体与环境要素都有其自身的特殊边界与独特的功能，发挥着积极与消极作用。

二、当前政府创新过程研究存在的问题

（一）时间维度问题：存在将政府创新过程误读为简单线性流程的认知缺陷

从时间维度的研究现状来看，当前理论界与实务界对于政府创新各个阶段之间的关联性缺乏深入探讨，由此导致政府创新过程被误读为一种简单的线性流程。这种误读主要表现在：理论界与实务界往往将政府创新的流程解读为一种生成、实施与扩散的简单线性流程，在这种线性流程下，创新阶段首尾连接、顺序串行，创新者只要机械遵从政府创新的生成、实施与扩散的直线流程图来从事政府创新活动，便可以实现政府创新的本初目标。然而，由于政府创新过程中存在复杂性、不确定性与不可预测性，使得政府创新过程的各阶段“不是按照完美的线性秩序进行的，而是存在着各种各样的反馈回路在起作用”［32］，这意味着政府创新是一个复杂的非线性过程而不是一个简单的线性流程，政府创新生成、实施与扩散各个阶段以及每个阶段的具体环节之间存在着动态、持续的反馈。这种简单线性流程的误读，会导致政府创新不同阶段之间的有机关联与整体流程的连续性受到破坏，政府创新不同阶段被机械地割裂开来，会导致政府创新不同阶段中的参与者更倾向于政府创新流程中程序与环节的遵守而忽略了及时有效的沟通与交流，而沟通与交流的缺失，又会导致创新参与者无法依据政府创新过程的实际运行情况及时发现、调整与纠正不同阶段与环节中存在的具体问题，使得政府创新过程缺乏足够的柔性与灵活性，政府创新的有序过程也会因为某个阶段或某一具体环节脱离实际出现问题，进而影响到政府创新整个过程的顺利运行。

（二）空间维度问题：政府创新过程中创新要素之间系统整体性关系的认知有待深化

从空间维度的研究现状来看，当前理论界与实务界对多元创新主体与创新环境要素在政府创新过程中的属性与功能进行了较为深入的分析，但这种分析更多的是将政府创新过程中的创新要素从整体上分解为不同组成部分和单位，割裂式地、孤立地分别描述了各种创新主体与创新环境的属性与功能，从单一向度出发分别解读了各种创新主体与创新环境要素对政府创新项目与创新绩效的影响，政府创新过程的系统整体性研究并未受到应有的理论关怀。这主要体现在：理论界与实务界很少对政府创新过程中政府、社会、政治与私人部门多元创新主体之间、多元创新主体与创新环境之间持续不断的、复杂的关联与互动关系予以综合研究，很少对多元创新主体与创新环境要素在彼此关联与互动中展现出的复杂表现形态与属性予以深入研究，没有将政府创新过程视为一个由多元创新主体与创新环境要素通过相互协作与相互制约而形成的一个复杂的系统过程。这种对于空间创新要素系统整体性的认知不足破坏了政府创新过程中的空间整体性（整体具有各组成部分单独所不具备的特征），会使政府创新参与者在政府创新过程中的认知思维与管理能力受到限制，会“产生一种机械的反应，往往会忽略大局”［33］，无法通过有效的关系网络来整合利用政府内外部创新资源、能量与信息，实现资源、能量与信息的互补与共享，无法通过形成整体协同联动来降低政府创新成本与风险，使更多的人成为政府创新的利益受益者，而这反过来又会破坏各空间创新要素在政府创新活动中原有功能的发挥。

（三）时空维度问题：关于政府创新过程的研究存在时间与空间逻辑的二维割裂

从时空维度的研究现状来看，当前理论界与实务界往往将政府创新过程的时间与空间维度分离开来，将政府创新视为一个静态的项目而不是一个动态的阶段性演进过程，然后运用静止的观点，解读创新主体与创新环境要素在政府创新某一阶段或环节中的表现形态与属性，忽视了将政府创新过程的时间与空间维度相结合，以此来深度解读创新主体与环境要素随着政府创新流程的阶段性演进而产生的共生演化的非线性复杂结果，存在着时间与空间研究逻辑的二维割裂。这主要体现在：理论界与实务界很少对创新主体与环境要素在政府创新生成、实施与扩散具体阶段中所展现出的微观属性与功能予以解读，很少对创新主体与环境要素在生成、实施与扩散各个阶段中的复杂关联与互动予以解读，更很少对创新主体与环境要素的属性、功能以及彼此之间的关联与互动如何影响政府创新生成、实施与扩散阶段的具体运行进行综合分析。不仅如此，由于理论界与实务界很少意识到政府创新不同阶段之间是环环相扣的，某一阶段的变化必然会引起政府创新过程其他阶段的变化，因此，也就很少对上下游阶段中创新主体与创新环境要素之间所产生的上下游之间或前后之间的关联与互动加以关注，从而无法有效地解释政府创新过程。政府创新过程研究中时间与空间逻辑的二维割裂不仅会使政府创新参与者无法根据不同阶段中创新主体与环境要素的多样性功能与需求，及时调整各自阶段的现实创新活动，导致政府创新过程中创新要素的优化整合受到破坏，而且会使政府创新参与者对政府创新过程以及创新上下游阶段中创新主体与环境要素之间的关联与互动缺乏有效了解，难以捕捉各个阶段以及创新上下游阶段中潜在的创新机遇并协调潜在的分歧与冲突，从而导致政府创新各个阶段以及创新上下游阶段之间的深度耦合与整个创新过程的连续性会受到破坏。

三、政府创新过程研究的未来展望

（一）从时间维度上打破关于政府创新流程的简单线性认知，深化政府创新过程中流程路线的动态循环研究

政府创新过程“并非是一种线性流程，而是一个循环流程，而导致政府创新成为循环流程的关键一点就是反馈的存在”［6］129，反馈环节的嵌入使得政府创新流程由简单线性流程转变为动态循环流程。

在政府创新流程的动态循环中，政府创新流程根据时间的推移而划分为生成、实施与扩散3个基本阶段，而反馈通过内嵌于生成、实施与扩散每个阶段之中，使得政府创新流程变成一种环环相扣的闭环创新链，“与创新的时间起点相对，创新也具有终点。创新的终点并不意味着创新行为的结束，……创新的终点并不是绝对的，可能是阶段性的，是下一个创新的时间起点”［34］108。在政府创新过程中，生成阶段是政府创新流程的起点，扩散阶段是创新流程的终点，却往往又是新一轮创新循环的起点。不仅如此，反馈作为监视器与调节器，使创新上下游阶段之间能够通过反馈所提供的有价值的信息进行循环往复的自我改进与创新，由此使得政府创新流程中的不同阶段随着时间的推移而得到优化与完善，而且作为政府创新流程最后阶段的“创新扩散会对最初的创新产生反馈并导致其改进”［29］9，由此使得上一轮政府创新流程成为下一轮政府创新流程循环的基础，政府创新流程最终实现由初级循环到高级循环演进。

从时间维度解读政府创新黑箱就需要深化政府创新动态循环流程的研究，关注如何深化政府创新反馈信息搜集机制与传递机制建设的研究，通过直接、灵活、有序的沟通渠道使创新上下游阶段之间形成有效的关联与互动。关注如何增强政府创新不同阶段与环节的弹性与柔性，使政府创新不同阶段中的目标、内容、具体任务环节根据反馈信息有效改进设计思路，保障创新不同阶段与环节能够在需要及时中止、调整或创新时得到强有力的支持，防止政府创新流程改进的变形与走样。关注如何推动政府创新流程中不同阶段之间通过反馈信息而得到有效衔接，实现政府创新不同阶段的持续再造，使政府创新流程通过更新与优化实现对原有流程的超越，实现政府创新流程由初级循环向高级循环演进。

（二）从空间维度上，打破当前政府创新过程机械分割论的认知局限，深化政府创新生态系统研究

“任何一项创新的实现或创新活动的最终完成，都不是创新主体单独发挥作用的结果，而是与此创新活动相关联的诸种要素相互影响、相互制约、相互作用而构成的创新功能要素系统作为一个整体发挥作用的结果”［34］77。这意味着，从空间维度来看，政府创新过程不仅仅是独立发挥作用的创新主体与环境要素的“纯粹的堆积”，更是创新主体与环境影响因素彼此关联、聚合共生的创新生态系统。这个生态系统是由政府、社会、政客以及私人部门等创新主体与创新环境等所组成的高度关联的有机整体。

在这个生态系统中，处于不同生态位上创新主体与环境要素不但具有自身特殊的边界与独特的功能，对政府创新发挥着差异化的推动与制约作用，而且其间也存在着创新信息、资源、能量交换等方面的关联与互动。它们相互依赖、相互合作，相互竞争、相互制约，集体发挥能量实现创新效益、集体承担创新成本与风险。与此同时，创新主体与环境要素能够根据周边要素的变化而进行自我调节，在维持自身存在与发展的同时，对周边创新要素施加影响，进而带来整个政府创新过程结构与功能的非线性动态变化。

因此，从空间维度解读政府创新黑箱就需要打破传统机械分割论思维方式的束缚，从创新生态系统的视角出发，深化对政府创新过程整体性与协同性的研究。为此，不仅应当进一步加强政府创新过程不同层次中创新主体与创新环境要素的研究，而且应当对政府创新生态系统中不同层次的关键性创新要素予以厘定，探析关键性要素的功能与作用，进而达到“删繁就简，突出重点”的效果［35］。在此基础上，跨越关键性影响因素自身的特殊边界，深化政府创新过程中内外部、不同层次关键性创新主体之间、创新主体与创新环境要素之间非线性关联与互动模式、机制的研究，探讨他们之间存在的沟通、合作、学习、竞争、博弈等多重关联与互动关系，研究这些要素在彼此关联与互动中所展现出的行为、属性与功能，探讨这些要素在彼此关联与互动中如何对其他要素加以影响，深化对如何优化政府内外部关键性创新主体与环境要素之间的关联与互动，实现政府内外部关键性创新主体与环境要素之间结构优化与功能耦合的研究，审思如何充分有效利用与发挥政府创新生态系统通过优化整合所涌现出的整体性新功能对促进创新绩效的作用。

（三）从时空维度上，加强政府创新过程中时间流程与空间要素之间的系统整合，深化政府创新旅程的研究

“人们常用‘旅程’来隐喻创新”［3］52，创新旅程可以被视为 “创新随着时间的推移而演变的复杂方式”［3］52。这个旅程是一个时间与空间系统整合的复杂过程，从时间维度来看，创新旅程“将流程看作一次铁路旅程，选择不同的站点停靠，走向岔路，有时甚至逆向而行”［3］52，从空间维度来看，“创新的旅程是一个集体成就，需要来自公共和私人部门的众多‘企业家’发挥各自的重要作用”［36］。同样，从时空维度来看，政府创新过程也是一个旅程，政府行政人员、社会公众与团体、私人部门以及政治精英等内外部多元创新要素被政府创新生成、实施与扩散流程有机结合与串联起来，并随着创新阶段的演进而产生复杂多元关联与互动。

在政府创新旅程中，多元创新要素会随着政府创新各个阶段目标、任务及运作方式的演进，在各个阶段展现出多元化的属性与功能。在政府创新阶段性共同目标与共同利益的引导下，各个阶段中多元创新要素能够在资源、能量与信息交换过程中建立相互依赖与信任的协同合作关系，推动政府创新各个阶段朝着预期的方向运行。然而，多元创新要素作为创新利害相关者，在政府创新各个阶段中存在着相互竞争、相互制约与相互博弈的关联与互动，使得政府创新旅程“时断时续，迷失方向、走向岔路”［3］52。不仅如此，政府创新上下游阶段中的创新要素之间还存在着动态的学习与频繁的反馈，上下游阶段创新要素之间通过学习加深上下游创新阶段中创新要素之间的彼此了解与互动，吸收、积累与利用上下游阶段中创新要素成功与失败的创新知识经验，给政府创新不同阶段带来新的启发。同时，频繁的反馈能够使各阶段创新要素根据上下游阶段目标与任务的变化而进行动态的自我更新与完善，而且反馈还“提供了一个机会来反思旅途”［3］463，使各阶段能够发现自身在政府创新整个动态过程中存在的问题，及时进行自我调整与改进。

因此，从时空维度探索政府创新黑箱，就需要“将政府创新视为一个旅途而不是一个线性的过程”［37］，由政府创新时间流程与空间要素研究转向时间流程与空间要素之间关系的研究。以政府创新各个阶段的目标重心、任务侧重点与具体运行方式为依据，探析政府创新各个阶段需要多元创新要素在资源、能量与信息方面进行哪些交换，深化各个阶段中多元创新要素之间协同与竞争互动模式的研究，对多元创新要素互动过程中存在的主体性、环境性动力与障碍予以审思，探讨如何在各个阶段内多元创新要素之间建立起柔性、适配的协同创新互动模式，有效化解各阶段矛盾冲突所带来的创新过程的动荡，使多元创新要素通过良性协作共同完成不同阶段的目标与任务。要用长远的、动态的、全局性的思维方式来审思政府创新整个动态过程，探索如何通过建立有效的学习平台与持续性的反馈机制，将上下游创新要素串联与结合起来，激励上下游创新阶段根据具体环境变化进行持续、灵活的自我更新与完善，进而减少政府创新总体目标与方向的偏离，实现政府创新过程不同阶段之间的无缝隙衔接。只有这样，才能最大程度地保证政府创新过程“顺利完成这一冒险之旅，获得完美的结局”［3］463，并为政府创新的下一轮循之旅提供宝贵的经验，使政府创新过程不断走向新的、更高层级的完善与成熟。

［1］俞可平.中美两国“政府创新”之比较——基于中国与美国“政府创新奖”的分析［J］.学术月刊，2012（3）：5-15.

［2］杨雪冬.简论中国地方政府创新研究的十大问题［J］.公共管理学报，2008（1）：16-24.

［3］乔·蒂德，约翰·贝赞特.创新管理：技术变革、市场变革和组织变革的整合（第4版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2014：4-63.

［4］ALTSHULER A A，BEHN D R.Innovation in American government：challenges，opportunities，and dilemmas［M］.Washington D.C.：Brookings Institution Press，2007：xi-113.

［5］HALVORSEN T，HAUKNES J，MILES I，ROSTE R.On the differences between public and private sector innovation［R］.Oslo：NIFU STEP，2005：22-32.

［6］OSBORNE P.S，BROWN K.Managing change and innovation in public service organizations［M］.New York：Routledge，2005：129-185.

［7］ABRAMSON A M，LITTMAN D I.Innovation［M］.Lanham：Rowman Littlefield Publishers，INC，2002：3-8.

［8］保罗·C·莱特.持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织［M］.北京：中国人民大学出版社，2014：10.

［9］卓越，于湃.政府创新可执行性评估体系的构建与验证——以H市G区 7局公共服务标准化创新实践为例［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：10-16.

［10］李兆友，董健.国外政府创新过程中的影响因素研究［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2014（31）：77-84.

［11］刘立.创新系统研究述评［J］.中国科技论坛，2001（5）：12-15.

［12］吴建南，马亮，杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效［J］.管理世界，2007（8）：43-51.

［13］何增科.中国政府创新的趋势分析——基于五届 “中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究 ［J］.北京行政学院学报，2011（1）：1-8.

［14］BASON C，HOLLANDERS H.Powering european public sector innovation:towards a new architecture report of the expert group onpublic sector innovation［R］.Luxembourg：Publications Office of the European Union，2013：24.

［15］BORINS S.Innovation with integrity：how local heroes are transforming American government［M］.Washington D.C.：Georgetown University Press，1998：138.

［16］TEOFILOVIC N.The reality of innovation in government［J］.The Innovation Journal:The Public Sector Innovation Journal，2002 （7）：1-11.

［17］GLOR E.Managing innovation［J］.The Innovation Journal：The Public Sector Innovation Journal，2004，9（2）：1-8.

［18］尤金·巴达赫.跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，2011：5.

［19］LONDON R.Innovation in local government：Identifying factors contributing to innovative efforts from six comparative case studies［D］.Washington:Washington State University，1995：22-32.

［20］VRIES H，BEKKERS V.Innovation in the public sector：a Systematic review and future research agenda［J］.Public Administration，2015（3）：17-27.

［21］FRANZEL M J.Urban government innovation：identifying current innovations and factors that contribute to their adoption［D］. Washington:American University，2005：87-92.

［22］Department of Economic and Social Affairs.Innovations in governance in the Middle East，North Africa，and Western Balkans: making governments work better in the mediterranean region［C］.New York:United Nations Publication，2007：238-239.

［23］俞可平.政府创新的中国经验［M］.北京：中央编译出版社，2011：107.

［24］何显明.浙江地方政府创新实践的生成机制与演进逻辑［J］.中共宁波市委党校学报，2008（5）：15-22.

［25］EGGERS D W，SINGH K S.The public innovator’s play book:nurturing bold ideas in government［M］.New York：The Public Sector Innovation Journal，2009：10，78.

［26］WINDRUM P，KOCH P.Innovation in public Sector services：entrepreneurship，creativity and management［M］.Northampton: Edward Elgar，2008：240.

［27］BORINS S.Loose cannons and rule breakers，or enterprising leaders？some evidence about innovative public managers［J］. Public Administration Review，2010，60（6）：498-507.

［28］吴建南，黄艳茹，马亮.政府创新的稳定性研究［J］.软科学，2015（5）：22-26.

［29］BLOCHA C，BUGGE M M.Public sector innovation—from theory to measurement［J］.Structural Change and Economic Dynamics，2013，27（27）：133-145.

［30］谢庆奎.论政府创新［J］.吉林大学社会科学学报，2005（1）：136-143.

［31］GREEN R，ROOS G，AGARWAL R，DON S K.Australian public sector innovation:shaping the future thourgh co-creation［C］. Australian:IPAA，2014：37.

［32］李兆友.技术创新主体论［M］.沈阳：东北大学出版社，2001：91.

［33］斯蒂芬·戈德史密斯.网络化治理：公共部门的新形态［M］.北京：北京大学出版社，2008：155.

［34］李士，徐治立，李成智.创新理论导论［M］.合肥：中国科学技术大学出版社，2009：77，108.

［35］于澄，颜萍.奥卡姆剃刀的管理学意义［J］.学海，2006（6）：173-176.

［36］詹·法格博格，戴维·莫利，理查德·纳尔逊.牛津创新手册［M］.北京：知识产权出版社，2012：14.

［37］HARTLEY J.Innovation in governance and public services:past and present［J］.Public Money and Management January，2005（1）：27-34.

［责任编辑：宋宏］

Research of Government Innovation Process:Review and Prospect

LI Zhaoyou，DONG Jian
（School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110169，China）

Process research is an important path to crack the mystery of government innovation black-box.Most of the existing literature about government innovation process is along the time dimension and space dimension separately.The researchers have thoroughly studied on the stages and factors of government innovation process from this two dimensions.However，the researchers often misunderstand the government innovation process as a simple linear procedure from the time dimension and there is a lack of in-depth research on systematic integrity of factors in government innovation process.More seriously，there is no research on government innovation process from integrated time-space dimensions.For this reason，deepening the research on government innovation’s dynamic cycle process from time dimension，government innovation ecosystem from space dimension and government innovation journey from the time-space dimension would be useful for thoroughly cracking the mystery of government innovation black-box and be helpful to develop government innovation process research further in the future.

government innovation process；time dimension；space dimension；time-space dimension

D630

A

1009-3370（2016）04-0094-08

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0413

2015-10-30

辽宁省教育厅高校科研基金项目“企业为主体的产学研协同创新机制的理论与实践研究”（ZK2015064）

李兆友（1965—），男，博士，教授，博士生导师，E-mail：lizhaoyou@wfxy.neu.edu.cn；董健（1984—），男，博士研究生，E-mail：dongjian232323@163.com