国外图书馆法治化管理特点研究

冯天宇

（苏州科技大学图书馆江苏苏州215000）

国外图书馆法治化管理特点研究

冯天宇

（苏州科技大学图书馆江苏苏州215000）

图书馆管理法治化，可以保障读者利用图书馆的权利合法化、制度化。文章介绍了英国、美国和日本等国家的图书馆立法情况以及特点，启示是我国尽快进行图书馆法治化管理会对图书馆可持续健康发展产生深远意义。关键词：图书馆管理；法治化；图书馆立法；国外

1 图书馆法治化管理的含义

图书馆法治化管理的定义是指图书馆的设立、运行及其管理与服务，均依据有关法律、法规、行政规章、行业规范来进行。法治化管理的特点在于用法律规定来规范决策者和执行者的行为，而不是用人的行政指令或长官意志来管理。法治化管理的首要前提是立法——为公共图书馆立法。很多国家尤其是西方发达国家，为图书馆立法早已成为图书馆治理中的惯例。对此，IFLA/UNESCO《公共图书馆宣言》是这样表达的：建立“公共图书馆是国家和地方当局的责任。必须制定专门的法规支持公共图书馆，国家和地方政府必须为公共图书馆筹措经费”［1］。国家为公共图书馆立法，体现了国家依据法律来治理公共图书馆事务的国家意志。

2 若干国家的图书馆法规体系

下面对英国、美国、日本、澳大利亚等国家的图书馆立法情况进行介绍。

2.1 英国

英国在1850年成为世界上第一个拥有公共图书馆法的国家——《公共图书馆与博物馆法》（Public Library and Museum Act），允许人口在一万以上的城镇地方政府通过征收财产税建设公共图书馆。这部法律适用于英格兰和威尔士地区。后来苏格兰和北爱尔兰地区也分别制定有适用于本地区的图书馆法。英国现行的图书馆法治化管理体系由三部分构成：议会通过的图书馆法、文化传媒体育部（DCMC）制定的有关政府规章和政策、行业协会制定的行业规范（见表1）。

英国图书馆法规体系至今发展了160多年，逐步形成了自己的服务规范体系，其特点表现在以下几点。首先是指标化，英国的法规体系是有选择、有重点地突出了对于服务绩效的考核；第二是层次性，表现在政府起宏观管理作用，行业组织则实行行业自治；第三是关注社区，在英国，每个图书馆都是各个社区的中心；第四是坚持反馈修订，英国的图书馆相关法律要求，文化、媒体和体育大臣等要定期向国

会汇报法规的执行情况。这既是对问题进行整理，又可以促进法律不断完善。

2.2 美国

在美国，公共图书馆事务由地方政府管理，一般由各州议会来制定和颁布适用于本州的公共图书馆法律，至今几乎所有的州制定有图书馆法。这表明，国家层面的联邦立法和地方层面的州立法组成了美国的图书馆立法。对于国家图书馆的治理由美国联邦政府承担，但联邦政府也比较重视地方图书馆的发展。迄今为止，美国联邦政府共制定有三部国家图书馆法和三部支持地方图书馆建设的法规（见表2），后三部法规都属于拨款法，即都属于支持地方图书馆建设的拨款及其使用规定。

表1 英国图书馆法规体系

表2 美国图书馆法体系

1956年，为改善乡村地区公共图书馆设施的不足，美国颁布了《图书馆服务法》（Library Services Act，简称LSA）。这在美国公共图书馆立法史上具有非常重要的意义，立法目的在于不仅要让城镇居民享受到图书馆方面的服务，更要让图书馆的服务范围充分覆盖到偏远乡村地区。为此，联邦政府自1957年开始到1964年间，每年向各州政府提供750万美元补贴，目的在于支持地方政府对未实施或未充分实施图书馆服务的人口1万以下乡村地区的图书馆建设。LSA的实施使美国人口1万以下乡村地区的4 000万人享受到图书馆服务。当时艾森豪威尔总统签署法案时声明，“我今天所签署的《图书馆服务法》，代表着刺激州与地方政府为乡村人口提供公共图书馆服务的一种努力，它将造福百万美国人民，我相信，当联邦拨款结束后，州与地方政府将继续下去”。

1964年，《图书馆服务法》经过修订更名成《图书馆服务与建设法》（Library Services&Construction

Act，简称LSCA），并由林顿·约翰逊总统签署生效。改名后的法律内容上也做出了许多重要的调整。《图书馆服务法》中关于联邦政府补贴如何拨款及各州占有的额度等问题占有很大比例，相比较前者LSCA《图书馆服务与建设法》不但继续增加补助金，还由之前经费专项使用，延伸到建设费用，并同时取消了《图书馆服务法》限制图书馆服务规模的规定，将适用范围由农村扩大到城市，并增加了一些新内容，如图书馆应与时俱进，对不同的读者一视同仁进行优质的服务，等等。

在1965至1984年间，LSCA共进行了五次修订，首先在1966年和1970年，把残疾人等社会中的弱势群体增加到图书馆所服务的对象中来，并新增“图书馆合作”项目；其次，在1973年，把“为老年读者服务”修订到图书馆服务中来；1977年的修订，将该法有效期延长到1982年；1983年至1984年第5次修订的内容更多，要点有：图书馆作为每个地区的信息中心，为应对信息社会人们多样化的要求，图书馆应增加服务内容并扩展自身职能；增加联邦补贴的年限、金额，并扩大其范围。上述做法有利于各项设施建设的完善；增强资源共享与馆际合作；加强“外文资料收集”和“图书馆文盲计划”等规定。LSCA的实施使图书馆服务覆盖地区更广，读者服务面更宽，建筑设施更完善。

因《图书馆服务与建设法》只包含公共图书馆和学术图书馆，并且着重将补贴用于对图书馆场馆等设施的建设，为了将更多类型的图书馆涵盖在此法律中，进一步完善网络建设和信息资源共享，20世纪末，美国国会对《图书馆服务与建设法》开始修订。终于在1996年，美国总统克林顿签署了《图书馆服务与技术法》（Library Services and Technology Act，简称LSTA）。《图书馆服务与技术法》是在前两部法律之上形成的，它特别强调了两个方面：一是努力用技术手段增加信息的利用率；二是利用特殊服务增加信息的提供途径。LSTA后来与《博物馆服务法》（Museum Services Act）合并，共同构成了《博物馆与图书馆服务法》（Museum and Library Services Act）。

《图书馆服务与技术法》把《图书馆服务与建设法》《高等教育法》《初等与中等教育法》同图书馆补贴拨款相关的规定合并在一起，成立为“博物馆和图书馆服务署”（Institute of Museum and Library Services，简称IMLS）直接承担经费管理。随后国会在1997年颁布《博物馆和图书馆服务技术修正案》（Museum and Library Services Technical and Conforming Amendments）对《图书馆服务与技术法》进行了相应的补充，将专业图书馆包含于此，并对经费的分配比例作了具体的规定。

美国图书馆法规体系的特点，笔者认为主要体现在以下几个方面。首先是全国范围内没有统一的联邦性立法；第二，每个州执行自己的法规体系；第三，图书馆法规体系的指导思想是知识自由；第四，法规内容的重点是提高服务质量和保障经费；最后，法规的内容全面具体。

2.3 日本

日本是一个比较重视图书馆立法的国家。第二次世界大战后，日本建立了一个比较完整的图书馆法律体系（见表3）。

表3 日本图书馆法律体系

日本图书馆法规体系的特点首先具有整体性，以《图书馆法》为核心，并结合其他图书馆法，形成了一个完整的图书馆法律体系；第二独特性，每个法律有各自具体的服务对象；第三立法形式多样化；第四，图书馆的立法是同日本教育立法同步进行的，图书馆立法可以起到教育的目的和作用。

2.4 澳大利亚

澳大利亚是一个联邦制国家，所辖6个州分别为：新南威尔士州、南澳大利亚洲、西澳大利亚洲、昆士兰州、维多利亚州和塔斯马尼亚州。无论是联邦政府还是6个州，都很重视图书馆法律体系建设，实行法治化管理。其立法情况见表4。

表4 澳大利亚图书馆立法情况

从上表可以看出澳大利亚的图书馆立法同英国的法规体系很相似。

3 图书馆法治化管理的意义

图书馆法治化管理的意义概括地说就是：有利于防止“人治”现象的泛滥，把图书馆管理纳入到民主和法治的轨道上来，从而可以保障图书馆长远而稳定地发展。

在我们生活的时代，若要保证法治正常进行，立法是前提条件，否则，就难免会出现“人治”的情况。图书馆依靠什么才能不断发展？靠领导？或是靠法律法规等保障机制？之前领导对图书馆发展的不重视往往被确定为图书馆发展停滞不前的原因，并且还十分肯定地举出许多例子，有些图书馆由于领导不重视，因此发展缓慢，还有些图书馆由于领导的重视而立即有所改观。显而易见，通过这种分析得出的结论，并没有深入到问题的实质。图书馆的持续发展还主要取决于领导的重不重视，从反面说明了这是一种“人治”的管理方式。建立一系列不会以领导意志为转移的制度性保障机制是改变这种人治的状态唯一方法，领导者易变，法律则不易变（即法律具有连续性和稳定性特征）；领导者的行为将会受到法律的限制和规范，必须在法律规定的范围内做事，领导者不能按照自己主观意志做事，这就是法治。可以从许多民主国家的法治历史中得出一个结论，一个国家的领导与管理体制若是合法的，其必须实行法治［2］。也就是说一个国家公民自己的权利要想得以保障，必须存在于法治的环境中。

各个国家进行图书馆立法，并不是意味着国家对图书馆有“偏爱”之心，更不是代表图书馆方面收到了国家的“恩赐”，恰恰更说明了公民使用图书馆的权利得到了保障和重视，使得公民利用图书馆的权利合法化、制度化。然而，我们必须清楚图书馆发展过程中的诸多问题只靠图书馆立法是解决不了的，但是我们更要清楚，图书馆法治环境的形成离不开图书馆立法的支撑，只有图书馆实行法治才会带来图书馆的可持续健康发展。另外，这里需要说明一点的是，上文一直提到的“法”应该是“良法”，正如古希腊哲学家亚里士多德曾说：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”所谓“良法”应具备两点，首先，法律条文自己是合理并合法的，其次，是其实施的有效性［3］。根据我国现在的情况来讲，我国已有十多部地方图书馆立法，但绝大多数地方有好的立法，却没有得到有效的执行。“如果法律不能被执行，那就等于没有法律”［4］。

4 结语

本文对图书馆法治化管理进行了简单的分析，并且具体介绍了几个国家的图书馆立法情况。给我们的启示首先在于图书馆法治化管理可以突出公民权利的至上性，其次可以增强图书馆资源的共享，最后可以保障图书馆的经费来源以及提高图书馆的服务质量。然而在我国，图书馆法治化管理的进程还有很长的路要走，无论是立法还是实行各种制度措施还有许多问题需要继续讨论，但图书馆实行法治化管理必将具有深远意义。

［1］汤锦.整合社会资源,推动制度创新——试论创建农村地域性、复合型公共图书馆服务体系［J］.图书馆理论与实践,2011 (3):29-35.

［2］蒋永福.发展图书馆事业必须纳入到政府议事日程——“五个纳入”随想［J］.图书与情报,2007(10):15-21.

［3］何士青.以人为本与法治政府建设［D］.武汉：武汉大学,2005:36-42.

［4］王明慧.我国公共图书馆治理结构优化的三大目标［J］.国家图书馆学刊,2010(4):21-24.

A Study on Characteristics of legalized Management of Foreign Libraries

Legalization of library management can guarantee that readers′rights to use libraries are lawful and institutionalized.Libraries in countries such as Britain,United States and Japan have already implemented legalized management.A study on the characteristics shows that the same practice will surely have far-reaching significances on the sound and sustainable development of libraries in China as long as it is implemented.

library management;legalization;library legislation;foreign country

G922.16

A

冯天宇，男，苏州科技大学图书馆助理馆员。

2016-09-08