立法成本效益评估制度的适用范围考察

汪全胜

(山东大学(威海) 法学院，山东威海 264209)



立法成本效益评估制度的适用范围考察

汪全胜

(山东大学(威海) 法学院，山东威海 264209)

摘要：立法成本效益评估制度是指通过对立法所消耗的成本以及它所获得的收益进行比较，判断立法的实施效果以及在此基础上对立法提出修改、废止等建议供有关决策机关参考的制度。它最早形成于美国，后来被世界上很多国家采纳和接受，有一定的价值与优势，能够保障决策科学化、平衡各种利益。但是该制度并不能适用所有的立法，即成本效益评估制度的适用有一定的范围。我国应借鉴美国等国家的做法，确立我国立法成本效益评估制度适用的原则性规定、肯定性规定以及禁止性规定的具体范围，保障该制度适用的科学性与合理性。

关键词：立法成本；效益评估；适用范围；制度

立法成本效益评估制度因其在控制立法数量与规模、提高立法质量与效果方面有一定的积极意义与作用，受到很多国家的推崇。在现代各国追求法律规制影响评估以提高规制质量的情况下，立法成本与效益评估制度也逐渐完善与精致，但是它只是诸多规制影响评估制度的一种，自身存在着一定的缺陷，各国已逐渐认识到立法的成本与效益评估制度有一定的适用范围，特别是在一些立法或法律规制中，它的适用是不合适、不恰当的。正确与合理地适用立法成本与效益评估制度或方法，应当要慎重把握其适用的范围。

一、立法的成本与效益评估方法的形成及价值

成本与效益是经济学特别是微观经济学的一对范畴，主要是指企业通过成本收益的核算方式了解企业的效益或利润状况。作为一种分析与评估方法，大约产生于美国20世纪30年代，美国出台《洪水管制法案》，尝试用成本效益分析与评估方法来分析与评价水利项目或工程。20多年后，其运用范围进一步扩大，开始广泛适用于水利工程、社会福利项目、空间计划项目等，到20世纪70年代将其用来评价与评估法律制度特别是行政规章制定的效果与效益。*参见崔卓兰、于立深著：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第8页。

美国是世界上最早建立立法成本效益评估制度的国家，其立法的成本效益评估制度的建立是通过美国历任总统发布的行政命令以及国会的相关立法得以建立与完善的。从20世纪70年代开始，美国为提高政府管制的质量，扩大政府管制的效果与效益，开始关注并逐步确立立法成本效益评估制度的法律地位。1974年福特总统签署的11821号行政命令《通货膨胀影响声明》、1978 年卡特总统签署的12044号行政命令《改善政府规制》、1981年里根总统签署的12291 号行政命令《联邦规章》、1993 年克林顿总统签发的12866 行政命令《规制计划与监督》等基本上遵循这样一条主线，即政府管制方案的选择必须确立这样一个基准：政府管制收益必须大于政府管制成本。在不同的管制方案选择中，效益最大化或成本最小化是方案选择的依据，政府管制必须实施成本效益评估，政府管制机构在实施管制前，须将成本效益评估报告提交给美国政府预算管理办公室审查。特别是对有重大影响的政府管制或规制，没有提交成本效益评估与论证报告的，不得实施。此外，国会通过了相关的立法，不仅对政府管制或规制提出成本效益评估的要求，甚至对国会的立法也提出成本效益评估的要求，代表性的法案有1995年的《无资金保障施令改革法》、1996年的《食品质量保护法》、1996年的《小企业实施公平管制法》、2002年的《管制改进法》等。有美国学者这样评价立法成本效益评估制度的建立意义与价值，美国国会从法律上建立了成本—收益评估制度，使美国成为世界上第一个用市场激励的方法评估行政管制及行政立法的国家；第一个要求政府在制定规章过程中要适用成本效益评估制度；第一个规定从宏观经济的视野，评估政府监管的总成本和总收益。*参见席涛：《美国管制，从命令—控制到成本—收益评估》，中国社会科学出版社2006年版，第68页。立法成本效益评估方法或制度的确立，被诸多美国学者评价为美国自1946年行政程序法颁布以来所进行的对政府管制与规制最为深刻和最为根本的一次改革。*参见[美]凯斯·R． 孙斯坦: 《国会、宪法时刻与成本—效益国家》，载[美]凯斯·R． 孙斯坦: 《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社 2002 年版，第470-519页。

立法成本效益评估方法最早在美国确立，但在经济合作与发展组织(OECD)以及欧盟的推动下，世界上很多国家都确立了以成本效益分析为主要方法的规制影响评估制度(RIA)。规制影响评估与立法成本效益评估有所不同，成本效益评估更多是一种规制影响评估的方法与手段。一个方面，从各国的规制影响分析评估制度来看，成本效益分析与评估是最主要的方法与手段，除此种方法外，还有其他评估方法如成本有效性评估方法、多标准成本收益评估方法等，但在这些实施规制影响评估的国家来看，都可以说是成本效益评估法中的部分内容，甚至是成本效益评估方法的补充。*参见吴浩、李向东：《国外规制影响评估制度》，中国法制出版社2010年版，第310页。

关于立法成本效益评估方法的原理，美国管理与预算办公室2003年9月17日制定的《Circular A-4》中明确：当管制方案的成本与收益都能够用货币单位进行量化与表达时，成本与效益评估能够让决策者识别不同方案中的最有效方案，也就是说，成本效益评估方法提供了政策方案选择的标准。尽管它可能不是唯一的或最重要的政策目标，但运用成本效益评估方法无疑给政策制定者以及社会公众提供了选择信息。也就是说，立法机关或立法决策主体对拟定或已经发布的法律法规或规章等立法项目可能带来的收益、成本和社会效果等进行评估与衡量，以决定是否有必要制定某项法案，如何才能使法律制度的设计更加科学合理，是否需要对已有的法案或立法进行必要的调整，或者废止。

这种评估方法的意义与价值在于：

第一，提高政府法律规制的效益，降低成本。成本效益评估作为一种方法，能够有效地配置资源，即通过成本效益评估方法的运用，使得政府不仅能够认识及界定政府与市场的关系，而且清晰地了解政府监管的边界，以防止政府忽视效率或过度追求效率上的随意行为。在追求效率的基础上兼顾公平，是对政府规制的一种约束，客观上它起到了监督政府规制的效果。*参见张会恒：《政府规制的供求均衡及其有效性》，载《商业经济与管理》2009年第5期。从市场效率的角度看待法律规制的实现效益，为决策部门明确法律的走向。因此，从这个角度来看，成本收益评估提供了衡量市场效率的基本方法，它既具有实证评估的市场基础，又具备规范评估的价值取向；它不仅可以用来解释现有政策的效率程度，同时又可以预测未来政策的走势。*参见席涛：《美国管制，从命令—控制到成本—收益评估》，中国社会科学出版社2006年版，第34页。

第二，整合多种目标，协调各种利益关系。实施立法成本效益评估制度的国家，一般都要求规制主体提交立法成本效益评估报告，且须从三个层面征求意见，一是征求与该法案有相关联系的内部部门的意见，要做到与相关部门已有的法律政策的协调；二是征求利益相关者的意见，从各种不同的利益立场来看待成本效益评估报告，提出修改与完善的意见；三是向社会公开，征求社会公众的意见。立法成本与效益评估制度通过其规范与详尽的程序设计，将各种不同的利益主体联系在一起，经由利益博弈而达成各方一致同意的过程。如此，立法的成本效益评估不仅仅是一个评估工具，而且是一个协调不同利益的手段与工具。*参见吴浩、李向东：《国外规制影响评估制度》，中国法制出版社2010年版，第5页。

第三，促进立法决策的科学化。科学的立法决策就是要证明该立法决策的正当化，什么样的决策是正当的，其衡量标准是什么？在实施规制影响评估的国家，都将立法成本效益评估，作为其决策的标准，即政府规制机构在明确了政府规制的可能成本与可能收益，并且只有在成本远远小于收益的情况下或尽可能实现收益最大化的情况下，这种规制才是科学与正当的，也才是必要与可行的。*参见张会恒：《规制影响评估研究进展》，载《经济学动态》2010年第1期。正如OECD发布的《提高政府规制质量建议书》中指出的，通过对不同规制方案的成本和收益的比较，可以帮助决策者确定在该规制领域里有关规制方案的优先顺序，即法案选择的依据。这样做就可以将资源从低效率规制方案配置给高效率规制方案，从而得以提高政府行为的有效性，降低政府规制的成本。

二、立法成本效益评估制度适用范围的客观基础

成本效益分析是规制影响分析最重要与最主要的方法，然而它不是唯一的方法，各国实施规制影响评估还会采用一些其他方法，甚至在一些场合，不适用或严格禁止适用立法成本效益方法，也就是说立法成本效益方法是有一定适用范围的。正如有学者指出的，立法的成本效益评估制度的适用应当设立一个基本门槛，以排除和筛选无须评估的立法案。*参见李锦：《地方立法的法规影响评估：一个初步的评估》，载《法治湖南与区域治理研究》2011年第4期。那么根据各国规制影响评估的实践，各国立法成本效益评估制度适用范围得以确立的客观基础有以下方面：

(一)成本效益评估本身的优势与局限

美国联邦管理和预算办公室(OMB)根据美国12866号行政令，制定了详细的立法成本效益评估方案——《监管评估》。该法案开宗明义地明确了监管的原则与基准，成本效益评估是进行监管评估的主要工具。当能够对法案的所有收益与成本以货币单位形式进行量化与表达时，成本效益评估会帮助决策制定者从诸多管制方案中识别出最有效的选择方案。*参见席涛：《立法评估：评估什么和如何评估——金融危机后美国的欧盟立法前评估改革探讨》，载《比较法研究》2012年第4期。在进行立法方案的成本效益评估或评估时，通常有以下步骤：第一，列出所有的预期收益和成本，并计算(估算)其预期的实现幅度；第二，列出影响的预期时间与路径；第三，以货币形式表达影响的价值，对未来出现的影响使用标准的贴现率；第四，加总所有的预期收益和成本，并计算净收益，确定最优方案。该评估方法有自己的优势也有一定的局限。优势：(1)对政策措施的所有影响(积极和消极的)负责；(2)允许随着时间的推移比较议案的成本排序和收益排序；(3)还可以从社会净收益(或损失)角度来给替代的议案(包括非监管型的)排序。局限：(1)不能包括非定量或货币数据的影响；(2)需要涉及分配问题的额外评估来补充。

因此，成本效益评估方法需要将所有的影响(不论成本还是收益)统一量化(即货币化)，这对一些法案来说就比较困难，特别是涉及到一些公共安全、生命健康之类的数据不能准确地量化。量化能够准确判断法案的“净收益”，但因不考虑成本、收益负担的问题也会招致批评。美国一些学者就对成本效益评估方法提出批评，主要观点就是成本收益评估把现存的收入分配认为是给定的，没有考虑政策实施的公平性问题。*参见石涛：《政府规制的“成本—收益评估”：作用、内涵及其规制效应评估》，载《上海行政学院学报》2010年第1期。如斯特芬认为成本收益评估体现了功利主义原则。在政府采取的规制政策中，有些即使是成本超过收益的方案也是可取的，虽然其短期利益、效益显现不明显，但对社会未来的发展是大有裨益的。库柏认为成本效益评估最大的缺陷就是忽略了社会的公平问题，即它重视社会境况较好成员的福利而忽视了社会境况较差成员的福利，从而这种方法运用也是不合理的。维库思则认为成本效益评估可能会放大了可以量化的要素作用而忽视了不能精确量化的要素的作用，这显然是违反公平原则的。帕克也批评成本效益评估忽视了不能被量化和货币化的收益，尤其是公共安全、公平和市场信誉，他认为恰恰这种内在缺陷违背了经济评估的基本原则而不能对一个国家的经济发展起到任何促进作用。因此，从该评估方法的缺点来讲，它对某些法案是不适合的，或者即使适用也还需要采用其他的评估方法来补正或补充。

(二)非经济价值的考量

运用成本效益评估制度就是评价一项公共政策或法律是否对公共资源进行了合理而有效的配置，是否符合市场效率。在很多学者看来，成本效益评估是将市场配置资源的思路引入政府公共政策或立法领域中，成本最小化和收益最大化成为制定或选择公共政策乃至立法的标准；运用成本效益评估，相关主体对一项政策或立法方案所有可能的影响或成本要进行充分的调查，并运用治理市场失灵的成本和取得的收益进行比较；它可以提供一个清晰的政府管制思路。这就是运用成本效益评估方法的价值所在，它采用的是市场方法解决市场失灵的问题*参见席涛：《美国管制，从命令—控制到成本—收益评估》，中国社会科学出版社2006年版，第34-35页。。因此，该方法是一种经济学的方法，是一种经济效率的考量。但是立法机关或立法决策部门在进行一项决策时，并不仅仅考量法案的经济效率问题，甚至有时它不是值得考虑的问题，政府决策时通常还有其他价值因素需要进行考量，特别是对非经济因素即不能量化、不能货币化的一些因素的考量。*参见Bernard Schwartz，Cost-Benefit Analysis in Administrative Law:Does It Make Priceless Procedural Rights Worthless，37 Admin． L． Rev． 1，14 (1985);Thomas O． McGarity，The Expanded Debate over the Future of the Regulatory State，63U． Chi． L． Rev． 1463，1480 (1996);David M． Driesen，The Societal Cost of Environmental Regulation: Beyond Administrative Cost-Benefit Analysis，24 Ecology L． Q． 545，591-92(1997).对于法律规定的一些特殊领城，它可以明确禁止使用成本收益评估程序，在这种情况下，不管立法的成本有多大，都必须执行法定标准。*参见肖兴志、孙阳：《规制影响评价的理论、方法与应用》，载《经济管理》2007年第6期。尽管在实施规制影响评估制度的国家都确立了成本效益评估是最主要的方法与手段，但它不是唯一方法，在一些特殊场合如国家军事、外交事务等方面的立法以及其他一些社会性规制(如社会福利方面的法案)等通常不允许采用成本效益评估方法。也就是说，成本效益评估可能是经济性规制与立法中必须给予高度重视的要素，但是对于社会立法如妇女权益保护、未成年人权益保护、老年人权益保护方面的立法以及大量社会福利性立法，就不具有合理性。*参见孙潮：《立法成本评估》，载《法学》1994年第10期。法律除经济价值的选择因素以外，还有其他一些法律价值的目标与因素，如公平、公正、秩序等。法律是有多维价值目标的，经济价值仅是价值考量的一个维度，在一些情况下，它要让位于其他的法律价值，如秩序、公平与个人自由等。

(三)成本效益评估方法自身的运作成本

成本效益评估本身也是有成本的。成本效益评估本身也是一种消耗资源的活动，它消耗了一定的时间、技术、金钱与人力等资源。“根据估计美国环境保护署约花费一百万美元，才完成一个减少汽油含铅量的评估计划，而每年在各种成本收益评估的研究之上总计花费超过一亿美元。”*高秦伟：《美国规制影响评估与行政法的发展》，载《环球法律评论》2012年第6期。以美国行政规章制定的成本效益评估的运作过程为例，行政机构在确立以行政规章作为监管的方式选择时，需要向美国联邦管理与预算办公室提交立法成本效益评估报告，该报告需明确说明以下问题：行政机构所拟确定监管的问题并评估这些问题的重要性，确定是否需要新的监管行为；检查新监管行为所想解决的问题是否由现行规章(或其他法律)所导致，进一步检查现行规章(或法律)是否需要修改，从而使监管目标更加有效地实现；通常情况下，行政机关拟定好成本效益评估报告后，提请联邦管理和预算办公室进行审核。联邦预算和管理办公室下设一个专门机构即信息管制事务办公室(OIRA)具体审核。根据美国法律及总统令的规定，美国联邦行政机构应当每年都要根据OMB和OIRA的指导原则和要求，对其制定的行政规章的年度成本、收益和净收益进行评估，或者对其制定的规章每隔3年、5年、10年进行一次规章制定的总成本、总效益的评估。但这一系列的制定、审核立法成本效益评估报告的行为是一种耗费大量成本的行为。美国学者统计美国政府部门已实施的单项规章成本效益评估的直接成本，平均每年在100万美元至200元美元之间。*参见Matthew D. Adler, Eric A. Posner, New Foundations of Cost-Benefit Analysis, Harvard University Press, 2006, P. 80.可想而知，如果成本效益评估活动自身的运作成本超过了立法可能取得的效益，那么成本效益评估活动本身就是无效率、无意义的，这样，成本效益评估活动自身的运作成本是适用成本效益评估前不得不考虑的问题。*参见高敏：《环境立法成本效益评估的功能与局限》，载《中国环境法治》2011年第2期。因此，英国法律明确规定，对于成本很小或成本数量微不足道的政府规制、根据事先确定的公式增加的收费、一些次要的政府规制等无需进行规制影响评估*参见张会恒：《英国的规制影响评估及对我国的启示》，载《经济理论与经济管理》2005年第1期。。

三、国外关于立法成本效益评估制度适用范围

一些国家对立法中的成本效益评估方法的适用范围进行了明确界定。美国是立法成本效益评估方法建立最早也是最完善的国家，它不仅通过立法而且在规制影响评估实践中确立了立法成本效益评估方法适用的范围。其他实施规制影响评估制度的国家也是效仿美国，通过立法或实践明确立法成本效益评估方法适用的范围。从相关立法来看，大体上有肯定式以及排除式两种规定方式。

(一)肯定式规定，明确必须进行成本效益评估的立法范围

美国通过总统令和国会立法确立必须适用成本效益评估方法适用的立法范围。美国总统令与国会立法约束范围不同，总统令一般约束联邦行政管理机构，联邦行政管理机构根据法律的授权可以制定行政规章；国会的立法不仅约束美国联邦政府也约束各州政府，行政机构制定的规章必须服从国会立法。

美国从福特总统到克林顿总统等5任总统持续20多年的市场化取向的政府规制或管制改革，逐渐建立起了具有市场化取向的成本收益评估的政府管制框架。这些总统通过其颁布的总统令确立了行政规章制定的成本效益评估制度。在这些总统行政命令中，1993年9月30日克林顿总统颁布的美国12866号行政命令确立了适用成本效益评估方法行政规章范围。该行政命令要求联邦行政机构在决定实施监管之前都必须进行监管方案的成本效益评估，在可供选择的政府监管方案中，行政机构应该选择净收益最大化的方案，这种净收益包括潜在的经济、环境、公共安全以及其他方面的收益，以及可能造成的分配影响与平等问题。这一条是关于成本效益评估方法或制度原则性的规定，即要求一般情况下，联邦行政机构制定的规章都必须适用成本效益评估。但该行政命令特别要求对联邦行政机构进行的重大监管行为*“所谓重大的监管行为(Significant regulatory action)，指根据规章的任何一种监管行为，可以产生以下任何一种后果：(1)一年中对经济影响达到或者超过1亿美元的监管行为，或实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全、或州、地方和原住民区域政府，或共同体产生消极影响的监管行为；(2)干预其他机构已实施或者计划实施的监管行为，或与其他机构的上述监管行为相矛盾的；(3)本质上改变了预算项目、专项拨款、使用费或货款项目的预算效果，以及其中接受者的权利和义务的；(4)在法律、总统优先权和本行政命令确定的原则之外，引发了新的法律或政策问题的。” Executive Order 12866: Regulatory Planning Review, September 30, 1993. 中文译本参见席涛等译：《立法评估，评估什么和如何评估》，中国政法大学出版社2012年版，第3页以下。，必须进行预期成本和收益的评估。

美国除总统行政令规定适用对象或范围外，国会一般通过具体法案明确某些类型的法律、规章要适用立法成本效益评估。这些法案包括1995 年国会通过的《无资金保障命令改革法》( Unfunded Mandates Reform Act) ，该法第一次规定联邦规制机构制定规则应该使用成本收益评估的原则、程序与方法，其目的在于限制政府规制机构在没有充分的预算拨款情况下，对强加给州政府、地方政府和其他地区政府的联邦规制进行限制。该法案明确没在有事先预算拨款得以保障的情况下，联邦管制机构在进行管制时不能给地方政府增加额外的负担。1996 年国会通过《小企业公平规制实施法》( Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act) 要求政府机构在对小企业有关事项进行规制时，规制机构应提出详细的规制影响评估报告，明确这种规制没有给小企业造成过多的成本与负担。除此以外，国会还会在单行法的具体条款明确法律适用成本效益评估，如《有毒物质控制法》与《联邦杀虫剂、杀真菌剂、灭鼠剂法》均要求实施成本收益评估*Toxic Substances Control Act，15 U． S． C． § § 2601 et． seq． ( 1994 ) ; Federal Insecticide，Fungicide，and Rodenticide Act，7 U． S． C． § § 136 et． seq． ( 1994) ．。

以上肯定式的规定，法律依据就是美国总统令和国会法律所认可的成本效益方法的法律地位以及规制机构在进行成本效益评估时应遵守评估成本不应超过所立法律或法律获得的收益的原则。成本与效益评估方法以其优势获得了美国总统及国会的认可，从而确立了它在管制影响评估方法的主导地位。同样，美国总统令特别强调联邦机构的重大监管行为必须进行成本效益评估，就在于重大监管行为进行成本效益本身也是有一定效益的，在进行监管时不可忽视成本效益评估方法自身成本。

(二)或排除式规定，即明确禁止适用成本效益适用方法的范围

在实施规制影响评估(Regulatory Impact Analysis,简称RIA)的国家，都是采用与美国相同的方法，先确立成本效益评估方法一般性的指导地位，强调在一些类型的法案中必须适用，同时也会明确它在一些场合不允许适用或禁止适用。例如，美国总统12866号行政令，不仅明确它应该适用的范围，而且也规定了它禁止适用的范围，该总统令明确四种类型的规章不予适用*参见Executive Order 12866: Regulatory Planning Review, September 30, 1993.：

第一种情形，主要涉及到1946年实施的美国联邦《行政程序法》第556条规定“审讯、审讯主持人、权力和责任、举证责任、证据、作为裁决依据的案卷”以及第557条规定“初审裁决、结论、机关复议、当事人的意见、裁决内容、案卷”等内容，涉及到美国联邦法院对联邦行政机构制定规章的审查问题，因配合联邦法院的司法审查而制定的协调性规章不应进行成本效益评估。因为这是配套性规章的制定，司法审查的进行离不开这些配套性立法，因此，对这类性质的规章设置了成本效益评估方法的例外。

第二种情形，是关于军事、外交方面的立法，这涉及到非经济价值的考量，如国家的安全、利益及国际秩序等，故实施规制影响评估制度的国家都将国家的军事、外交等方面的立法排除在成本效益评估适用范围之外，也就是说，不能够用经济价值考量军事、外交方面的事项，在进行这方面的立法时，立法机关不需要进行成本效益评估。

第三种属于行政机构的程序性规章。程序性规章是相对实体规章而言的，它是指单纯规范行政机关工作程序的规章，制定行政工作程序是行政机关的固有权力，不需要经过法律的授权就可以自主行使，这些涉及工作程序的规章就称之为程序规章。这些程序是行政机关工作不可缺少的，是行政机关制定规章形式合法性的来源，因此，它也不需要进行成本效益评估。

第四种情形实际上将这种自由裁量权交给了信息与监管事务办公室的行政官，如果联邦行政机构向OIRA提交了申请，提出不进行成本收益的评估的理由，联邦OMB的OIRA对其进行审查。OIRA 主要从规章是否是总统令规定的重要规章；有关行政机构提交的成本效益分析报告是否符合要求以及该规章是否与已有规章重复或冲突等三个方面审核行政机构提交的规章草案，总统令规定审核的期限一般为90天。

其实根据联邦《行政程序法》(简称APA)关于规章类型的规定，主要有三种：程序性规章、实体性规章与解释性规章。程序性规章不用进行成本效益评估，解释性规章也不用进行成本效益评估。所谓解释性规章，是对现存的法规进行说明和解释的规章，这种解释根据美国《联邦行政程序法》的规定不得对规章的实体内容作出修改*曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第54页。。因为它没有涉及到实体规章内容的变动，在先前实体规章已进行过成本效益评估的情况下，解释性规章就没有进行成本效益评估的必要了。

美国除了总统令对成本效益评估方法适用进行限制以外，美国国会在一系列法案中明确规定禁止或不需要行政机关进行成本效益评估，如美国国会通过的《清洁空气法》《清洁水法》《职业安全与健康法》以及《安全饮用水法》等*42 U． S． C． § § 7401 et． seq． ( 1994) ; 33 U． S． C． § § 1251 et． seq． ( 1994) ; 29 U． S． C． § § 651 et． seq． ( 1994) ; 21 U． S． C． § § 348( c) ( 3) ( A) ，360b( d) ( 1) ( I) ，379e( b) ( 5) ( B) ( 1994) ; 42 U． S． C． § § 300j et． seq． ( 1994) ．。

四、我国立法成本效益评估方法的适用范围构想

我国的立法成本效益评估制度还处于探索阶段。最早规定政府立法要实施成本效益评估是2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)，该纲要第17项第一次规定，“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益评估制度。”我国一些地方也开始探索建立立法成本效益评估，并且通过政府规章或地方性法规给予明确。重庆市人民政府在2005年制定的《重庆市政府重大决策程序规定》第20条规定，提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项，应当报送决策事项的成本效益评估报告。2006年沈阳市人民政府制定的《沈阳市人民政府规章制定办法》也规定了政府行政规章的制定应实施成本效益评估制度。

海南省关于立法成本效益评估制度的探索具有典型性、代表性。2005年12月15日，海南省人民政府公布了其修正的《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》，其第19条规定了起草地方性法规和省政府规章应当先进行立法成本效益评估。2007年海南省人民政府办公厅发布的《关于开展立法成本效益评估工作的实施意见》对对立法成本效益评估的含义、原则、主要内容、基本模式、评估程序等作了细致的规定，是我国第一部完整规定立法成本效益评估制度的规范性文件，它对我国建立健全立法成本效益评估制度有很重要的积极意义，填补了我国的立法空白，为其他地方以及中央立法建立立法成本与效益评估制度有着示范效应。

立法成本效益评估作为一种崭新的制度引入，需要借鉴发达国家尤其是美国成熟而系统的做法，在立法成本效益评估方法适用的范围内，借鉴美国及其他国家的做法，依据前文考察的关于立法成本效益评估方法适用的确立依据，根据我国现行立法实际，特别是现行立法体制，设计与构想我国立法成本效益评估方法适用的范围。

1.原则性规定，任何立法都原则上应适用成本效益评估制度，除非法律明确规定它不适用成本效益评估制度。立法成本效益评估制度在美国不仅是一种立法原则，也是一种立法程序与方法。我国可借鉴美国的做法，通过国家法律明确规定立法成本效益评估方法或制度的地位。美国不仅通过一系列的总统令推行行政规章制定的成本效益评估方法、程序与原则，而且国会也是多次重申这一立法程序中的原则。20世纪60年代美国国会就通过立法要求政府行政部门在提交法律草案时，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较评估程序并由联邦预算局审核以后，才可提交国会通过。*参见王名扬著：《美国行政法》(上册)，中国政法大学出版社1995年版，第84页。美国第104届国会上又通过决议，明确规定将成本与效益评估方法贯穿在任何一部公法中，它提出，凡是所立之法的实施将直接导致州财政支出或者财政收入的，均应该提交该法案的立法成本效益评估报告，凡是具有上列情形而未提交立法成本评估报告的，议会有权不予审议或通过*参见汪全胜：《美国行政立法的成本与效益评估探讨》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第6期。。

针对立法成本效益评估方法存在的不足，特别是针对它的量化要求以及分配的公平性问题受到的诟病，很多国家倡导在立法成本效益评估方法之外适用修正的成本效益方法，这种修正的成本效益评估方法主要有两种类型，成本有效性评估及多标准成本效益评估。成本有效性评估是成本收益评估的一种特殊情况及替代措施,这种方法主要是考虑在目标既定的情况下，选择成本最小化的方案*参见赵红：《环境规制的成本收益评估——美国的经验及启示》，载《山东经济》2006年第2期。。多标准成本收益评估方法的原理在于：给每种选择的不同因素(指标因子或具体指标)赋予数值，然后乘以权重最后得到一个总的数值。由此确定不同规制方案的优先次序与选择标准。*参见樊辉：《基于多标准评估方法的流域管理机制构建》，载《安徽农业科学》2012年第10期。美国行政立法(主要是规章的制定)多采用以上两种即成本效益评估与成本有效性评估。但在欧盟规制影响评估制度中，欧盟委员会还在成本效益评估与成本有效性评估方法的基础上，还确立了一种“多标准成本收益评估方法”*这是2009年1月15日由欧洲委员会制定的《规制评估指引》，取代了欧盟委员会在2005年6月实施并于2006年3月更新版本。中文译本参见席涛等译：《立法评估，评估什么和如何评估》，中国政法大学出版社2012年版，第71页以下。，以作为成本效益评估方法的补充。正如美国学者孙斯坦认为的，即使充分利用成本—收益评估对立法进行完全量化评估不太可能，但是政府仍然可以通过测定的一系列的已知成本、已知效益以及事实上不确定的东西，可以朝着充分利用成本—收益评估的方向迈进。*参见[美]凯斯·R·孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社2002年版，第169-171页。在成本效益评估方法修正的基础上，更加扩大了立法成本效益评估方法的适用范围，也是各国将其作为规制影响评估的基本方法的缘由，也是各国强调原则上都适用成本效益评估方法的缘由。

2.任何经济性法律规制必须适用成本效益评估方法。日本学者植草益最早将国家的法律规制分为经济性规制与社会性规制两种形式。*他认为经济性规制是针对特定行业的规制，是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，主要为防止发生资源配置低效率和确保使用者的公平使用，政府用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为进行的规制。社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。参见[日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第24页。这种观点不仅被经济学界广泛接受，而且在立法实践中被各国采纳，各国在实施规制影响评估制度时，都明确经济性法律规制必须实施成本效益评估。如1988年8月,英国首相宣称,任何会对商业、慈善事业和志愿组织产生影响的规制建议如果不进行规制影响评估,将不会得到部长们的考虑。*参见张会恒：《英国的规制影响评估及对我国的启示》，载《经济理论与经济管理》2005年第1期。德国的《立法工作指南》就明确规定，任何立法只要对联邦和各州财政支出产生一定影响，对经济产生一定影响，对中小企业、个体企业产生一定影响的，都必须进行成本效益评估*参见魏明、张雅萍：《德国立法成本效益评估与评估体系》，载《水运科学》2007年第1期。。实际上从美国立法实践来看，经济性法律规制也都采取立法成本效益评估。

3.根据前文讨论的立法成本效益评估方法适用范围的确定依据，参照各国尤其是美国的法律禁止性规定，我国立法成本效益评估方法适用范围不包括以下类型立法：(1)有关国家军事、外交方面的立法。这是基于非经济价值的考量，如国家的安全、秩序等价值，从而不需要采纳成本效益评估也禁止使用成本效益评估方法。(2)程序性立法。我国涉及到一系列的程序立法如立法程序、司法程序、行政程序以及其他各种国家机关的工作程序等，根据各国的惯例，这些法律程序是各方面工作规范化、科学化的保证，因此，也禁止采纳成本效益评估。(3)执行性立法，又称之为实施性立法，是为实施上位法，而在上位法规定的原则范围内，根据地方或部门具体情况，进一步细化的立法。根据我国现行的“一元两级”立法体制，一些立法主体有一部分立法权限，称之为“执行性立法权”。因为执行性立法都有明确的上位法根据，它只是在上位法规定的权利、义务、责任等幅度内所作的具体化规定，与上位法不存在冲突。由于其主要任务和立法宗旨是将国家立法与地方的具体体实践相结合，因而属于国家立法的地方配套，对该部分立法单独进行成本效益评估似乎没有太大的必要性，除非在配套立法中，有较大的变通性和灵活性规定，可能产生较多负面性效应。*参见李锦：《地方立法的法规影响评估：一个初步的评估》，载《法治湖南与区域治理研究》2011年第4期。也就是说，作为执行性立法，没有必要再进行成本效益评估方法，这种情形类似于美国的“解释性规章”。(4)立法机关或立法决策部门认为可以不经由成本效益评估方法的立法事项，如认为该项立法“没有成本或成本数量微不足道”的，可以不适用立法成本效益评估方法。(5)国家通过立法，排除立法成本效益评估制度的适用。特别在一些社会性法律规制中，如社会弱势群体的权利保护以及其他社会福利、社会救济方面的立法，立法机关或决策部门认为不适宜或没有必要采纳立法成本效益评估制度的，可明确其禁止适用。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2015-11-26

基金项目：本文系2013年度国家法治与法学理论研究项目《地方立法的成本效益评估研究》(13SFB2005)的阶段性成果。

作者简介：汪全胜(1968-)，男，安徽桐城人，山东大学(威海)法学院教授，博士生导师，研究方向：法理学、立法学。

中图分类号：D920.0

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)01-0023-08

Subject:Probe into the Scope of the Legislative Cost-Benefit Analysis Institution

Author & unit:WANG Quansheng

(Shandong University at Weihai, Weihai Shandong 264209,China)

Abstract：The Legislative Cost-Benefit Analysis institution is the institution that the net gain determines the implement or abolishment of the legislative scheme by comparing the cost and benefit of the Legislative Scheme. It was formed in the United States and adopted by many countries. This institution has special function and prestige in the some fields such as safeguarding the scientific decision-making, balancing various interests. But this institution can’t adopted for all the Legislation, it has definite scope. We should learn from the scope of the Legislative Cost-Benefit Analysis institution in American, build the specific scope such as principle stipulation, affirmative stipulations and prohibiting stipulations of the institution scope, so as to guarantee the scientific of this institution.

Key words：legislation; Cost-Benefit Analysis; scope; institution