南疆农村普法问题的对策研究

班学超++马召伟++张世超++黄侨

【摘要】普法工作作为提升民众法制观念的重要工具，是新疆法治建设进程中的基础性工作。针对新疆南疆农村的特殊人员构成情况及现阶段的社会需要，文章从南疆农村普法的基本现状、普法困境及原因、以及针对以上问题提出的相关对策等三个方面阐述了转变普法工作方式的重要性。希望能为提高南疆农村普法的工作效率提供建议。

【关键词】南疆；农村；普法宣传

新疆作为一个民族众多、情况复杂的边疆大省，维护民族团结和社会稳定是各民族的根本利益和共同责任，各民族群众的法制观念对新疆社会的和谐稳定有着至关重要的影响。南疆农村特殊的位置分布与人口比例使这一区域的普法工作肩负着维护南疆乃至全疆长治久安的重大使命。部分普法工作的不到位，使得中国特色社会主义法治理念并没有涵盖所有的城乡区域，这也是南疆农村法制建设进程缓慢的原因之一。

一、南疆农村普法的基本现状与问题

自1986年“一五”普法以来，南疆地区一直在践行着国家对于普法制定的各项重点规划与目标。针对不同时期普法的不同特征不断开展各项普法依法治理工作。尤其是在“六五”普法过程中，南疆多地州都依照普法总方针的要求，紧紧围绕地区稳定和长治久安开展的“法治六进”活动取得了很大的成效。但由于南疆农村受历史原因、自然资源和社会环境等方面因素的影响，农牧民文化水平偏低，普法发展不平衡等问题使南疆农村的普法工作也因此存在着诸多问题。

1.普法工作创新不够，受人文环境影响大

南疆农村普法工作的开展与全疆其他区域相比存在更多的困难。一方面，部分普法受交通、地方设施等物质条件的影响，无法顺利开展。另一方面，南疆农村的普法工作存在一定滞后现象，普法内容与农民的生产生活在联系上不够紧密，普法工作的开展缺乏创新，农村居民所接触到的普法多为传单、宣传手册以及集体宣讲等“一对多”的单一形式。这一系列问题使得普法工作的吸引力小，群众主动接受率不高。

南疆很多农村并没有汉族居民，民族语言已经被习惯成为本土语言，汉语普法不能满足广大农民的需要，普法工作成本增加。同时，农民的文化程度低使之在对普法宣传内容的理解上存在困难，普法工作人员不得不用更多的时间和精力为其普及、翻译、解释法律知识，普法工作的难度因此增大。

2.普法队伍人才缺乏，法制宣传质量有待提高

法制宣传工作点多面广、工作量大、任务重，而当前南疆农村普法工作中，普法工作人员少、基层普法机构缺编现象较为普遍。普法办专（兼）职工作人员较少，尤其是乡（镇）一个所只有一名司法助理员，与当前“大普法”任务需求还存在较大差距。另一方面，基层普法工作人员素质有待提高。现阶段普法工作人员中真正为法律专业的人很少，毕业于法律专业并且有一定宣传工作经验的更是凤毛麟角。于此，涉及到解释、翻译法条等问题时，极容易发生解释错误或解释不到位的问题，这使得普法工作的质量得不到保证。同时，由于普法人员的双语素质也没有达到相应要求，这使得在双语翻译的过程中存在大量的词汇生造、误解，最终导致“畸形翻译”的后果，同样严重影响普法的质量。

3.部分群众“信访不信法”、“信教不信法”

在日常工作中“信访不信法”的现象在文化水平落后的农村显得尤为突出。事实上，在信访人的诉求中绝大多数都可以通过“法”的途径来解决。而部分群众这种“上访万能”的主观思想没有破除，南疆农村普法工作在开展时不能被积极响应，这也侧面反映出普法力度不够、效果差的现实问题。

南疆农村是新疆重要的少数民族特别是维吾尔族聚居区，这样大的民族少数民族人口比例也使得伊斯兰教教义在南疆农村居民的思想中具有极高甚至超越法律的地位。在普法过程中，遇到宗教习惯法和国家法律相矛盾的情况时，信教群众则表现出对宗教教义的绝对服从，使得普法工作受到严重阻碍。

4.普法重宣传轻实践，整体发展不平衡

南疆农村普法的整体发展不够平衡，个别单位和部门对普法工作重视程度不够，一定程度上存在“走过程”的现象。部分乡镇基层部门与单位在学法用法、法制实践上下功夫不够，虽然工作也在做，但是没有与本部门、本单位实际紧密结合起来，法制教育与法制实践不配套，有脱节现象。各族干部群众对法律知识的掌握和理解还不够，从学法到守法、用法、护法的转化还需要进一步加强。

乡镇一级政府领导干部学法用法工作机制还不够规范完善。村“两委”班子作为普法单位是进行农村普法的主要配合人和引导人，其自身运用法治思维和法治方式推动发展、处理和化解矛盾纠纷的能力还不够高，依法治村能力不足。针对于南疆农村普法的各种问题，相关领导工作倦怠，寻找新形式、新方法的意识差，上一级主管单位对农村普法工作缺乏相应的监督机制，导致问题得不到有效解决。

二、南疆农村地区普法困境的原因分析

1.农村基础设施不完善，经济发展落后

南疆自然资源稀缺，是新疆典型的边远贫穷地区。各地州围绕塔克拉玛干沙漠分布，山地、沙漠和戈壁遍布，人均耕地资源极为有限，农牧民的收入难以依靠耕、林、草地等自然资源得到增长。相比其他地区而言，南疆农村地区的经济发展相对滞后，各村庄不集中。农村分布的偏远、交通道路建设的滞后以及现代化设施在农村地区难以普及等问题限制了村民通过多个媒体渠道获取法律知识的途径，影响了法律知识在农村地区的普及范围。同时，这样的经济现状决定了农村大部分群众更看中经济效益，对比较枯燥的普法教育兴趣不大。

南疆农村落后的经济水平对普法经费的影响也使普法主题开展普法工作时存在阻力。例如，在农村开展普法下乡文艺活动的想法，可能因经费的不足无法实现。

2.教育资源不足，民族同胞汉语水平差

相比全疆其他地区而言，南疆农村教育资源严重不足。大部分村民经济条件难以负担起子女跨区接受教育的费用，严重降低了村民的积极性，这样的内部因素和外部因素共同导致了该地区整体文化水平偏低，理解和接受法律知识的难度增大。

南疆农村人口中，维吾尔族等少数民族所占的比重极大。维语等少数民族语言是南疆农村地区主要的流通语言，目前有部分少数民族同胞因所处地域偏远与外界沟通联系少，至今仍无法运用汉语与他人交流。在这样的条件下，众多的法律知识若想被广大农村民族所了解进而接受，则需要准确的双语翻译与解释，普法工作的任务因此加重。

3.民族宗教习惯法影响深远

自16世纪初伊斯兰教最终取代佛教成为新疆的主要宗教后，伊斯兰教在新疆影响深远。南疆农村地区维吾尔族信教群众数量多、宗教意识强，宗教对群众的精神生活和社会行为影响深刻。在现实生活中，当教义与法律相冲突的时候，信教群众更愿意通过教义和民族的习惯来解决实际问题，忽略了法律的存在。其次，南疆农村分布偏远，政府对农村的监管较为薄弱，致使农村地区成为了极端宗教分子滋生的沃土，极端宗教分子利用农村少数民族较为集中的特点，私下传播异端邪说，歪曲教义，降低了信教群众对法律权威的信仰。这严重影响了南疆农村地区的普法工作的开展。

4.法律维权成本较高，群众缺乏信任感

随着群众的法律意识不断增加，要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强，但由于许多群众的法律知识水平所限，不知应如何通过法律途径来维护自身的合法权益。一方面，对于农民来说，遇到纠纷之后，其自身的经济条件难以负担诉讼费用，同时复杂诉讼程序又影响了农业生产的进行。另一方面，村民在日常生活中所了解到的司法腐败现象大大降低了他们对法律的信任程度。此外，某些部门为了息事宁人，对有些信访人提出的一些不合理要求也不免迁就，给予满足，使他们错误认为事情闹得越大对自己越有好处。这样的结果，从客观上鼓励群众非正常上访，。

5.普法主管单位对基层普法的重视度不足

普法工作作为一项承担着普及法律知识、培养法治观念、引导法治行为的基础性工作，其重要性是不言而喻的。然而，在南疆农村地区的整个普法过程中存在着监管不到位，运行机制不健全的问题。上级政府的普法工作任务很难在乡村一级落实到位，而在现实中对这项工作考核监督机制的不健全又导致了基层一线普法人员在农村开展工作积极性不高。其次，因为思想上认识的不足，部分工作人员对法制宣传教育工作的态度消极，将普法工作置于次要位置，甚至对部分普法任务进行拖延、搁置，普法流于形式。同时，基层普法组织在普及法律的内容上与农村农业生产现实情况不匹配，内容缺乏针对性和系统性，法律条文宣讲多，法治理念、法律信仰培养少。

三、南疆农村地区普法问题的对策及路径选择

1、改进创新普法形式及内容，大力培养普法人才

普法是一项长期的工作，在普法的时候，不仅要在内容的选择上有针对性，还要重视普法的方法使用，如果仅仅是遵循传统的方式，那么普法工作对人们所形成的影响必定是十分有限的。而农村地区以往的普法活动一直受限于群众的文化程度受限及接受能力，传统形式难以吸引他们去认真学习法律知识。我们可以改变和创新普法形式，在普法过程中加强与农牧民的对话，将普法寓教于乐，互动普法。同时，基层普法工作组织在普法开展之前应该调查了解群众最关注什么法律问题，通过问题有针对性的对普法活动和内容进行合理安排。另外，要加强对普法队伍的建设，培养精法律、懂双语、善宣传的普法人才，将枯燥的法律条文翻译为村民们易于接受的文字，降低法律知识在普及时的难度，提高法律传播的效率。

2.加大对农村经济的扶持力度，完善农村基础建设

特殊地理环境因素导致了南疆地区的城镇乡村大多环绕沙漠分布，特别是村落之间，间隔远分布较为零散。城镇与乡村之间的道路交通的不便利给普法教育开展带来的影响主要体现在工作难度大，时间上具有滞后性等方面。对于此类问题，单单提高普法主体的工作能力和工作效率是不够的，这更需要政府部门在基础建设方面增加投入，疏通道路，缩短农村与城镇的距离，保证普法工作的有效执行。南疆农村地区的基础设施建设的完善，以确保更多种类的普法方式的顺利开展，使得普法的开展不再因为物质条件不足而受到约束。同时，财政上的支持必然将使得南疆农村地区在农业经济上有一定的发展，经济的发展也将使得农民更有兴趣了解和学习与市场经济相关的法律法规内容。这对普法工作的开展来说，是一个从源头到过程的共同进步。

3.在尊重民族风俗习惯的基础上，强化普法的针对性

南疆农村地区一直是少数民族主要的聚集区，民族习惯和宗教思想盛行，宗教教职人员的影响力和号召力强。针对这一问题，我们应该在尊重民族习惯和少数民族宗教信仰的基础上，通过宗教领袖在信教群众们中的突出地位来引导学习法律知识。所以，首先要对新疆各地区的宗教领袖进行普法培训，通过宗教领袖的引导让信教民众众正确了解宗教教义，从而在宗教传播的源头进行规范。例如，积极推动伊斯兰教的解经讲经工作，积极宣传伊斯兰教和平、团结、中道、爱国思想，反暴力、讲法制，坚决抵御宗教极端思想渗透。在遵循宗教信仰自由的政策下依法打击与法律相违背的宗教行为，推行法律至上，明确法律的权威性。

其次，在农村地区普法工作方面应该注重少数民族群众的风俗习惯，在制作普法宣传册的时候，加入一些民族风格元素，提高群众对宣传册的兴趣。在普法内容选择上，搜集一些现实生活中因宗教被利用而产生的相关案件，向村民们进行展示。让他们及时了解非法宗教的危害性，增强自我防范意识。

4.对症下药，提高群众司法信任度

进一步加强法律法规的宣传，提升群众的法律水平，特别是加强劳动合同法、工伤保险条例等的宣传力度，让群众正确认识其自身的权益和义务，破除争取不合理诉求的主观意愿，加强集会游行示威法、信访条例等的宣传，引导群众通过正确的方式表达诉求，同时要适当宣传群众通过法律途径争取合法权益的正面例子及通过不当手段表达诉求受到法律制裁的反面例子，破除“小闹小解决，大闹大解决”的不当思想。

5.各领导部门加大对普法活动的重视程度

村民自治委员会是国家制度中明确规定的村民自治组织，是对广大农民直接进行管理的基层组织机构。据新疆统计年鉴显示，目前乡村人口占南疆人口的62.76%，共有村民自治委员会5450个。要想在基层农村地区搞好普法宣传工作，就不得不利用好村民自治委员会与普法的关系。首先，针对南疆农村地区对于长久以来普法工作难以执行到基层、普法工作偏重形式主义的问题应设立有效的基层监督机制，对于普法工作“有形式，无内容”的现象向上一级政府进行反馈，保证上层政府的普法宣传的工作安排在农村地区得到有力执行。其次，利用好在南疆农村地区设立驻村工作组推进普法。普法宣传是一项需要逐步推进的工作，农村群众因为与外界的沟通交流较少以及对法律所具有的陌生感而在短时间内对普法队伍及其工作不认同。在这样的情况下，利用好驻村工作组和村民自治委员会与村民关系更为贴近这项优势，使普法工作在基层的开展能够更为深入和高效。

结语

南疆基层法制建设是促进南疆经济社会发展的必然条件，是新疆和谐稳定的重要支持，是现代化法治社会建设的必然要求。我们要在保证经济稳步发展的前提下，重视南疆农村地区普法工作的开展，在保证普法主体素质的提升的同时不断改进普法工作方式，有针对性的解决现阶段南疆普法宣传教育所面对的困境，做到“有效普法”、“普群众需要的法”，充分发挥普法宣传教育对边疆稳定的重要影响，切实为当前全疆的维稳工作作出贡献。

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基金项目：大学生创新创业项目

项目编号：201410757017

通讯作者：马召伟