基于产权激励的城市工业遗产再利用制度设计——以南京为例

肖 蓉， 阳建强， 李 哲

(东南大学建筑学院， 南京 210009)



基于产权激励的城市工业遗产再利用制度设计
——以南京为例

肖 蓉， 阳建强， 李 哲

(东南大学建筑学院， 南京 210009)

自中国重新加入经济全球化以来，以离岸生产为特征的工业化、以国有企业改革为取向的市场化和以扩大市场需求为导向的城市化，极大地改变了南京的城市空间组织方式，由此产生的大规模工业用地置换对工业遗产的保护与再利用产生了巨大压力。文章在探索一种基于产权激励的市场、政府与第三方平台共同合作的工业遗产再利用路径。在对52处城市工业遗产进行实地调查(2014)的基础上，从经济史的角度，梳理南京工业化历程，指出其在两种不同的工业化模式之间来回摇摆的特征。然后从潜在商业价值、初始产权结构、功能置换成本等角度分析工业遗产的地域特点与再开发潜力之间的相关性。进而提出基于新产权结构的工业遗产特许使用权制度设计。研究表明：工业遗产的再利用实质上是工业遗产的初始产权向更有效率的使用者转换的过程。

工业遗产； 再利用； 工业化； 产权激励； 南京

南京在中国历史上是六朝古都，与北京并称“两京”。南京的城市发展源于地利形胜，并因其在国家地理政治格局中的敏感地位而鼎盛于一时。虽几经战火，在工业化发展初期，它一直是北方国家权利中心与江南富庶地区之间的联系枢纽。建立于这一城市母体之上的工业化历程曲折而艰辛，从中产生了一批具有地域特色的工业遗产。在当前经济全球化日趋渗透的变革年代，城市产业结构面临转型升级的巨大压力，政府主导的城乡空间结构调整进程日趋加快，南京工业遗产的保护与再利用机遇与挑战并存。如果说，博物馆式保护是计划经济路径依赖下的建筑遗产再利用制度选择，那么，理解市场与政府之间的合作关系则是面向市场经济的工业遗产再利用制度设计的基础。

一、城市工业遗产保护的相关研究

近年来，工业遗产保护与再利用的研究热潮遍布全国，大致呈现出3种趋向。一是从工业遗产保护体系的角度，刘伯英等对遗产概念界定、更新与改造类型等加以梳理，并总结西方工业遗产实践的成功经验[1-3]。二是以城市为单元，张松等对不同城市工业遗产的历史沿革、价值与特色、再利用方式等进行归纳与提炼[4-7]。三是从建筑设计的角度，黄昌勇等介绍工业建筑的室内外更新方法和工业地段的空间环境改造措施[8,9]。中国在百年工业化进程中，一方面重建了城乡社会的经济基础，另一方面也出现产业布局在城乡空间、生态环境上的不合理问题[2]，这构成转型时期国内城市推进工业用地调整的内在动因，并由此引发学界对工业遗产保护的关注。但在具体实践中，常常出现对国外城市成功模式单纯照搬的现象[10]。近年来，已有学者从规划行政管理[11]、多元利益主体协调[12]以及工业用地产权制度[6,13]等新角度展开深入研究。

二、城市工业化在两种模式之间摇摆

1． 官营工业与私营工业的竞赛(1840—1910)

1840—1870年间，密集出现的外患内乱严重削弱了清王朝权威。战后两大结果，一是洋务派官僚集体崛起，二是以上海租界为代表的开埠港口迅速兴起，从中分别衍生出官营和私营两种截然不同的工业化模式。二者均对南京的现代工业萌芽产生了深刻影响。

上海租界的兴起意味着当时中国最富庶地区的生产要素空间分布格局发生了巨大变化。在传统地理政治格局中占有重要地位的南京，在战争中流失了自明朝建都以来积累的财富和手工业劳动力。同时，上海租界则由一个纯粹的外国资本专属领地转而吸纳了大量江浙一带的民间资本和商人，为此后机器工业的发展做好了准备。

洋务运动以官办军工业为开端，南京是最早的实践地之一。但由于清政府对南京的开埠通商颇多掣肘，城市错失了兴办机器工业的先机。1894年之后，清政府放松对私营工业和铁路修建的限制，洋务官僚又转而关注交通、市政基础设施建设和招商引资，但已无法改变此时城市工业投资贫乏、产业结构陈旧的状况[14]。

2． 私营工业的黄金年代(1911—1927)

吴晓波(2014)将1911—1927年视为国内私营工商业的黄金年代[14]135，在某种程度上，这是此前两种工业化模式比赛结果的发展。期间恰逢一战和北洋政府权威衰落，国内外环境对私营工商业的管制一时宽松。以上海为核心的江海城镇贸易体系发展迅速，民用工业规模扩大，衍生出大宗物资的期货、证券交易市场等生产性服务业，并带动了无锡、南通等中小城市的发展。作为这一贸易体系的后来者，南京所处的地位则很尴尬，失去政府投资的官营工业生产低效；新兴私营工业又很弱小，平均资本额仅2万余元；南京港的贸易额甚至低于毗邻的芜湖、镇江。至20世纪20年代中期，出口额最高的企业是英商和记洋行，资本额最大的私营企业(大同面粉厂)则是上海商人的资本扩张[15]。

3． 国家工业化的回归(1928—1949)

国民政府建都南京对城市工业化的影响复杂。国民政府虽然在收回关税自主权、裁撤厘金、货币改革上取得了一定成效，但并未能改善财政紧张的局面。同时，战争危机更加重了军费开支对财政的压力。当时美国、苏联、德国也正在经历严重的国内经济危机，不约而同的选择国家强力干预市场的策略且获得短期成功，这让国民政府坚定了国家工业化的选择[14]270。一方面采用各种手段征收私营工业资本；另一方面由政府主导电子、机械制造、仪器仪表、重化工业等行业建设，当时作为首都的南京获得了部分政府投资。

城市行政等级的上升，让南京在经历了70多年的衰退之后，重新出现了要素集聚。但这一轮要素集聚的特点是官僚资本流入、城市土地升值优先于产业工人的增长。由此出现了在基础工业仍很薄弱的条件下，城市消费市场超前发展的不均衡现象。

4． 国有工业体系的全面建立(1950—1978)

中国政府在经济政策上采用计划经济和国家主导工业化。但与前者有两点不同，一是国家的工业政策一直笼罩在冷战阴影之下；二是利用意识形态取消了私营工商业存在的合理性，大大降低了私营工业向国有工业转换的交易成本。

20世纪50年代，在国际援助竞赛中，国有工业出现了5年高速增长。南京作为当时全国仅有的几座拥有电子仪器、机械制造业的城市，借此机遇完成了国有工业体系的构建，百人以上工业企业达到121家，产业工人共计9.3万余人[16]。但在随后的战争威胁下，国家工业结构高度扭曲，工业投资全面向山地城市倾斜，工业化与城市化之间严重失衡。

20世纪70年代初，第一次石油经济危机对冷战双方产生了命运迥异的影响，美欧由此摒弃对国家干预经济的路径依赖，为新自由主义改革和第二次经济全球化作好了准备，而苏联则在石油财富带来的“繁荣”下逐渐走向衰亡。中国借此机遇完成了一轮重化产业的空间布局，南京又一次凭借区位重要性获得了部分国家投资。

5． 国有工业与私营工业再次并存(1979年以来)

自1979年以来，工商业全面国有化的格局被逐渐打破，私营企业在城市中重新出现，并在日用消费品制造领域完成了对国有企业的替代。[17]127对南京而言，历史形成的国有工业正在经历结构性的调整。在空间布局上，工业用地从城市内部向外围工业区大规模迁移。在产业结构上，国有份额向石化、重化工、汽车制造等行业高度集中，国有企业与私营企业之间的转换充满博弈。

三、城市工业遗产的地域特征

自2010年，南京市政府主导开展工业遗产的保护工作，52家成立于1864—1978年间的工矿企业被确定为工业遗产。2014年，作者所在的研究团队对这些工厂逐一进行调研，从两千多栋现存建筑中遴选出811栋具有保护价值的工业建筑(或构筑物)，分别从空间区位、建筑年代、行业类型等方面分析其地域特征[18]。为了便于分析,将明外郭围合的范围定义为历史建成区, 明外郭以外的地区定义为外围区(见图1和图2)。

图片来源：底图来自《南京城市总体规划》(2011—2020)。图1 南京工业遗产空间分布

图片来源：底图来自《南京历史文化名城保护规划》(2010)。图2 南京工业遗产空间分布( 历史建成区范围)

1． 空间区位与潜在商业再开发价值

工业遗产在历史建成区和外围区的分布数量基本持平，但历史建成区的工业遗产空间分布密度(平均每10平方公里有1处)远高于外围区(平均每100平方公里有1.2处)。历史建成区的工业遗产平均占地规模约为13公顷，是外围区的十分之一。此外，在历史建成区内，工业遗产的区位与水运航线、铁路、城市主干性道路的相关性很高。而在外围区，工业遗产的选址则偏重于产业自身对生产原料、环境保护等需求。

改革开放以来，南京市政府投入巨资，大力改善道路交通和以秦淮河为主的水环境。这些政府投资给水路、道路沿线的不动产带来了明显的正外部性。外秦淮河沿线的商品房价格自2003年至今已上涨了6倍多。这意味着历史建成区内的工业遗产所占据的土地具有很高的潜在商业价值，而在外围区，这一特点相对不明显。

2． 建筑年代与初始产权结构

工业遗产集中建成于4个时间段：1864—1911年(占总量的10%)，1928—1949年(占总量的21%)，1953—1957年(占总量的46%)，1958—1978年(占总量的23%)。南京的工业化在这4个时期内均以国营或官营为主，这决定了工业遗产的初始产权是国有的。

截至2014年，已停产与仍在生产的企业各占总量的一半。就仍在生产的企业而言，50%以上是处于产业链上游的国有企业，其余集中在建筑材料、日用消费品制造等行业。就已停产的企业而言，在外围区，约58%的企业闲置，对外出租的仅有一家。而在历史建成区，企业在不改变所有权的基础上自发进行的工业建筑功能转型十分普遍。约15%的企业已在工业遗产调查完成之前进行了产权转让，在历史建成区与外围区各占一半。但在外围区，约一半的企业在产权出让后仍继续从事工业生产。而在历史建成区，所有产权出让的企业都在谋求功能转型。

3． 行业类型与功能置换成本

工业遗产原所属企业共涉及12个工业行业，轻、重工业的比例为7∶3。石油、重化工等重工业悉数位于外围区，其生产流程对厂区及其周边环境容易产生污染，由于地处偏远，工业建筑功能置换困难，出租率很低，一半以上的建筑保存质量较差。在历史建成区内，则集中了电子、机械制造等多种行业门类，其生产工艺对环境影响相对有限，厂区整体环境保存完好，再加上区位便利，工业建筑的出租率较高，70%的建筑无结构损坏现象。此外，在历史建成区内，高达92%的工业遗产建于1957年之前，产业建筑的时代风格[19]更为鲜明。而在外围区这一比例则下降至63%。这意味着，一旦面临产业转型、功能置换，外围区的工业遗产将面临很高的环境与建筑修复费用，而在历史建成区，这些功能置换成本相对可控。

四、工业化转型对工业遗产再利用的影响

1998年以来，中央政府放松了对外贸易和房地产业的管制，城市市场规模逐步扩大，先后出现了商贸综合体、商品住宅的开发热潮。工业用地成为性价比最高的再开发土地来源，并在地方政府的主导下加快了企业向外围工业区的迁移进程。在“以地为本”的快速城市化进程中[20]，工业用地的腾退为工业建筑的存留带来了难题。

1． 产业功能衰退加速工业建筑物质性老化

目前，约40%的建筑已失去产业功能，只作辅助用途，只有不到2%的建筑用于新的商业功能。在历史建成区内，目前已有72%的工业建筑已失去原有的产业功能，而在外围区这一比例是52%。仍在生产的企业集中在能源、钢铁、重化以及传统制造业。

更为棘手的是，随着2008—2009年美欧经济危机引发的全球经济衰退持续发酵，位居产业上游的国有企业正在面临产能过剩的困境，私营工业则在海外市场萎缩的压力下开始艰难转型。这意味着，不久的未来，失去产业功能的工业建筑数量还将继续增加。传统产业的不断衰退加速了工业建筑的物质性老化。

2． 再开发商业利益诱导下的机会主义倾向

在城市化加速引发的大规模工业用地置换过程中，工业建筑的历史价值并未能及时得到普遍认同。一些企业为了推动产业转型，将工业建筑作为危旧房进行拆除，为新的经济活动寻找发展空间。还有一些企业片面关注工业用地置换可能带来的潜在经济收益，人为阻挠工业建筑的调查、评估工作，甚至故意拆除已经确认、但尚未依法公布的工业建筑遗产，严重阻碍了工业遗产保护工作的正常开展。

3． 再利用市场行为的创意水平良莠不齐

受欧美国家工业遗产再利用成功经验的影响，市政府积极鼓励工业建筑的重复利用，现已有13处工业遗产被改造为都市产业园对外出租，产业建筑保留，工业用地产权不变，通过税收优惠吸引新企业。值得注意的是，这些建筑的改造水平良莠不齐，表现出对产业建筑修复的专业知识十分缺乏。一些建筑的外观整饰过分追求夸张、引人注目的效果，破坏了原有的建筑材质和整体风格。一些建筑的立面被加设了自诩时尚的构件符号和广告招贴，完全遮盖了原有的建筑细部，与厂区整体环境很难调和。

4． 政府监管面临很高的事后交易成本

目前，85%的工业遗产的产权结构仍保持着初始状态。政府作为产权所有者，在将工业遗产面向市场出租的同时，也面临着如何监督市场主体使用建筑行为的问题。无论文物还是城市规划行政主管部门都很难有足够的人力和资金对分布广泛的工业遗产的使用进行有效的跟踪和监督。事实上，市场主体可能出现的机会主义行为很难监管，往往造成较高的事后交易成本。如在使用者退租之后，监管者才发现其在使用过程中对建筑造成的破坏，很难对之进行追究处罚。而对于已发生产权出让的工业用地，在产权转让合约中缺乏对工业遗产的使用约束，给工业遗产的保护工作增添了难度。

五、基于产权激励的工业遗产特许使用权制度设计

1． 允许市场主体拥有工业遗产的部分产权是提高再利用效率的基础

由于对计划经济制度的路径依赖，在建筑遗产的再利用问题上，城市政府与市场主体之间的交易效率一直很低，早期的博物馆式再利用方法一直延用至今，本质上是一种低分工水平的自给自足方式。政府拥有建筑遗产的产权，并直接参与建筑遗产的再利用；专业人员将建筑维护、修复的知识作为技术服务出售给政府以获得报酬。

21世纪初，上海苏州河仓库、北京798厂房改造案例启示了一种能够提高交易效率的新方法。分工方式是政府拥有产权但不参与使用，而是面向市场出租建筑遗产，市场主体自己拥有或自行向专业技术人员购买建筑维护、修复的知识。虽然市场主体是独立的企业家，但在建筑遗产再利用上，相当于政府的雇员，利用自己的创意思想和管理知识来创造经济收益，以租金和纳税的形式偿付给作为雇主的政府。政府作为产权所有者，拥有建筑再利用产生的剩余收益权，而市场主体则没有，但有选择退出租赁合约的自由。

建筑遗产再利用的创意思想和管理知识作为中间产品，直接进行买卖的交易费用很高，而建筑物租赁的交易费用则相对较低。两相权衡，是上述两个案例得以实现的原因。到2012年之后，南京原金陵机器制造局厂房的出租价格已与市中心的高层写字楼租金不相上下，被地方政府视为都市产业园经济范例。然而，建筑租金的快速上涨给市场主体带来很大压力，再加上无法分享剩余收益，换租频率有上升趋势，城市政府多以税收优惠的方式来吸引或挽留资本较大的市场主体，却忽略了使用者的创意思想和管理水平对建筑再利用的重要性。

另一种分工方式是市场主体拥有建筑遗产的产权，自己拥有或自行向专业技术人员购买建筑维护、修复的知识。鉴于建筑遗产再利用的创意思想和管理知识的质量和数量都极难测量，但市场主体经营收入的测量成本相对较低，因此这种产权结构的效率要比前两种高。

杨小凯(1993)在格罗斯曼和哈特(1986)的最优产权结构理论的基础上引申指出，对建筑类有形资产而言，产权自有与向产权人租赁是两种截然不同的产权结构，将对资源的使用效率产生决定性影响[21]。借鉴艾智仁和德姆塞茨(1972)的剩余权理论[21]158，将工业遗产在建筑修复技术条件可行下的再利用最高效率设为X效率。如果市场主体被允许获得建筑遗产的产权，在建筑技术可行的条件下，再利用潜力会充分发挥，则X有效。如果市场主体被限制获得产权，不能获得建筑再利用产生的剩余收益，许多在建筑技术上可行、也容易做到的创意潜力就不能发挥，因为缺乏对市场主体的激励，从而产生X无效，建筑再利用水平就不可能一直保持在高水平上。

2． 建立第三方协商平台是降低多元利益主体交易费用的有效方法

值得注意的是，杨小凯(1993)同时指出，产权界定并不是越明确越好[21]161。如果市场主体成为唯一的产权所有者，客观上将给文物和规划管理部门介入厂区内工业建筑的保护带来困难。因为产权转让后，两个行政管理部门只能从历史文化保护的角度提出指导性意见，但不能强制产权所有者接受，对后者维护工业建筑的行为也极难监测。这就需要在重新分配产权的时候，设计一个有效率的产权模糊度(杨小凯，1993)，给不同的利益主体留有自由选择的余地。当市场主体与政府在工业建筑再利用方式上出现意见分歧时，允许市场主体有产权转让的自由，让政府通过市场寻找更有效率的使用者。

在市场主体与城市政府之间，建立第三方协商平台是一种产权模糊度的设计方案，为工业遗产的再利用效率与市场-政府之间合作可靠性的两难冲突提供折中解决途径。第三方协商平台由代表政府的城市规划师、遗产保护的建筑师和作为使用者的市场主体共同组成，各方分别享有三分之一的投票权。一方面，代表城市政府行使对所有工业遗产再利用的监管职能。另一方面，它可以补充市场不会主动提供的功能，包括不同利益主体间的矛盾协调、建筑修复的专业技术支持、储备潜在的交易伙伴(即新使用者)以及通过判例积累逐步丰富和完善建筑再利用合约等。既可以降低因信息缺失或搜寻困难产生的外生交易费用，又可以减少相关利益主体之间因缺乏对使用规则的共同认知而产生的内生交易费用。

3． 三方产权份额界定是制度设计的关键

城市政府与市场主体之间的关系与美国特许连锁经营制度有相似之处。如果将工业遗产看作为一种有形的知识产权，那么，城市政府(作为总店)将建筑遗产出售给市场主体(作为分店)，相当于有形知识产权的转让。将市场主体、城市政府、第三方协商平台在工业遗产产权结构中的配置份额设定为48∶49∶3。市场主体为获得48%的产权而一次性支付的不动产交易费为一次性特许费。同时，市场主体也要相应支付工业遗产所产生的房地产税，作为经常性特许费。

允许市场主体自由交易其所拥有的产权份额，并获得相应的不动产增值收益。房地产税由市场主体全额缴纳，但在每个纳税年度可以获得49%的税后返还。市场主体实际缴纳的房地产税，一部分作为对政府投资对工业遗产的正外部性的返还，另一部分作为对第三方协商平台日常运营费用的支持。城市政府与第三方协商平台所拥有的产权份额不可以上市交易。

让第三方协商平台拥有3%的产权份额是对其监管职能的一种激励。艾智仁和德姆塞茨(1972)的剩余权理论指出，给监管者以合作生产后果的剩余权是监督监管者的最有效方法。在这种安排下，监管越有效，剩余越多，监管效率就会自动保持在高水平上[21]158。对工业遗产再利用的监管，特殊之处在于它需要实际使用者与监管者之间的理性沟通与合作。在此设计中，利用第三方平台，促进市场主体与其他投票者的沟通，有利于市场主体真正了解监管的目标、使用的方法以及收益与损失，从而提高市场主体自觉维护建筑遗产的积极性。其实质是，通过把使用者纳入到监管产生的剩余收益范围中，减少使用者可能出现的机会主义行为，从而降低监管的交易成本。

六、结 语

城市工业遗产的再利用本质上是一种存量空间资源的重复使用和产权重新分配，即在计划经济体制下形成的初始产权结构如何向由市场选择的更有效率的使用者转换的过程。在这一过程中，产权份额配置决定了市场行为与政府干预之间的分工效率。同时，第三方协商平台的建立有利于降低多元利益主体交互作用中产生的交易费用，为工业遗产再利用效率与合作可靠性之间的两难冲突提供折中解决方法。基于此平台的判例积累是逐步丰富和完善再利用法规的有效方法。文中提出的特许使用权方法需要私有产权保护、房地产税等相关制度的支持，以及互联网技术的应用。

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Regeneration of Urban Industrial Heritage Based on Property Right Incentive: A Case Study of Nanjing

Xiao Rong， Yang Jianqiang， Li Zhe

(School of Architecture， Southeast University， Nanjing 210009， China)

Since China rejoined the open market brought by economic globalization, it has dramatically changed urban spatial structure of Nanjing, featuring the industrialization characterized by offshore production, state-owned enterprise reform-oriented marketization and expanding market demand-oriented urbanization.As a result, the large-scale replacement of industrial land posed a serious threat to UIH conservation and recycle.The paper explores an approach to regenerate UIH based on property right incentive and close collaboration between the market, urban government and a third organization.Firstly, based on the first-hand data of UIH of Nanjing, derived from a field survey (2014)and from the perspective of New Institutional Economics, the industry history of Nanjing is outlined, and its features fluctuating between two modes of industrialization: market-oriented or government-oriented is pointed out.Then, from the perspective of the potential business value, original property structure and the cost of building function change, the correlation between local characteristics and the potentiality of redevelopment of UIH is analyzed.Finally, the paper further proposes a new project of industrial heritage rights system based on new property rights.This study has shown that re-use of industrial heritage is essentially the process of the initial property industrial heritage transforming to a more efficient user.

urban industrial heritage； regeneration； industrialization； property right incentive； Nanjing

2016-07-07.

国家自然科学基金资助项目(51278113)；国家自然科学基金资助项目(51478104).

肖 蓉(1978— )，女，博士研究生.

肖 蓉，937995081@qq.com.

TU984

A

1008-4339(2016)06-558-06