开发式扶贫与低保之衔接互嵌

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20世纪末，中国完成了以基本解决温饱为目标的第一轮大规模扶贫开发计划。21世纪以来，随着市场化改革的深入，中国的农村贫困出现了新特点，反贫困措施也有了进一步的发展。在连续推出并实施两个农村扶贫开发纲要的同时，中国又开始探索并最终全面实施农村最低生活保障制度。2002年，中共十六大指出“有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度。”2006年，中共十六届六中全会提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一号文件要求“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。自此，中国形成了以开发式扶贫和最低生活保障两大制度并举的农村扶贫新格局。扶贫开发与农村最低保障制度都是中国反贫困的重要举措，是中国缓解农村贫困重要的基本制度安排，两项基本制度的互嵌可以有效地发挥各自制度优势，互相补充，进而提升整体反贫困效果。

从表1中可以看出，两项制度在反贫困宏观目标上具有一致性，在微观识别与瞄准阶段的基本做法也是类似的，两项制度都不同程度地采用了收入标准、实物标准和群众评议等识别方法。同时，我们应该看到，两项制度有着各自不同的政策目标、比较优势和相关风险，正是由于两项制度的政策重点不同，才能实现政策效应互补、形成帮扶合力。但也要看到两项制度的形成路径不同，做法也有很大差别，导致结果也必然会有差别。两项制度也都面临基层工作难度大的现实问题，如关于贫困人口数量，一定程度上存在“数量指标控制”等现象；低保存在“老龄化”“老弱病残”倾向、“宁可漏保、不能错保”倾向、“拆户施保”式平均主义等现象。

还有一些问题需要社会各界给予更多理解，如目前政策话语下的贫困只涉及农村贫困，甚至只涉及22个省的农村贫困，扶贫体现出的是在中央动员下全社会对贫困地区贫困人口的帮扶，扶贫绩效目标是要减少贫困人口。但低保政策本身发端于城市，城乡、东中西省份均有低保人口分布，低保体现出的是长期的、制度化的地方政府对地方困难群体的帮扶，低保的绩效目标不包括减少贫困人口，甚至会鼓励地方政府把更多人口纳入低保。目前，认为扶贫管有发展能力的、低保管无发展能力的观点仍普遍存在，这会影响低保的“应保皆保”和“应扶尽扶”。

在农村低保制度全面实施之后，中央提出了“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”的要求，并开展了一些试点。2014年、2015年各地也都开展了两项制度衔接的基础工作和“回头看”工作。2015年，在中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，明确提出要坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，尤其要发挥农村最低生活保障制度的兜底作用。其中“通过低保政策兜底一批”就是精准扶贫方略中措施到户精准的“五个一批”的重要内容之一。在当前打赢脱贫攻坚战的目标要求下，要实现两项制度效应互补的目标，必须在以下几个方面做好两项制度的衔接和互嵌工作。

1.由国家统计局协调建立权威的全国统一的以农民人均可支配收入为基础指标的国家贫困线。各省统计部门可以按照地方的社会消费结构和购买能力，科学地提出可以横向比较的各省贫困线（即各省调整的国家贫困线）。省级政府和民政救助、扶贫系统应该依据省级贫困线作为省级低保标准（实际上是“底线合一”）和财力投入，建立统一的贫困人口识别方法，要推进扶贫线与低保线“两线衔接”或者“底线合一”，确保贫困地区低保标准能够在2020年达到贫困线的水平，这一标准下的人群是当前打赢脱贫攻坚战的目标人群，要确保应保皆保、应扶尽扶。

2.各省可以根据自己的财力，制定高于上述底线的帮扶标准和低保标准，但应维持低保的最低需求保障性质，不能高于基本需求保障。低保的标准高低主要取决于救助对象的最低需求（甚至不是基本需求）。所谓最低需求，就是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，避免低保制度所产生的“悬崖效应”。实现低保兜底与其他救助政策的“脱钩”与“协作”，对于困难群体的其他需求，尽量通过专项救助（如教育救助、住房救助、医疗救助、临时救助等）解决。

3.在县一级，强化扶贫开发领导小组和社会救助机构联席会议的跨部门协调职能。建立县、乡、村、户四级精准扶贫和施救工作机制，解决基层存在的标准制定和人群识别问题，做好扶贫开发与低保两项政策的制度衔接。扶贫开发和农村低保是在两个不同体系下形成的制度安排，随着其他社会保险、社会福利等社会政策的推行，需要衔接的政策制度会更多，要重点建立县级制度衔接和资源整合的协调平台。

4.在乡镇和村组工作中实现扶贫和低保等社会救助的合并。要加强管理人员和农村社区与社会工作能力建设，包括整合两部门的工作人员。由于乡镇的机构、编制较少，有的基层这两部分的工作已经合并为“乡镇社会发展办公室”，这样做可以提高在标准制定和人员识别方面的效率。目前的脱贫被称为“攻坚战”，即使在脱贫攻坚战完成时，我们应该认识到“脱贫人口”中相当部分（估计1200左右）人口的收入只是靠低保达到贫困线的水平，他们本身仍然是社会经济状况相对贫困的群体。从这个角度来说，帮助穷人的低保工作将会是一场“持久战”，应该在标准制定、人群识别、家庭经济核对和精准施保等方面进行长期的制度建设，以提高精准扶贫和施救的绩效。

5.引导社会和贫困人口正确理解“兜底”的含义。“兜底”包括贫困群体分类意义上的兜底，“底”即是指穷人中没有能力的最困难群体（老弱病残）。但“兜底”更重要的含义应该是指发展干预顺序上的兜底，即开发式扶贫最终解决不了的贫困问题，最后由低保来解决，首先还是要促进贫困人口的发展。“兜底”还包括保障主体的兜底，即低保作为一项国家干预是在家庭、集体、市场主体等无法有效解决贫困问题之后的制度安排，不能用低保代替“家庭保障”的作用。

6.乡村扶贫和社会救助机构应切实以户为单位开展帮扶。应根据贫困家庭的资源特征提出帮扶计划，保证大多数都能建档立卡。特别是对收入低于贫困线的贫困人口（包括有劳动能力的贫困人口）“应保皆保”，并通过补差或分档救助使得低保对象的收入水平能达到贫困线的水平。同时，要以户为单位做到“应扶尽扶”。事实上，大多数低保家庭都具有不同程度的发展能力，我们既要保证他们的发展权，积极协助促进帮扶对象的就业和家庭经济发展、成员的心理健康和社会融合，也要积极做好支出型贫困家庭的转介工作，发挥好其他专项救助和发展项目的作用，真正做到按需施救。

7.与开发式扶贫理念相结合，不断创新最低生活保障制度。一是实行有条件的低保策略。对于普通的最低生活保障对象可明确规定一些行为要求，作为被救助对象获得现金帮助的条件。中国在设立社会救助行为条件时，可兼顾外部性与内部性，将其与社会和环境行为相联系。例如，个人卫生保洁、农村环境爱护、邻里互助、参加集体事务等。这样既可以促进被救助对象生活质量的提升，又可以深化救助对象在社区中的融合。二是在低保制度的具体实施过程中，提高施保的精准度。应避免简单地按家庭人口计算低保金额，应该给儿童和老人更多的权重，将低保金额的发放与家庭中儿童和老人的相关情况挂钩，从而降低有劳动能力者获得救助份额的权重。