灾情收集报送工作的阶段性特征及模式探讨

龚宇 刘洋

灾情收集报送工作的阶段性特征及模式探讨

龚宇 刘洋

破坏性地震发生后，灾区各级政府在积极部署抗震救灾工作的同时，都会反复地强调灾情收集与报送的重要性。但是，在抗震救灾的不同阶段，灾情信息的收集报送会呈现出不同的特点，工作方式也有明显的变化。本文通过对四川省甘孜州抗震救灾指挥部办公室在康定6.3级地震抗震救灾工作期间所编撰的“甘孜州康定县‘11·22’地震震情快报”的分析研究，认为灾情收集报送工作由三个阶段和三种工作模式所构成。文章根据灾情收集报送的阶段性特点和工作模式给现行的灾情速报工作带来的启示进行了分析。

灾情收集报送 灾情速报 灾情统计 灾情快速评估

前言

破坏性地震发生后，灾区各级政府在积极部署抗震救灾工作的同时，都会深感灾情信息的匮乏给救灾决策带来的困惑。因此，在进行救灾工作部署时，都会反复地强调灾情收集与报送的重要性。然而，在不同的抗震救灾阶段，灾区政府或抗震救灾指挥部对灾情信息有着不同的需求，相应地，灾情信息的收集与报送所采取的方式方法也随之不同。本文试图通过对2014年11月22日四川省康定6.3级地震抗震救灾工作期间灾情收集与报送工作的分析与研究，对震后灾情收集报送工作的阶段性和工作模式做一初步分析。

本文的研究对象主要是四川省甘孜州抗震救灾指挥部办公室在康定6.3级地震抗震救灾工作期间所编撰的“甘孜州康定县‘11·22’地震震情快报”（以下简称“快报”）。该快报从2014年11月22日地震发生后报告“地震三要素”的第1期起，至11月30日止，共74期。快报主要反映了康定6.3级地震抗震救灾期间，甘孜州抗震救灾指挥部的救灾决策和部署，以及地震灾害数据、抗震救灾工作成果等内容。快报主送省政府应急办、省地震局、甘孜州四大班子。需要说明的是，由于震后初期，救灾工作异常紧张繁忙，第1期快报是甘孜州防灾减灾局以“公共应急简报”的形式签发；从第2期起，才是由州抗震救灾指挥部办公室（由州政府应急办、州防灾减灾局组成）以“快报”的形式签发。

1 康定6.3级地震基本情况[1]

2014年 11月22日16时55分，在四川省甘孜州康定县发生6.3级地震，最大余震为同月25日23时19分发生的5.8级地震，震中烈度为Ⅷ度。此次地震涉及四川省甘孜藏族自治州康定、泸定、丹巴、雅江、道孚5个县的39个乡镇；共造成5人死亡，80人受伤（其中6人重伤），受灾人口16.64万人；地震还造成城乡建筑和交通、水利、通讯、电力等基础设施和生命线工程不同程度的破坏（详见下图）。

震区位于四川省西部、甘孜藏族自治州东部，震区面积约11060平方公里，地广人稀，居民点一般随河流散落而居。折多山将震区分为东西两大部分，东部

属亚热带气候的高山峡谷区，西部为高原型大陆气候的高原地貌区。人口以藏族为主，此外还有汉、羌、苗、回、蒙等民族分布，产业以农牧业为主。

2014年11月22日康定6.3级地震烈度分布图[1]

2 灾情收集报送的阶段划分及其特点

仔细梳理甘孜州抗震救灾指挥部办公室的震情快报，按灾情信息内容的演化，可将本次地震期间的灾情收集报送工作进一步细分为三个阶段：

2.1 第一阶段

该阶段系指快报第1期至第8期这一阶段，大约相当于震后5小时这一时段。在该阶段中，灾情信息主要集中于人员伤亡方面的情况，房屋破坏的内容也有一定的反映，而其他方面的内容则较少见到。

签发于22日19时30分的第2期快报反映了甘孜州抗震救灾指挥部（以下简称“州抗震救灾指挥部”或“州指挥部”）对灾情信息的高度关注。此时，距地震发生后刚刚过去2小时35分，灾区详情尚未抵达州指挥部。所以，在震后立即召开的紧急会议上，州指挥部所部署的第一项工作就是：“由康定县立即组织若干工作小组深入震中地区各乡（镇）查灾核灾，查灾工作以塔公乡、新都桥镇为主。”，这项部署反映出在震后初期，由于反映实际灾情的信息极度匮乏，使得州指挥部在进行救灾决策时面临着很大的困惑。因同年即2014年8月3日云南鲁甸6.5级地震就曾造成了严重的人员伤亡，本次地震是否也会造成如此严重的伤亡？因此，州指挥部在震后最初进行救灾决策时最为渴望掌握的信息应当是：有无伤亡？多少伤亡？为满足这个最为迫切的需求，州抗震救灾指挥部做出了“深入震中地区各乡（镇）查灾核灾，查灾工作以塔公乡、新都桥镇为主”这一重大部署。部署中所说的塔公乡是地震震中坐标所在的乡，如果有重大伤亡很可能就会发生在这个地方；而新都桥镇则是康定县除县城外人口最密集且距震中较近的乡镇，也是可能会出现重大人员伤亡的地方。

这次紧急会议的另一项重大救灾工作部署，就是组织开展大规模的生命营救行动，即“应急抢险小分队和州医院医疗小分队立即赶赴震中”，并在会后立即得到执行。“会后，州委副书记、政法委书记向秋率领的70名消防、武警特警官兵救援队正赶赴灾区[2]。”

在这次紧急会议上，州指挥部对灾情工作的责任主体在事实上进行了明确。甘孜州防灾减灾局编撰的《甘孜州康定县“11·22”6.3级地震专报》（第2期总第289期）记载，“州委常委许春秀（在紧急会议上）要求：……，康定县及时上报信息至州政府应急办[3]。”

稍后，20时08分签发的第3期快报反映出了州抗震救灾指挥部在震后获得的第一条实际灾情：“康定县：截至22日18时20分，该县造成一人死亡，一人重伤，……”[4]；快报还反映：泸定、道孚、丹巴、九龙等县报告，无人员伤亡，但有房屋倒塌现象。20时32分签发的第4期快报称：“地震造成部分乡镇民房房屋不同程度损坏，1栋民房倒塌、1人死亡、7人受伤[5]。”

显然，震后3个多小时的时间内，州指挥部掌握的有关灾害信息非常匮乏。如此单薄的灾情信息并不能解除州指挥部对灾区可能出现的重大伤亡的担忧。于是，州抗震救灾指挥部再次召开紧急会议，再次对查灾核灾工作进行了部署，并做出了再派遣一支450人的救援队伍和医疗队伍的决定[6]。至21时40分，州抗震救灾指挥部掌握的灾情信息如下：“截至22日21时40分：康定县境内因地震造成1人死亡1人失踪26人受伤，3户房屋倒塌，省道211线巴郎口道路中断[7]。”

从上述情况看，在震后初期，由于不久前的鲁甸地震所造成的严重灾害，州抗震救灾指挥部十分担心本次地震也会造成如此严重的地震灾害。所以，州指挥部在22日晚的关注重点一直放在组织开展大规模营救行动上，多次派遣救援队伍赶赴震中。这是一种凭经验、靠感觉的救灾决策，是在灾情信息极度匮乏的情况下而不得不采取的一种非常手段。正因为如此，州指挥部才会接连不断地强调灾情报送工作。在灾情信息内容方面，州指挥部重点关注的是人员伤亡情况，但此阶段所获取到的信息零碎而不完整。不过，综合震后5小时内的第3、4、5、8期所报的伤亡情况可以看出，本次地震造成的人员伤亡情况很可能并不像鲁甸地震那么大。同时，在信息报送模式方面，呈现的是一种“有事即报”的状态，时间上没有什么固定的规律可循。灾情信息的责任主体为州政府应急办。

2.2 第二阶段

该阶段大约系指震后5小时至震后24小时期这一时间段。

随着州指挥部的两次安排部署，查灾核灾工作不断深入，灾情陆续上达。这段时期所反映的灾情内容，除了人员伤亡外，还更多地反映了房屋破坏、灾区道路、地质灾害等情况，如第10期快报反映，“丹巴县……东谷乡……目前暂无人员伤亡；部分农房倒塌、多处农房不同程度受损；省道303线八丹路……等通乡公路沿途发生山石滚落和塌方；……。丹巴县已在梭坡、水子两乡设立治安卡点，实行临时交通管制，确保道路畅通[8]。”到23日11时40分签发的第14期时，本次地震灾害的总貌大致清晰了起来：“截至23日11时30分，康定6.3级地震造成4人死亡、54人受伤（其中病危6人、病重5人、轻伤43人），……，受灾群众79535人，转移安置6200多人，倒塌房屋30户，严重受损2630户，一般受损23135户……[9]。”

至此，灾情已大致明朗，本次地震灾害死亡人数不多，但受伤人数较多，灾区房屋破坏较为严重。同时，在高原11月底的气候条件下，受灾群众的户外保暖、夜间睡眠面临较大困难。州抗震救灾指挥部根据这些实际的灾情信息，迅速调整了救灾措施，从“救人”迅速转向了“群众安置”和“群众基本生活保障”。如第9期快报首次出现了“群众安置”和“群众基本生活保障”方面的工作反映，“道孚县已调运50顶帐篷运往（道孚县）中古村[10]”；第10期快报也反映，“筹集救灾帐篷300顶、棉被3000床、……、毛毯650床、行军床1000张、军大衣1000件、棉衣裤1000套调往震中灾区，……，急救中心准备了病床80张、储备血液22000毫升[8]”。

随着灾情信息的不断丰富和全面，康定6.3级地震抗震救灾工作也逐步全面展开，走向深入。签发于23日15时25分的第17期快报就从医疗救援、查灾核灾、交通保畅、通讯电力、后勤保障五个方面报告了当时的救灾工作状况[11]。

纵观第二阶段灾情信息的内容，已比第一阶段的信息内容丰富和完整，足以使州指挥部很好地把握这次地震的灾害总貌，使得甘孜州的抗震救灾工作，从“救人”迅速转向了“群众安置”和“群众基本生活保障”，完全符合当地的灾情实际。在报送模式上，却仍然继承了第一阶段的“有事即报”特点，依然没有明显的时间规律。这阶段的灾情信息工作的责任主体，依然是州政府应急办。

2.3 第三阶段

大致包括震后24小时至震后第5天这一时段。

23日晚，为贯彻落实习近平总书记、李克强总理和省委、省政府关于康定“11·22”地震的重要批示及23日省、州抗震救灾指挥部联席会议精神，甘孜州抗震救灾指挥部再次召开抗震救灾现场办公会。会议作出了八项决定，其中第一项决定就是对查灾核灾工作做出了新的规定和部分调整，“严格查（核）灾一天一报制度。……每日形成书面报告交州民政局审核后，由相关州级领导签发[12]。”

需要注意的是，州指挥部的查灾核灾工作转交给州民政局承担。这预示着灾情收集报送工作的方式方法将会出现新的转变。果不其然，24日签发的第23期快报，就反映出灾情收集报送工作开始转变为受灾房屋、基础设施破坏的统计工作，要求“……（要）进行分类，做到不漏一户”[13]。26日签发的第37期、27日签发的第44期快报又分别强调了灾害损失统计的客观、科学和严谨，要“切实做好灾情数据统计工作，为下步灾后重建工作奠定基础”。[14][15]

在此期间，依然有新发现的灾害情况不断上报，如25日签发的第28期快报就反映，“康定县捧塔乡新兴上村大荒坡岩因地震诱发岩崩[16]，……。”

11月25日夜，23时19分，震区发生5.8级强余震。此时，已经理顺的灾情收集报送体系迅速完成了新生灾情的收集工作，并立即在26日1时30分签发的第34期快报中得到了比较系统全面的反映，如“道孚县八美镇中谷村道路中断，3名群众受伤，房屋损毁严重”，“康定县新都桥镇、塔公乡、雅拉乡有22户房屋倒塌”，“康定县呷巴乡俄达村1名群众受伤”，等等[17]。

27日中午12时以后，即从第48期快报起，就基本没有再看见有关灾情报告的相关内容，基本上也没有反映州指挥部救灾的工作部署，大多数是反映甘孜州抗震救灾工作成果的统计数据和报告。这说明至11月27日

12时以后，康定6.3级地震抗震救灾工作已接近尾声，灾情收集报送工作也随之结束。

与前两个阶段相比，第三阶段的灾情信息内容在内容上更加全面丰富，但此阶段更加重视灾害的具体数量，采用的是统计学方法。当然，在此阶段仍会出现的新的灾情，新的灾情信息对救灾工作依然还有指示意义。报送模式采用的是“一日一报”。灾情收集报送的工作目标开始向“灾后重建”转移。而灾情信息工作的责任主体，已转换为州民政局。

综上所述，康定6.3级地震应急期间，整个灾情收集报送工作可以分为三个阶段，每个阶段都有其独有的特点（见表1）。

3 灾情收集报送的工作模式

从上述灾情收集报送的阶段性划分及其特点分析中可以看出，地震发生后，政府灾情收集报送存在着两种截然不同的工作模式。事实上，这两种工作模式还不能完全满足震后应急工作中的灾情收集报送工作的需要。比如，在快报第2期中，此时距离地震发生时间较短，灾情速报工作才刚刚启动，尚无法从灾区获取足够的灾情信息来满足灾区政府救灾决策需要，因而需要另外一种工作模式来予以弥补这一时期的信息不足。这就是中国地震局在近年来努力拓展地震灾害快速评估工作（见表2）。

表1 康定6.3级地震应急期间灾情收集报送工作的阶段划分及特点

表2 震灾快速评估、灾情速报与灾情统计工作特点对比表

3.1 灾情速报

这是在第一、第二阶段出现的以及时反映灾害情况为主要内容的灾情收集报送模式，如第28期快报反映的“康定县捧塔乡新兴上村大荒坡岩因地震诱发岩崩[16]。”第34期快报反映的5.8强余震后新发生的灾情，如“道孚县八美镇中谷村道路中断，3名群众受伤，房屋损毁严重”等[17]。这类工作模式拥有两个非常显著的特点，一是所获取的信息直接来源于灾区现场，二是所获取的灾情信息直接服务于州指挥部的救灾决策工作。

灾情信息来源于灾区现场，意味着信息来源于灾区基层。从本次地震来看，灾情信息的收集人主要是各乡镇的领导干部，然后层层上报；甘孜州抗震救灾指挥部根据这些信息，准确地把握灾害形势，及时作出救灾部署。灾情信息直接服务于州指挥部的救灾决策，则意味着信息内容必然是以“人员伤亡”、“房屋倒塌”、“群众基本生活”等为基本核心。指挥部在救灾决策上的紧迫性，决定了灾情速报的基本要求应该是“快速上报”、“随时上报”，亦即一旦收集到有助于救灾决策的信息，就要立刻上报，而无需拘泥于日常上报工作中的信息汇总、信息核实等程序。

综上所述，灾情速报的工作模式主要是：信息来源于基层（乡镇）；信息服务于救灾决策；信息的核心内容与“人”的生死存亡、生活状况有关；信息上报的基本要求是“快速”，即“有事即报”。

3.2 灾情统计

另外一种是在第三阶段才出现的灾情收集报送工作类型，即对已有的灾害情况进行科学、详实、具体的统计工作，其工作目标是为灾区政府的灾后恢复重建工作提供服务，就如第37期、第44期快报先后强调的，要“切实做好灾情数据统计工作，为下步灾后重建工作奠定基础”[14][15]。

在四川省灾情统计工作通常是由民政部门牵头完成的，地震部门负责灾情统计工作的抽样调查和损失评估工作，按各自规则进行统计，双方最终得到的损失评估结果将在省级层面进行汇总和协调。开展此项工作的目的是全面掌握灾害详情，为恢复重建工作打下基础。其具体工作方法是，由民政部门下发灾情统计报表（即俗称的27张表），由灾区乡（镇）和县级民政部门负责统计，每天收集，定期汇总，然后层层上报。这是一种拉网式的灾情统计方法，可以保证数据全面细致，但由于完成统计所需资源较多，所以一般都是在“搜救工作基本结束”以及“灾区群众基本生活基本稳定”之后，才会开展灾情统计工作。

3.3 灾情快速评估

这是一种基于灾区基础数据、烈度衰减模型、易损性模型等计算模型，结合专家经验修正的灾情快速判断方法，目的就是希望在震后数小时内，对灾情进行快速评估，从而满足政府救灾决策需要。近年来，中国地震局在多次地震灾害应急处置中尝试开展灾情快速评估工作，凸显了地震系统作为防震减灾工作部门的专业优势。如康定6.3级地震发生后，四川省地震局在震后1小时内，就快速估算出该次地震“可能造成数人死亡，数十人受伤”的结论，与实际灾情较为吻合。虽然这只是四川省地震局在中国地震局领导下开展的一些尝试，但这意味着灾情快速评估确实可以作为灾区政府在震后“信息黑箱期”获取灾情信息的一种工作模式。

综上所述，震后灾情收集报送工作，需要震灾快速评估、灾情速报、灾情统计三者结合才能构成一个完整的灾情速报工作整体。这三者的工作特点见表2。

4 几点启示

通过上述关于灾情收集报送工作的阶段性特点和工作模式的讨论，可以发现现行的灾情速报工作还需要在工作内容和工作方式等方面进行改进和提高，以便更好地服务灾区政府的救灾决策，真正起到抗震救灾参谋助手作用。

4.1 市、县级灾情快速评估能力急需普及和提高

灾情快速评估能够在震后快速给出关于地震灾害的初步判断。目前，中国地震局正在大力推进，并已在多次重特大地震灾害事件中进行了尝试，取得了可喜的效果。但这项工作目前仅在中国地震局和部分省级局层面有所尝试。而在地震灾害事件发生后，灾区各级政府抗震救灾指挥机构都对有关地震灾害方面的信息有着极为迫切的现实需求。这就要求市、县级地震部门也应具有娴熟的灾情快速评估能力。在评估内容方面，应紧紧围绕着震后初期的“信息黑箱期”时，政府救灾决策的迫切需要，即前述的灾情收集报送工作第一阶段的核心信息——人员伤亡及其相关信息（如在哪儿，有多少，等等）来进行灾情快速评估工作。

4.2 现行灾情速报工作需要拓展和提高

从过去的经验看，地震部门的灾情速报更多的是关注于自身的应急需要而忽略了对灾区政府救灾决策的服务。因此，按照本文给出的灾情收集报送第一、第二阶段对灾情速报工作的要求，灾情速报的内容应当更加关注“人员伤亡、群众安置和群众基本生活条件”等与灾区政府救灾决策相关的信息内容。在速报方式上，应当打破常规，采取“随时上报”、“有事即报”、“一事一报”等方式，以保证灾情信息的及时性和有效性，满足灾区政府救灾决策需要。

灾区各级地震工作部门，特别是县级地震工作部门，要高度重视灾情速报工作。平时，应当建立完善灾情速报体系，按照灾情收集报送第一、第二阶段对灾情速报工作的要求，确定灾情收集责任人，规范灾情内容，确定灾情的收集报送方式，明晰报送时限。一旦地震发生，来自灾区最基层的灾害信息即可迅速直接上达，极大提高救灾效率。唯有在震后能够迅速为政府提供有效的灾情信息，才能使地震部门真正起到政府抗震救灾参谋助手作用。另外，地震部门的地震现场工作队也应当承担灾情速报的任务。一则，他们本身就在地震灾区开

展灾害调查工作，有责任、有义务承担起灾情速报工作，就像中国地震局在2010年发布的《地震现场工作规定》第四条所要求的那样，地震现场工作要“服务于人员搜救，服务于抗震救灾，服务于恢复重建”[18]。二则，地震部门的现场工作队，往往是最先到达灾区的专业化的震害调查队伍，他们在地震现场直接获取的灾害信息理应成为灾区政府救灾最为关键的决策依据。

5 结语

本文仅仅是根据一次康定6.3级地震灾害事件的有关资料，对震后灾情信息收集报送工作的阶段、类型、目的、模式等进行了一个初步的探讨，并对现行的灾情速报工作带来的启示进行了分析。对于灾区各级地震部门而言，震后最为迫切的任务就是为当地政府提供最基本的震灾信息，供政府救灾决策需要。这要求各级地震工作部门要高度重视灾情信息的收集报送工作，要按照灾情信息的收集报送客观规律，规范灾情信息内容，明确收集报送方式方法和时间要求。

由于地震灾害事件复杂多样，可能会导致每次抗震救灾工作中对灾情收集报送的时限、要求不尽相同。因此，要想真正理解震后灾情收集报送的工作类型与特点，还需更多的案例做进一步的分析和研究。

作者单位：四川省地震局

[1]四川省减灾委员会专家委员会，《四川省甘孜州康定6.3级地震灾害损失评估报告》，2015年1月9日，[Z].成都：四川省地震局，2014.

[2]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第2期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[3]甘孜州防灾减灾局，《甘孜州康定县“11.22”6.3级地震专报》，第2期，总第289期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[4]甘孜州抗震救灾指挥部办公室《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第3期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[5]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第4期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[6]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第5期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[7]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第8期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[8]甘孜州抗震救灾指挥部办公室《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第10期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[9]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第14期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[10]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第9期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[11]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第14期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[12]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第20期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[13]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第23期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[14]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第37期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[15]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第44期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[16]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第28期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[17]甘孜州抗震救灾指挥部办公室，《甘孜州康定县“11·22”地震震情快报》第34期，[Z]康定：甘孜州政府应急管理办公室，2014.

[18]中国地震局，《关于印发<地震现场工作管理规定>的通知》，中震救发[2010]74号，[Z]北京：中国地震局，2010.