明代工赈述论

张兆裕

(中国社会科学院 历史研究所，北京 100732)



明代工赈述论

张兆裕

(中国社会科学院 历史研究所，北京 100732)

以工代赈是中国古代传统的救荒方法，明代继承了这种赈济手段。明代的工赈主要由地方政府来组织进行，地方富民(士绅)也在其中扮演了重要角色，但国家缺乏相应统一的政策和制度。明代中后期，随着地方财政收入的多样化和人们认识的转变，工赈获得了更加广泛的运用。明代工赈虽然在实际运用中取得了较好地效果，大批饥民得以生存，但并没有突破其“临时性”的特征，因此其局限性仍然明显。

明代;以工代赈；救荒

以工代赈是中国古代的救荒方法之一，先秦及以后多有运用。它通过工程建设来吸纳灾民，并以支付工作报酬的形式，达到赈济目的，其本质是一种有偿赈济。明代在救荒中对此种方法加以继承，并呈现自己的特点。但相关研究一直不够充分，更无专文加以探讨，本文即对明代的工赈情况进行初步探讨，以期推动该问题的研究。

一、明代之前的工赈

明代的以工代赈是对传统以工代赈方法的继承，而中国古代的以工代赈起源可追溯到先秦时期。春秋时齐国政治家管仲说：“若岁凶旱水泆，民失本，则修宫室台榭，以前无狗后无彘者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国筴也。”*管仲：《管子》卷21《乘马数第六十九》，《四库备要》第52册，(上海)中华书局1936年版，第178页。他主张在灾荒之年兴建宫室台榭，并雇佣那些家庭条件不好的人，认为这是符合国家财政策略的。管仲的主张还是一种理论，而另一位齐国政治家晏婴则将以工代赈付诸了实践。齐景公时年饥，晏婴请为民发粟，景公不许，于是其利用景公要造“路寝之台”的机会，“令吏重其赁，远其兆，徐其日而不趋”，即增加工价，扩大面积范围，延迟工期，“三年台成而民振”*晏婴：《晏子春秋》卷5《内篇杂上第五》，《丛书集成》本，商务印书馆1937年版，第45页。。尽管后世对灾荒时修建宫室之类工程多持批评态度，但齐国政治家的主张和做法，已经具备了以工代赈的基本要素，这可能也是清代学者将其列为工赈之始的原因*清代陆曾禹所作《康济录》卷3下《临事之政·兴工作以食饿夫》内首言晏婴作路寝之台事。。

秦汉以降，以工赈救荒的议论和实践的记载相对较少，但也偶见于史籍。如西汉末王莽主政时曾就治理黄河水患组织了一次较大规模的讨论，主持此事的司空桓谭事后对朋友说，这些讨论中肯定有恰当的方案，“计定然后举事，费不过数亿万，亦可以事诸浮食无产业民。空居与行役，同当衣食，衣食县官，而为之作，乃两便，可以上继禹功，下除民疾。”*《汉书》卷29《沟洫志》，中华书局1962年版，第1697页。桓谭把治河工程的建设者定位在浮食无业贫民，期望在治河同时发挥济贫的效用。此议没有付诸实施，但这一思想已经引起研究者的注意，认为“后世以工代赈，这是开始”*马大英：《汉代财政史》，转见陈业新：《灾害与两汉社会研究》，上海人民出版社2004年版，第278页。。

至唐代，以工代赈的记载稍多，如贞元年间(785—805年)荆州饥荒，荆南节度使裴胄的幕僚郑易建议救荒时开展工赈，获得采纳，“公因大饥岁，请公廪赢食，兴筑堤防……难者不能对，得果其谋。既而饥羸大济，堤防以立。至今人无水患，岁有恒入者，实公之惠也。”*⑥⑨牛红广：《唐郑易墓志考略》，《中国国家图书馆馆刊》2014年4期。这是目前所见唐代工赈的最早资料。此后有元和年间(806—820年)韦丹在江南西道的工赈，大中年间(847—860年)李频在武功疏浚六门堰、卢坦兴辟当涂县水田等⑥。这些说明唐代不仅确实在救荒中采用过工赈的手段，而且其工赈多与水利工程有关。

宋代是以工代赈发展的重要时期，首先是工赈实践增多，史籍中有大量的实例，最著名的是范仲淹在杭州的工赈和赵抃在越州的工赈，二者成为宋以后工赈的范例，被屡屡提及。其次是宋代工赈成为国家政策，并制定有相应的制度。如熙宁六年(1073年)朝廷规定：“自今灾伤年份，除于法应赈济外，更当救恤者，并预计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直，当赐常平钱谷，募饥民兴修。”*李焘：《资治通鉴长编》，中华书局2004年版，第5586页。国家明确提出工赈的要求，并规定了基本原则，虽然相关要求侧重于农田水利方面，但不妨碍宋代工赈已达到前所未有的水平。三是富民在工赈中表现突出，成为工赈中的一个亮点。

此外，宋代在工赈的理论上继承了传统的认识，并将其写入救荒专著，对后世产生影响。如在怎样认识工赈问题上，除王安石等极力主张者的思想外，另如董煟说：“流民至……莫若修堤浚河兴水利，公私两便。”*董煟：《救荒活民书》，《中国荒政全书》第1辑，北京古籍出版社2003年版，第33页。董煟是我国第一部传世救荒专著《救荒活民书》的作者，他的认识说明当时对工赈在救荒中的重要意义是有充分认识的，而这种认识应该与社会实践的广泛性有关。实际上，从晏子到桓谭都提出工赈是“两利”的，这成为支撑工赈存在发展的理论依据。到唐代，人们认为工赈是“散公家委积之粟，成御害致久之利，穷者得食，官无财费，是一动而三利”⑨，显然这比“两利”之说更细致和具体，因此，宋代在工赈上的认识就是对其前观点的继承。宋代工赈的突出表现，引起后世研究者的注意，相关研究也较丰富，这使人们对中国古代工赈的认识更加深入*如杨世利：《宋朝以工代赈述论》，《中州学刊》2005年第3期；袁莹莹：《“以工代赈”与北宋灾荒赈济》，《文史博览(理论)》2014年第4期。。

元代救荒体制比较完善细致，而工赈似未能如宋代成为国家政策，但作为救荒手段仍然被运用。如元末至正年间(1341—1368年)福建建安杨达卿的育林活动，“值岁大歉，乡人乏食，公欲发廪赈之，恐为人所忌，乃托言：某山将募人种树，有能植杉木一株者，偿粟一斗。于是贫者毕至，至则饭之，给粟而去，亦不录其姓名，粟既尽，公乃闭关……逾数载，山木茂盛，望之蔚然。”他还为子孙立下规矩：“此山之木誓不售人，惟作桥梁、学舍、寺观、神祠，及贫无室庐、死无棺椁者则与之”*杨荣：《文敏集》卷16《万木图事实》，上海古籍出版社1991年版，第257—258页。。杨达卿之所以采取这样的方法救荒，应该不是偶然的，因此他的工赈在当时也不会是个别现象。

要之，明代之前的以工代赈不仅起源早，至宋代已达到很高水平，并走向制度化。同时，中国古代以工代赈的理论也有发展。这些为明代以工代赈的开展奠定基础。

二、明代工赈的发展特点

以工代赈在明代比较发达，在其发展过程中，呈现出几个特点：一是前后期的差别明显，前期该救荒方法并不流行，而广泛出现于中期以后；二是明朝廷对工赈逐渐重视，但始终没有确立相应的制度，临时性质明显；三是官府是明代工赈的主要力量，但富民的参与力度非常大，成为不能忽略的现象。

(一)工赈的前后表现不同

明前期工赈的相关记载很少，目前所见的仅有洪武时期苏州府通判徐垕在任上兴修水利，“令有田者量募贫力，饥人得哺”的记载*王鏊：《姑苏志》卷40《宦迹四》，《文渊阁四库全书》第493 册，上海古籍出版社1988年版，第729 页。。以理度之，这应该不是孤例，但另一方面文献普遍不加提及，也反映出这种方法应该还不是很多。此外，正统初年由于各地灾荒严重，政府从正统五年(1440年)开始，进行了大规模的荒政整理，被派往巡抚各地的官员如于谦、周忱、何文渊等，在救荒和整顿时不遗余力，但以工代赈没有纳入到他们的建议当中，也没见到具体实行情况。说明明初在这些朝廷派员的观念里，工赈还是不值得特别提及的方法。

这种情况从成化时期开始有了变化，以工代赈成为救荒手段的选项之一。成化元年(1465年)四月陕西巡抚项忠用工赈方式修西安、延安等五城，“时陕大饥，故公所在，俱兴大役，使民得糊其口，以免流离思乱”*陈仁锡：《荒政考》下《项襄毅公救荒事宜》，《中国荒政全书》第1辑，第564页。。成化二十年(1484年)北方各省大旱，百姓饥馑流离，次年正月朝廷派出刑部侍郎何乔新、工部侍郎贾俊等十多位官员携京库银25万两分往山西、河南等地救济*《明宪宗实录》卷261，成化二十一年正月乙巳，台湾“中央研究院”历史语言所1962年校印本，第 4426页。。其中何乔新在山西“选司府官分部赈济，死者为丛塜葬之，又僦民疏沟渠，而偿以粟。所活凡三十万人。”*蔡清：《椒邱先生传》，《椒邱文集·外集》，《文渊阁四库全书》第1249 册，第533 页。所谓“僦民疏沟渠，而偿以粟”就是通过兴修水利工程进行救灾。何乔新是作为钦差官员到山西主持救灾的，他的这项政策施行于整个灾区，因此工赈的面积很大。

至弘治时，工赈方法在救荒中的运用多起来。弘治元年(1488年)湖广左布政使张敷华在任时，“湖广岁饥，令府县大修学宫，以傭直资饿者”*《明史》卷186《张敷华传》，中华书局1975年版，第4918页。。而河南巡抚孙需在弘治后期因水害为灾，“汴河啮城，需募民筑堤，堤成，饥者亦济”*雍正《江西通志》卷90，《文渊阁四库全书》第516册，第73 页。。张敷华是地方首脑，孙需也是主持地方事务的朝廷派驻官员，他们在不同地区共同选择工赈方法救灾不是偶然的。当时这种救灾方法在实践中应该不少且有正面表现，在舆论上也获得良好评价，不然这些地方大员的趋同之举很难发生。

成化、弘治时期是明代社会开始发生变化的时代，荒政中的许多政策也在此阶段完善或出台，如预备仓的积谷数额，救荒中的捐纳制度等。以工代赈的运用，既是在此背景下实现的，也成为明代荒政变化的一个表现。

此后，以工代赈更为流行，相关的记载也丰富起来。其中，隆庆四年(1570年)上海吴淞江和常熟白茆河工程，就是通过兴办水利工程实现赈济的典型，也因兴起者是南直隶巡抚海瑞而广泛流传。另一个著名的例子是万历二十二年(1594年)的河南救荒。该年河南大饥，光禄寺丞钟化民奉敕前往赈济。他诸多的救荒措施中，就有以工代赈，“公令各州县查堪动工役，如修学、修城、浚河、筑堤之类，计工招募兴作，每人日给谷三升。借急需之工，养枵腹之众，公私两利。”*钟化民：《赈豫纪略》之《赈荒事实》，《中国荒政全书》第1辑，第274页。这次工赈涉及范围很大，影响也甚广，说到明代工赈，一般都会提及。

(二)朝廷逐渐重视，但没有制度化

以工代赈作为救荒的有效手段，首先兴起于地方，不论是负有守土之责的地方官，还是奉旨救灾的钦差官员，往往在救荒实践中实行工赈。这种情况逐渐影响到中央政府，朝廷也将以工代赈看成是救荒的手段之一。

如嘉靖初广东佥事林希元在其《荒政丛言》中建议实行工赈，获得世宗的认可，“上以其疏切于救民，皆从之”*《明世宗实录》卷99，嘉靖八年三月庚子，第2334 页。。万历四年(1576年)凤阳巡抚因水患，请迁建宿迁县治，户部认为“迁县治以避水患，政急则避之之权也。虽时拙未暇举赢，顾无宫墙何以群弟子，无闾阎何以保百姓。政有大体，宁惜小费……况工作原救灾之一政，淮扬一带昏垫已极，藉此以聚失业之人，岂徒寓赈恤之仁，亦将弥饥寒之变，于以兴教化、恤流离，胥此举矣。”神宗“然之”*《明神宗实录》卷55，万历四年十月丙寅，第1277 页。。万历十七年(1589年)南直隶大灾，南京工部尚书李辅请兴工作以寓救荒，谓“留都流离渐集，赈粥难周，请修神乐观、报恩寺，各役肇举，匠作千人，所赈亦及千人”，神宗予以批准*《明神宗实录》卷214，万历十七年八月己卯，第 4010页。。朝廷的反应，表明工赈无论是在观念上，还是其实际作用均获得了广泛认可，这是明代工赈流行的结果，也是工赈流行的一种表现。

但是，目前还没有看到明代中央政府出台有关工赈的政策，也没有相应的制度，即在政府救荒文件中没有特别提出工赈方面的要求。其具体原因不得而知，但出现这种情况，应该与救荒资金的不确定性和过于重视救荒的直接效果有关。

(三)政府为主导，富民广泛参与

明代中期以后，工赈救济方式普遍存在。这些工赈的发起者主要是灾区官员，资金也多来自政府资金，工程也是公共工程。但不可忽视的是地方富民参与进来，他们或者出于自觉，或者是响应地方政府的号召，成为工赈的重要实践者。

洪武时徐垕的工赈，就是督促富民实施，而不是地方政府出资，“令有田者量募贫力，饥人得哺，正所谓佚道使民”。这种号召或要求富民举行工赈的做法在明代后期很多。如嘉靖时巡按御史吕光洵在南直隶救荒时，行牌各府县，令富民举行工赈：“富户有田近河之家，随地挑浚。如某河淤塞若干丈，人、田若干，计田给值。每人挑河一日，给工食银米若干，每工挑河若干丈。则无食之人既可不饥，而灌溉不通之地又可备旱。”*陈仁锡：《荒政考上·监司》，《中国荒政全书》第1辑，第555页。即让富民按照田亩数出资，招募饥民疏通河道。这也是地方常见的方法，万历十七年(1589年)宝坻县令袁黄也采用过。其后，浙江巡抚周孔教也是采用计亩出米或出力的方法。万历三十七年(1609年)浙江一些地方灾荒，周孔教即令青浦、华亭的大户出资修圩，他在《条谕》中说，修圩一事，“无烦官帑，有益大户，而兼可以济贫民”，是一举多得。具体办法是：“每圩之中，有田而稍饶者，计亩出米若干，有田而家贫者，计亩出力若干，即以饶者之米充贫者之腹，使之毕力修筑……在出米者，非置之无用之地，在出力者，即自为己田之谋，且可以目前救荒之谋，为后来备荒之用。”*陈继儒：《煮粥条议·附》，《中国荒政全书》第1辑，第517页。周孔教倡导的是一定范围内的贫富互助，这种主张在明后期很是流行，尤其是在江南地区。

富民开展的工赈，在记载中很少见到细致描述，比较著名的是嘉靖时期溧阳富民史际所开的“救荒堰”，这是他独立举行的一个较大的工赈工程。嘉靖二十二年至二十四年(1543—1545年)，东南地区连续三年发生饥馑，史际在捐谷7500石助官赈济之后，又进行工赈。“邑故多堰以汇水，其沙涨堰在邑西北十余里，涝溢旱缩，不障不陂，弃为旷土，久不可艾。君既隐民之饥，则计之曰：古盖有兴役以救饥者，吾试行之。”于是募民兴工，饥民至者络绎不绝。史际规定，每役一人，日给米二升，银一分，薪一束，“计一夫赴役自食，可兼食其老弱瘠病之不能役者二人”，饥民“日出则畚者、锸者、筑者、救者、汲者、爨者，蚁旋于堤上；夜则妇子饱哺嬉嬉而卧，又晏然如在乐土，而忘其为流徙饥馑之时也”。工赈从嘉靖二十四年八月开始，至次年四月结束，“共垦田四百余亩，为圩者三”*唐顺之：《救荒堰记》，《古籍图书集成·经济汇编·食货典》卷101《荒政部艺文八》，中华书局1984年版，第684册，第51页。，“赖以全活者无虑千数”*徐显卿：《与李兵道论救荒书》，《明经世文编》卷396，中华书局1962年版，第4284页。，收效显著。

史际财力雄厚，又是退职的吏部文选司主事，交游广泛，其在乡居时乐善好施的事迹多有传播者。而其他富民可能因为没有这样的条件，其工赈行动的传播受到影响，但我们从地方官员在救荒时屡屡推动此事，可以推断富民工赈是有很多成功经验的。

三、明代工赈的内容与实施

明代工赈包括公共工程和私家兴造，以水利工程最多，此外还有修整学校、城防、寺观等。这些工程的确定与实施主要根据当地情况，有时是多种工程并举。

(一)工赈内容

水利工程。兴修水利是明代工赈中最普遍的内容，包括修筑堤坝、疏浚河道、整理圩岸等多种。有规模较大的，如海瑞疏通吴淞江等，而更多的是较小规模的工程。隆庆三年(1569年)因水潦南直隶秋粮歉收，至次年正月初饥民动以千计，告求赈济。而吴淞江淤塞为陆，官民一直希望疏通。海瑞募集资金，招徕饥民，“工起正月初三，而二月二十日告成，则子来者众也。因之全活者十三万人。”*⑦黄秉石：《海忠介公传·抚吴第四章》，《海瑞集·附录》下册，中华书局1962年版，第564、565页。在吴淞江开工后，海瑞又在常熟县开白茆河，以解决当地饥民无法赴吴淞江工程而缺食的问题，“兴工之中，兼行赈济，既有利于目前之饥民，河道开通，且有望今秋之成熟”，所开白茆河五千多丈，用工近一百六十五万个*海瑞：《海瑞集》上编《开白茆河疏》，上册第233页。。除以上两个工程，海瑞还令各府县“遍修圩岸塘浦支河”⑦，南直隶地区兴起一个整修水利的高潮。

城防、公共设施等工程。城防修筑等在工赈中属于较大的工程，也比较普遍。如上文提到的成化元年(1465年)四月陕西巡抚项忠修西安、延安等五城。再如万历时莱州知府罗奎上任后，“会岁祲，莩流载道，时府治城堞多倾圮，奎曰：古有兴役济饥者，非其时耶？乃募工修筑，量食支给，城工速竣而民赖以存。”*雍正《陕西通志》卷57下《人物三》，《文渊阁四库全书》第554册，第511页。

学校等文教设施。学校的改造维修也是工赈中受关注的内容，如前文所说的张敷华“令府县大修学宫”。再如万历十七年(1589年)赣州大饥，知府黄克缵“发仓以赈，更因旧学之制而新之，鸠工庀材，而以廪中余粟给役人食，民皆竞赴，不期月迄工。”*雍正《江西通志》卷65《名宦·赣州府》，《文渊阁四库全书》第515册，第280页。

其他工程。在救荒中工赈工程的选择均是因时因地，因此具有多样性。如万历十七年年南直隶大灾，南京的神乐观、报恩寺等通过工赈的形式进行了修缮。民间宗教设施的修缮也受到鼓励，“庙宇崇祀，民所乐从，惟准其募求，或多方鼓舞，明示以权宜之意，而兴作者亦无算矣”*孙绳武：《荒政条议》，《中国荒政全书》第1辑，第590—591页。。实际上，在救荒中工赈的形式应该不限于以上所述，如修桥补路之类被视为善举的活动以及其他的雇佣形式，因相关记载缺乏难知其详。

(二)工赈的实施

一项工程是否为以工代赈，关键看工程的建设者是否是灾民和劳动关系是否为雇佣。明代的工程兴建，平时是采用徭役的方式来征集人夫，而工赈则不同，工程面对的是灾民，采用雇佣的办法。

由于工赈没有统一的规定，均由地方根据情况实施，因此明代工赈虽然普遍，但规模、赈济钱粮的标准和工赈延续时间各有不同。下面通过万历时期宝坻知县袁黄举行工赈的情况，概略观察一下明代工赈的实施过程。

一个地方是否举行工赈，首先是地方主官是否具有这样的愿望，尤其是经济条件不好的地方。宝坻是明代京东的名县，但“地皆泽卤，不雨则成石，田不生粟，雨多则垄亩中帆樯集焉”*乾隆《宝坻县志》卷17《袁侯德政碑》，台湾成文出版社1969年版，第912页。。袁黄上任时，宝坻已经多年水灾，“万历戊子(十六年)，公下车，宝坻大潦五年矣”*⑨袁黄著，刘邦谟、王好善编辑：《宝坻政书·感应篇》，袁黄：《了凡杂著》卷17，书目文献出版社1988年版，第891页。。因此袁黄上任首要急务是救灾，而他也有这样的愿望，“本县旧有虞学士古堤一道，先经丁知县修辑，遂得数年不潦。今若因其遗迹，募穷民修筑，随着各有土地之家，量出粮食，既可以延穷民旦夕之命，又可以垂地方永久之利……今本县利害莫急于修堤，尤莫急于疏沟。”*⑤⑥⑧袁黄著，刘邦谟、王好善编辑：《宝坻政书·救荒书·查议赈恤公移》，《了凡杂著》卷16，第838、838—839、839、839页。一是现实的紧迫性，大潦之后，修堤疏沟势在必行；二是救饥民于旦夕；三是防止今后的水灾。袁黄的观点与明代其他主张工赈者基本相同，反映了当时人的共同认识。

按照袁黄的筹划，此次工赈共涉及三项工程，包括“古堤一道，起自三岔口，至鲁沽止，长一百三十余里”；“又有县南一道通水旧渠，一向湮塞，理合浚治”；此外，“西北小堤亦应修理，以防不虞”。三项工程均经过实际调查，是袁黄“自循行垄亩”之后确定的⑤。

关于工赈的经费，有几项来源。首先是县仓储粮，“先将县仓见贮蜀粮三百三十一石五斗一升内，留二百二十石给孤老、囚犯等项月粮外，其余粮一百一十一石五斗一升，悉发为雇工之费”。其次为捐助，包括本县官员和乡绅，“又本县各官俱各捐俸，以为士民之倡。随遇乡官苑囿、苑固、苑时葵等各量力捐助，远近士民闻风乐施”。袁黄没有记录富民们具体的捐助数额，但从他的汇总情况看，粮食可能超过五百石，银超过六百两。此外是其他形式的来源，“近堤之家则照地出夫，各随其愿”⑥。照地出夫，是解决资金不足的一个手段，使用较普遍，带有一定的摊派性质。所谓“近堤之家”，指的是堤成之后的受益范围，他们有义务参与修堤工作。这条原则也是吕光洵在南直隶推行工赈时采用过的。值得注意的是，经费来源中没有赃罚之类，这主要是宝坻此项银两较少，“先生宽刑薄罚，初岁计赎金仅四十三两五钱，积谷不如额者十之八九”*袁黄著，刘邦谟、王好善编辑：《宝坻政书·积贮书·序》，《了凡杂著》卷14，第764页。。

在资金落实后，对大堤、小堤派定负责人以及资金收发人员，并确定应募人役的报酬标准，每人每日助银三分或二分五厘，或二分一厘。自万历十七年“二月初一日起工，至四月二十七日始毕，约用过夫五万二千九百五十余，工银六百二十一两五钱七分，粮六百三十一石五斗一升”⑧。二月至四月正是青黄不接的时间，也是赈饥的重点阶段，明代工赈很多都选择冬春之际，就是这个原因。

这次历时三个月的工赈效果，史籍中讲“积水尽洩，遂获有年”⑨，而用过夫役五万二千九百余的事实，说明本次工赈全活超过五万人是完全可能的。宝坻工赈是地方财政不理想条件下实行的，反映了明代多数州县的情况，因此这个实例，对全面了解明代工赈很有意义。

四、明代工赈普遍化的原因

工赈在明代中期以后普遍化的重要原因，一是资金来源渠道的扩大，二是对以工代赈的认识发生转变。

(一)工赈的资金问题

明代工赈的发展情况表明，其资金一是朝廷拨付，如何乔新的山西工赈，钟化民的河南工赈。二是地方自筹，包括赃罚银、耗羡银、里甲银等，此外还有劝输获得的钱粮等，这是工赈资金最主要的几种来源。民间工赈的资金则是富民自筹。

朝廷的救灾资金有限，工赈主要靠地方自筹资金。号召富民捐助是明代筹集救荒钱粮的普遍手段，海瑞进行以工代赈时就用过富民史际所出赈济谷二万石，袁黄在宝坻工赈也进行过劝输。但劝输往往效果不理想，故一般作为辅助方法。因此，在自筹资金中较常见的还是使用罚赎银两，或者称赃赎、赃罚等，即案件处理时的涉赃款物、罚款以及罪犯的折罪赎罪银两。

虽然明代赃罚银两规定大部分要上缴，但这部分银两并无具体额度，有很大伸缩空间，地方可以动用一部分，这项资金在地方事务中被十分看重。明中叶以后赃罚银两是地方财政的重要组成部分，其投入数量对工赈工程的规模有很大影响。

嘉靖二十三年(1544年)海州大饥，知州王同于次年闰正月疏浚蔷薇河及境内运河，所用资金一是赃罚银，一是盐引银余银，“以赃罚银二千两浚蔷薇河十余里，以盐商积引余银五千六百两浚河运一百四十余里”，“饥民闻之，牵臂荷锸，日数千人欢呼赴事，不两月而功成”*万选：《海州濬蔷薇运河记》，隆庆《海州志》卷10，上海古籍书店1962年版。。盐引余银是由巡盐御史支配的，不属于地方资金，因此王同在工赈之前，就请求上级与巡盐御史共同商议资金问题，并获得支持。

海瑞开浚吴淞江所用经费大部分也是赃罚银两，“计将节年导河夫银、臣本衙门赃罚银两、各仓储米谷并溧阳县乡官太仆寺少卿史际义出赈济谷二万石，率此告济饥民，按工给与银米”。所谓“本衙门赃罚银两”，是指应天巡抚衙门审处案件时所得银两。此外他还请求“凡应天等十一府州县库贮，不拘各院、道诸臣项下无碍赃罚银两，听臣调用”*海瑞：《海瑞集》上编《开吴淞江疏》，上册第232页。，即将南直隶所属地方的赃罚统一使用。海瑞的做法，在天启四年(1624年)周起元巡抚应天府时仍被效仿，“于所属再搜括积欠导河银并赃赎，再查照往牍或量行募派，以奏其绩”*周起元：《周忠愍奏疏》卷下《题为亟兴水利以备潴泄以救岁荒以裕国用事疏》，《文渊阁四库全书》第430册，第286页。。

万历三年(1575年)江西泰和县欲修筑破塘口长堤，巡抚潘季训、巡按赵燿令当地议处。有人“议请追完税契旧差银两，与富户赔纳虚粮之镪”，或者向里甲摊派，但知县唐伯元坚持“以已自理赃罚暨廵道与大府张公符发重犯赎金”作为资金，即用县里的赃罚和按察官员、知府等所得罪赎资金来招募石匠，让他们转募远近饥民。此役“为日六百五十，筹较经费为白金若干，用人之力计三十余万工。然费皆取于罚锾，民不知财所从出。”*陈昌积：《泰和修筑破塘口长堤记》，雍正《江西通志》卷132《记》，《文渊阁四库全书》第517册，第683页。这个酝酿经费的过程，首先并没有议及赃罚，而是追讨税契等项银两以及摊派，这是地方官员的习惯做法，因为赃罚银在地方财政中有较多用途，要尽量缩减其使用范围。

明代罚赎银用于赈灾、备赈在宣德、正统时期就出现了，但用于以工代赈则在成化以后，这与工赈的流行时间是吻合的。明代工赈资金并不止是劝输所得和罚赎两项，一些地方工赈的经费来源还有多种。

万历十年(1582年)宁夏灾荒，陕西总督高文荐欲兴筑边堡，提请“动支主饷银二万两，召集流民”，“计工给食，以寓赈恤”*《明神宗实录》卷127，万历十年八月癸丑，第2369页。。宁夏边镇，经费渠道不如内地多样，欲兴工赈特别是规模较大的工程，动用饷银是情理之事。

此外还有使用里甲银、耗羡银的，“若里甲之类者，臣(林希元)在泗州盖尝支用，而不碍于赈济者矣”*林希元：《荒政丛言》，俞森：《荒政丛书》卷2，《文渊阁四库全书》第663册，第39页。。以上情况表明，明代工赈经费使用赃罚银最普遍，但其他来源也不少，基本是因地制宜。这一方面说明地方缺乏稳定的救荒资金，另一方面说明地方在资金筹措上空间很大，地方政府在明代中期以后可以筹集到相应资金。明代地方财政在这时已经发生变化，更具有施展的条件和余地，这也是以工代赈较明代前期流行的重要原因。

(二)工赈观念的转变

明中叶以后以工代赈的流行，还与人们观念的转变相关，工赈的积极意义逐渐被认识和强调。明代对以工代赈始终存在着不同的声音，早在洪武时期徐垕在“大兴筑捍之役时”，就有人认为“妨农劳民”，徐垕回答“他役诚妨农，水不退则田不可耕，妨农孰甚焉？且令有田者量募贫力，饥人得哺，正所谓佚道使民，曷为劳哉！”*王鏊：《姑苏志》卷40《名宦》，第729页。徐垕的观点也是后来主张工赈者的看法，但“妨农劳民”的指责一直没有消失。嘉靖时户部尚书许就说：“顷值岁凶，道殣相属……请敕各被灾地方抚按官员，严督所属，务撙费停工，简讼弛役，与民休息。”*《明世宗实录》卷134，嘉靖十一年正月甲戌，第3183页。

“与民休息”的观念，与“兴工作”自然不合，但其来源甚早。《周礼》十二荒政中就有“弛力”一项*《周礼·地官·大司徒》：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”郑玄等：《周礼注疏》卷10，《文渊阁四库全书》第90册，第187页。，讲的就是与民休息，保护困难中的灾民。《周礼》的儒家经典地位，使其主张不仅流传广泛，而且难以怀疑。因此明代中叶以后工赈的倡导者，既要回答经典中的问题，更要阐述工赈的益处。

嘉靖八年(1529年)广东佥事林希元向朝廷进呈《荒政丛言》，这是明代荒政史上很有影响的一份文件。其中有“兴工作以助赈”一项，说到：“兴工役以助赈者，盖凶年饥岁，人民缺食，而城池、水利之当修，在在有之。穷饿垂死之夫，固难责以力役之事，次贫、稍贫人户，力任兴作者，虽官府量品赈贷，安能满其仰事俯育之需？故凡圮坏之当修，湮塞之当浚者，召民为之，则受其直，则民出力以趋事，而因可以赈饥，官出财以兴事，而因可以赈民。是谓一举而两得，于工役之中而有赈济之助者。”工赈有现实的需要，而通过工赈，既解决了官府的困难，也赈济了饥民，一举两得。随即，他对《周礼》的观点提出看法，“或曰‘荒年财力方诎，凡百工力，皆当停止，故《周礼》荒政有弛力之令，今子乃欲兴工役，何也？’臣曰：‘荒年工役之停止者，盖谓宫室台榭之类之可己者，若夫城池之御侮，水利之资农，皆荒政之所不可己者。府库之财自有应该支用而不干赈济之数。’”*林希元：《荒政丛言》，第39页。他认为《周礼》的“弛力”是指停止那些无用的工程，而城池、水利用来防敌资农，不可以排除在外。

林希元的观点很有代表性，明代后期其他论述工赈的观点往往采用之。如周孔教的《荒政议》直接借鉴了林希元的看法。“兴聚贫之工，凶年人民缺食，虽官府量加赈济，安能饱其一家？故凡城之当筑，池之当凿，水利之当修者，召壮民为之，日授之直，是于兴役之中，寓赈民之惠，一举两得之道也”，“或曰《周礼》荒政，‘弛力’居一；‘筑郿新厩’，《春秋》非之，兴工役何居？曰《周礼》所禁、《春秋》所非者，盖使之而饥之也，今则使之而食之也。至于城池、水利，政莫大焉，大禹尽力沟洫，岂必三江五湖方有水利之可讲哉！”*周孔教：《荒政议》，俞森：《荒政丛书》卷4，第70页。

崇祯时陈龙正也是持“以工役救荒，饥民得食，公事亦赖焉”的观点，但对《周礼》“弛力”的看法则与前人不同，他认为“三代之时，工役稀少，又彻法普遍，沟洫时修，不待饥年始修水利也，直弛力役之征而已矣。后世井田既废，随处多可兴之水利，或兴之或修之，因以济民，一举而两便，可谓善通《周礼》之意者。”*陈龙正：《救荒策会》，《中国荒政全书》第1辑，第666—667页。他仅将“弛力”看做是三代时的措施，彼时田制等情况需要弛力，后世井田既坏，又不经常兴修水利，故工赈是必要的。显然，陈龙正没有把“弛力”作为后世救荒的一项原则。

由于人们对以工代赈的认识有了改变，明代后期的救荒建议中工赈成为常见的内容。嘉靖二十四年(1545年)直隶巡按御史吕光洵在《修水利以保财赋重地疏》中，提出“略仿宋臣范仲淹以官粮募饥民修水利之法，行令有司查审应赈人数……有力者日给米三升，就令开浚”，则“官不徒费，民不徒劳，所谓一举而两利者也”*⑧俞汝为：《荒政要览》，《中国荒政全书》第1辑，第330、349页。。万历时，屠隆在《荒政考》中将工赈扰民的说法看做是拘泥不达的表现，“乃若范仲淹遇灾荒募民大修营造，而令饥者就工就食，世人不达，以为灾岁兴作扰民也，而不知饥民反赖以获济”*屠隆：《荒政考》，《中国荒政全书》第1辑，第185页。。而邓以的《救荒议》将“便工作”作为六项救荒措施之一，“夫圩者，低乡之生命，不可不修者也。事虽似缓，然今饥荒之时，预给工谷，而及秋责其成功，则修圩亦所以议赈。”⑧万历三十六年(1608年)直隶巡按李云鹄提出“兴工作以寓赈恤”，“凡颓城郡邑，宜速出公储以兴工作，复禁出票以杜扰害，俾失业之人食力于朝夕，而少缓其须臾。则有形之险既成，而无形之险亦固，不赈之赈，亦救荒之一策也。”*《明神宗实录》卷449，万历三十六年八月戊寅，第8503页；董其昌：《神庙留中奏疏汇要·户部》卷5，燕京大学图书馆1937年版，第12页。

明人的这些认识，是对“妨农”观念的突破，突显了工赈对于救荒的积极意义，从而为人们利用工赈救荒提供了理论依据，明代工赈的普遍化与此关系密切。

五、明代工赈的评价与影响

明代是中国古代工赈发展史上的一个重要阶段，表现出了其自身的特点，折射出明代社会的发展变化；工赈的实施，丰富了明代救荒的手段，产生了良好的救荒效果，也对后世以工代赈的发展产生了一定影响。

(一)明代工赈的评价

首先，成化以后工赈的逐步普及，是明代社会与经济变化的一种反映。明前期地方财政的固化限制了工赈的开展，而中期以后地方财政来源的多元化，为实施工赈提供了可能和资金来源。同时，富民的兴起，也为地方官员调动民间资源提供了新的途径，工赈带来的可预期效益，成为富民参与工赈的一个动力。此外，明中叶以后工赈观念的更新突破，一举两利的观点使“妨农”之类传统观念的存在空间受到压缩，思想得到解放。

其次，工赈是明代救荒措施中的后起者，丰富了救荒手段，对荒政的发展具有促进作用。工赈使大批灾民获得救济，如海瑞疏浚吴淞江，“全活十三万人”等，同时兴建、修缮了一批工程，对农业发展、公共事业的开展有益。要指出的是，工赈效果评估，比其他蠲免、赈贷等措施要难，一是相关记载不够全面或较笼统，如“全活无虑千万人”之类；二是统计数据中，往往将工赈成果放在赈济数额内，很难单独显现，如何乔新在山西“全活三十万人”，既包括工赈，也包括直接赈济的受益者。尽管如此，从明代工赈逐步流行的趋势看，工赈效果受到当时人的肯定。既使如袁黄对所行工赈评价保守，“工役已毕，又无就食之资，四野惶惶，朝不谋夕”*袁黄著，刘邦谟、王好善编辑：《宝坻政书·救荒书·查议赈恤公移》，《了凡杂著》卷16，第834页。，也表明在工赈期间灾民是有食物保障的。

当然，明代的工赈是有局限性的，制度化建设没有发展起来。人们基本还局限在“一举两利”的认识范围，工赈工程对贫民救助的“持续性”还很有限，以发展生产和增加个人、地方财富的工赈活动极为少见，而这是后世以工代赈项目的目标。因此，明代的工赈还是传统意义上的赈济活动，与近代以来的以工代赈具有本质区别。

(二)明代工赈的影响与清代的工赈

明代工赈的普遍化使工赈在救荒中的地位得以牢固树立，清代工赈继续沿着这一趋势发展，并达到一个新的高度，其主要表现是工赈上升为国家政策并制度化。

清康熙时期，工赈成为国家政策，并列入中央政府指导救荒的措施当中，康熙五十三年(1714年)覆准，令陜甘各州县明年春修城，“俾穷民得以庸工养赡”*《清圣祖实录》卷260 ，康熙五十三年十月壬申，《清实录》第6册，中华书局1985年版，第566页。。雍正时期这个思路更清晰，并开始制度化建设。雍正元年(1723年)山东挑浚运河，清世宗要求免派河夫，改为雇佣穷民，“古人救荒之策，有大兴工作以济民食者，不若竟动正项目钱粮，雇募民夫，给以工食，挑浚运河。则应募既多，散者复聚，民资工食，稍延残喘，民心鼓舞，工程易就。”*《皇朝文献通考》卷23《职役考三》，《文渊阁四库全书》第632册，第462页。“动用正项钱粮”，明确了工赈的资金来源。

工赈制度正式确立于乾隆时期。乾隆二年(1737年)谕令：“年岁丰歉，难以悬定，而工程之应修理者，必先有成局，然后可以随时兴举。一省之中，工程之大者莫如城郭，而地方何处为最要，要地又以何处为当先，应令各省督抚一一确察，分别缓急，豫为估计，造册报部。将来如水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益。”*《清高宗实录》卷46，乾隆二年七月戊子，《清实录》第9册，第795页。该谕令要求工赈工程要提前规划，造册上报，届时按规划顺序实施。这表明清代工赈不仅实现了制度化，而且达到前所未有的水平*关于清代工赈的论文较多，本文主要参考了周琼：《乾隆朝“以工代赈”制度研究》，《清华大学学报》2011年第4期。。实际上，明人也提出过类似的建议，如嘉靖时吕光洵请求：“宜令所在有司检勘某水利害大，某水利害小，某水利最急，某水利缓。其最大而急者则今岁修之，次者明年修之，次者又明年修之。则兴作有序，民不知劳。”*俞汝为：《荒政要览》卷2《奏议》，第330页。但这种思想最终没有变成现实制度。

清代的以工代赈是中国古代工赈发展的高峰，也蕴涵了一些近代工赈的元素。清代工赈制度中预先规划的思想，突破了古代工赈的“临时”性质，更具计划性；而其政策中雇佣“穷民”的思想也是对“饥民”范围的扩大。进入近代以后，工赈在继承古代工赈的基础上，有了重要的发展，就是在治标的同时，延伸到治本层面，灾荒发生时通过公共工程救助灾民，在平时则以此帮助贫困人口实现短期就业，以最终脱贫为目标。因此，近代以来的以工代赈虽然脱胎于古代，但已不是清代，更不是明代的工赈所能比拟的了。

责任编辑：郝红暖

Research on Relief Method of Welfare-to-work in the Ming Dynasty

ZHANG Zhao-yu

(Institute of History,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732,China)

“Welfare-to-work” was an efficient traditional famine relief method in ancient China,which was inherited in the Ming Dynasty.The welfare-to-work program was mainly organized by the local government,but the local rich class also played an important role.However,there were lacked a set of uniform and nationwide policies and systems.“Welfare-to-work” was applied more widely in the mid and final period of the Ming Dynasty,due to the diversification of local fiscal incomes,and the change of attitude towards the “welfare-to-work” among people.Work relief program were largely and effectively used in practice in the Ming Dynasty,and a large number of hungry people survived.But the application of work relief were mostly temporary,therefore there were still obvious limitations.

Ming Dynasty;welfare-to-work;famine relief

K248

A

1005-605X(2016)06-0021-08

张兆裕(1963- )，男，黑龙江富锦人，中国社会科学院历史研究所研究员。