推进综合防灾减灾救灾实现社会经济可持续发展——本刊专访国家减灾委员会专家委员会副主任郑功成教授

本刊编辑部

推进综合防灾减灾救灾实现社会经济可持续发展——本刊专访国家减灾委员会专家委员会副主任郑功成教授

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编者按：10月13日是第二十七个“国际减灾日”，在国际减灾日前夕，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。本刊特邀国家减灾委员会专家委员会副主任、中国人民大学郑功成教授就相关背景、改革思路和目标、改革事项、保障措施等进行权威解读。

嘉宾介绍

郑功成，国家减灾委员会专家委员会副主任，中国人民大学教授，兼中国社会保障学会会长，第十、十一、十二届全国人大常务委员会委员、全国人大内务司法委员会委员。

郑功成教授是我国社会保障等领域的重要开拓者之一，作为首席专家，先后负责“国家综合防灾减灾发展战略”“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”“中国社会保障改革与发展战略”等国家重大政策研究项目，成果为国家相关政策制定提供了重要的理论背景和依据。

先后出版《科学发展和共享和谐》《关注民生：郑功成教授访谈录》《构建和谐社会：郑功成教授演讲录》《社会保障学——理念、制度、实践与思辩》《灾害经济学》《中国救灾保险通论》《中国灾情论》《中国灾害研究丛书》《多维兴邦：新中国抗灾60年史诗》等多种学术著作。在《人民日报》《光明日报》等报刊发表学术、理论文章500多篇，多篇论文在日、美、德等国发表。

先后多次荣获国家高等学校科研优秀成果一等奖、北京社科优秀成果一等奖、中国图书奖、国家优秀教学成果二等奖等。

城市与减灾：郑教授，您是我国灾害管理的著名专家，对防灾减灾救灾体制机制的改革和建设进行了深入研究，提出关于综合防灾减灾的战略选择和基本思路。

10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（以下简称“改革意见”），请您介绍“改革意见”的背景情况。

郑功成：2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中就明确要求“健全防灾减灾救灾体制”。2014年年初，全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》，进一步明确了“健全防灾减灾救灾体制”改革的牵头单位和参加单位。

国家减灾委员会认真贯彻落实十八届三中、四中全会精神，深入推进“健全防灾减灾救灾体制”改革任务。2015年，国家减灾委员会在开展座谈、调研及其他相关工作的基础上，起草了《关于推进“健全防灾减灾救灾体制”改革的实施方案（征求意见稿）》，拟在管理体制、运行机制和法律规范体系等方面推动落实健全防灾减灾救灾体制改革任务，初步提出了重点改革事项、具体举措和分工安排，旨在全面提高政府与全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

在征求各参加单位意见和建议后，对实施方案进一步修改完善，上报中央深化改革领导小组办公室。

城市与减灾：请您介绍国家防灾减灾救灾体制机制改革的思路和目标。

郑功成：我国已经站在新发展平台的起点上了，防灾减灾救灾工作必须要适应新时代发展的内在要求。按照“政府主导、部门协同、上下联动、社会参与”的原则，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变。要强化灾害风险防范措施，加强灾害风险隐患排查和治理，健全统筹协调体制，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力，为实现我国社会经济可持续发展提供保障。

到2020年，基本形成统一指挥、综合协调、权责明晰的灾害管理领导体制，资源统筹、信息共享、协同联动的运行机制，法律完备、标准规范、制度健全的法律规范体系。

城市与减灾：通过国家防灾减灾救灾体制和机制的改革，全面提升我国综合防灾减灾救灾能力，重点要解决哪些方面的问题？

郑功成：近年来，我国防灾减灾救灾工作取得了举世瞩目的成就，获得国际社会的高度赞赏。在总结成功经验的同时，我们也看到了体制机制方面还有可提升的空间。

首先是管理体制方面。一是行政管理分割过度，综合治理能力有待提升。综合减灾理念已提倡多年，但在具体管理过程中，仍然存在灾种分割、部门分割的状况，造成灾情信息难以共享，灾后重建部门各行其是，军队和地方兼容不够，综合治理的能力亟待提升。二是中央政府责任过重，地方政府作用不足。长期以来，在应对灾害方面，中央与地方政府之间缺乏清晰的责任边界。尽管强调“属地管理”为主，但在实践中，中央政府承担了过重的责任，地方政府履行责任依然不足。三是政府责任过大，市场机制与社会机制发挥作用不足。改革开放后，在防灾减灾救灾领域，计划经济体制下的政府包办体制延续了下来，分灾种的部门管理格局延续了下来，政府责任过大的传统格局至今仍未改变。尽管十八大以来，我们强调市场在资源配置中应起决定性作用，但在防灾减灾、灾后损失补偿等环节中，依然没有看到市场所应起的作用，市场资源和社会资源投入不多。归根结底还在于体制性问题。

因此，国家防灾减灾救灾体制和机制的改革，将按照“统一领导、行业主导、分级负责、相互协同、属地为主”原则，深化四个方面体制改革。一是加强灾害管理统筹与协调。要充分发挥国家减灾委对防灾减灾救灾工作的统筹研究和综合协调，加强在风险管理、灾情会商、灾害救助、灾损评估等方面的统筹协调作用，发挥主要灾种防灾救灾指挥机构防范部署、应急指挥作用。二是理顺涉灾部门之间工作关系。依据各部门的职能和履行职能情况，进一步理顺主要涉灾部门之间及其和军队等在防灾减灾救灾中的工作关系，加强相互间的协调配合和建立应急联动机制。三是明确中央与地方灾害管理事权划分。按照“属地管理为主”原则，根据灾害影响情况，明确中央和地方应对自然灾害的事权划分，实行中央统筹指导、部门提供支持引导、地方实施为主，进一步强化地方党政在防灾减灾救灾工作中的主体责任。四是鼓励社会力量和市场参与。明确政府、社会、市场三个方面在防灾减灾救灾工作中的职能定位，发挥社会组织、企事业单位、志愿者等社会力量参与防灾减灾救灾工作积极性和创造性，强化保险等市场手段在风险转移、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，形成政府、社会、市场协同参与推进防灾减灾救灾的工作合力。

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其次是运行机制方面。就是要解决国家防灾减灾救灾工作运行的效率问题，目的是加强防灾减灾救灾工作的统筹协调，更好发挥各部门职能，加强部门间协调配合，改革要重点健全和完善八个方面的工作机制。一是监测预警预报机制。通过加强灾害监测预警预报体系建设，发挥国家突发事件预警信息发布系统作用，完善和整合各类灾害的监测预警预报和发布渠道，目的是能够及时准确向公众和有关部门发布或通报信息。二是灾害应急联动机制。进一步完善应急响应启动标准，细化工作流程，统筹安排救援队伍、救灾物资、装备设备等资源，完善军队和地方的协同联动、救援力量调配、物资储运调配等工作机制。三是恢复重建机制。按照“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”原则，针对恢复重建政策措施、规划编制、生产生活秩序恢复、受灾群众过渡性安置、灾害损失评估、城乡住房和基本公共服务设施重建、项目资金统筹等方面建立协调有序的长效工作机制。四是资金投入机制。根据中央与地方事权划分，强化防灾基础设施建设、生活保障安排、物资装备储备等方面的财政投入，完善救灾补助政策，建立救灾补助标准与物价调整挂钩的协调联动机制，健全灾后恢复重建资金筹措机制。五是信息共享机制。实现防灾减灾的基础地理信息、灾情、物资储备、救援力量、救助需求等信息的共享机制，构建统一的信息共享系统。六是社会力量和市场参与机制。坚持“政府主导、社会参与”原则，完善社会组织等参与群测群防、应急救援、灾害救助、医疗救治、宣传教育等工作机制，引导社会力量规范、有序开展救灾捐赠和志愿服务。建立规范合理的灾害风险转移分担机制，充分发挥保险等市场手段的作用，推进农房保险制度普及，建立巨灾保险制度。七是科技支撑机制。充分发挥防灾减灾领域专家学者的决策支撑作用，推动科研成果的集成转化和推广应用，完善技术标准体系，建立防灾减灾救灾工作的科技支撑机制。八是国际交流合作机制。立足工作实际，服务我国外交大局，建立和完善国际多边双边合作、重特大灾害应对、人员和技术交流培训等方面的国际交流合作机制。

城市与减灾：在推进防灾减灾救灾体制机制改革过程中，我们还有哪些保障措施？

郑功成：十八大以来，中央十分重视依法治国和依法行政，十八届四中全会首次专题讨论依法治国。推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须坚持依法行政，必须有法制保障，必须从根本上提高防灾减灾救灾工作法制化和规范化的水平。因此，在推进防灾减灾救灾体制机制改革过程中，我们要重视和健全法律工作。

一是在已有防灾减灾救灾的法律法规基础上，继续完善相应法律制度，修订单灾种的法律法规，满足综合防灾减灾救灾工作的需求。

二是根据地方灾害风险特点和实际情况，制定或修订防灾减灾救灾地方法规，建立完善防灾减灾救灾地方法律法规。

三是适时启动综合性的防灾减灾救灾立法，以为综合减灾提供基本的依据。

城市与减灾：10月13日是第27个国际减灾日，主题是“用生命呼吁：增强减灾意识，减少人员伤亡”，请郑教授介绍这个主题的特别含义。

郑功成：“国际减灾日”是“国际减少自然灾害日”的简称，设立国际减灾日的历史可以追溯到1989年。为促进风险意识及减灾的全球共识，联合国大会在当年12月22日通过第44/236号决议，指定10月的第二个星期三为减少自然灾害国际日，决定从1990年至1999年开展“国际减轻自然灾害十年”活动。2009年12月21日，联大通过第64/200号决议，将10月13日改为国际减灾日，目的是唤起国际社会对防灾减灾工作的重视，敦促各国政府把减轻自然灾害作为工作计划的一部分，积极采取各种措施以减轻自然灾害的影响。

今年的主题是“用生命呼吁：增强减灾意识，减少人员伤亡”。正如联合国秘书长潘基文在今年国际减灾日的致辞所讲：“物质财富损失后能够再换，人却不能。灾害中死亡人数之多一次次令我感到震惊……让我们通过减少生命损失，从被动反应的文化走向预防文化，并建设抗灾能力”。

生命是最宝贵的。今年主题的主要目的是强调人的生命安全，强调减灾工作要把减少人员伤亡作为首要任务。它与我们以人为本的国家发展目标和救灾实践中强调生命至上、救人优先的理念是完全一致的。

城市与减灾：防灾减灾救灾工作的最终目的是保障生命安全，最大限度地减轻人员伤亡和财产损失。在国家积极开展减灾工作的同时，社会公众应该如何配合国家的减灾行动？

防震减灾进校园活动

郑功成：在今年3月两会期间，我国发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中第七十二章第二节是关于提升我国防灾减灾救灾能力的指导原则和目标，要坚持以防为主、防抗救相结合，全面提高抵御气象、水旱、地震、地质、海洋等自然灾害综合防范能力。最后提出要广泛开展防灾减灾宣传教育和演练，目的就是要培养和提高社会公众的灾害意识，提高应对灾害的素养和技能。

自然灾害的防御工作必须将工程措施与非工程措施相结合。我国以往较为重视防灾减灾工程措施，但国民灾害意识相对淡薄、损害后果依然严重的事实，证明了仅仅依靠工程措施是不可能达到防灾减灾的预期效果的。因此，应对灾害需要工程减灾与非工程减灾协同推进，并让两种手段形成合力。像你们地震局深入社区、校园开展科普宣传活动，就是一种很好的非工程防御措施。

普通公众应该积极主动增强灾害意识，提高应对灾害的素养和技能，在灾难来临之际，能够冷静应对，采取科学的避险方法，发挥自救互救技能，实现减轻人员伤害和财产损失的目标。

我坚信国家推进防灾减灾救灾体制机制改革，“十三五”期间的减灾工作一定会取得更大成就。