新丝绸之路：税收将成为助力还是阻力*

杰弗里·欧文斯著　何振华　易明翔译

新丝绸之路：税收将成为助力还是阻力*

杰弗里·欧文斯著何振华易明翔＊译

杰弗里·欧文斯，维也纳经济大学教授，英国剑桥大学经济学博士，现任维也纳经济大学奥地利与国际税法研究中心主任，曾长期担任经济合作与发展组织（OECD）财政事务部主任、税收政策和管理中心主任。

一、引言

两千多年前，亚欧国家探索出多条连接亚洲、欧洲、非洲的贸易通路，后人将其统称为“丝绸之路”。千百年来，丝绸之路已成为开放共享精神的重要象征，是世界各国共有的历史文化遗产。当前，中国政府提出的“一带一路”（以下又称“新丝绸之路”）重大倡议，让丝绸之路这一历史文化遗产重新焕发出生机与活力。新丝绸之路将贯穿亚洲、欧洲和非洲大陆，重点是畅通中国、中亚、俄罗斯、欧洲的陆上通路，及打通以上国家至印度洋、地中海的海上通路。新丝绸之路倡议实施的重点是提高沿线各国的互联互通，必将为沿线各国交通运输设施（公路、铁路和航运）的投资带来新的机遇，同时为沿线各国在能源、交通、农业和制造业等领域创造更多的合作机会。

为实现新丝绸之路的美好愿景，沿线各国基础设施建设将需要投资数十亿美元，还需要建设若干个新的制造中心（其中许多制造中心将建在沿线国家的自由贸易区内）。中国政府倡导组建亚洲基础设施投资银行（AIIB，以下简称“亚投行”）的主要原因之一，正是为了满足共建新丝绸之路带来的大规模的投资需求。亚投行在成立之初就设立了“丝绸之路基础设施基金”，并积极支持G20国家对这一地区的投资计划。

本文主要探讨的问题是，从广义上定义的税收将成为新丝绸之路发展的助力，还是阻力？

二、新丝绸之路：税收维度

新丝绸之路沿线国家的税制不尽相同，有的还存在很大差异。沿线国家的税种——无论其征税对象为利润、收入、消费、资本或财产——都将对在该国进行长期投资以实现新丝绸之路目标的公共部门和私人部门的决策带来潜在影响。

投资者最为关注的问题之一是：沿线国家千差万别的税制将怎样相互作用？它们将增加涉税事项的不确定性，并导致双重征税吗？还是其相互作用将提高涉税事项的确定性、可预测性和一致性，营造更能满足企业需求的税收环境？

不可回避的是，随着跨境贸易的不断增多，跨境税收争议也将随之增加，因此需要建立行之有效的涉税争议解决机制。

（一）税收水平、结构和税收管理方面的差异

尽管难以获取全面的数据，但是国际货币基金组织（IMF）统计报告提供的数据①国际货币基金组织. 政府财政统计年鉴[M]. 2015.表明：中亚国家税收收入占GDP的平均比重低于25%，一部分国家占比不到15%，另一部分国家则超过30%。中亚国家税收的主要来源是采掘业和增值税；不动产税、社会保障税和个人所得税在税收总额中占比很少。中亚国家的税收征管能力普遍薄弱，缺乏应用日益复杂的国际税收规则的基本能力，同时腐败问题也时有发生。

（二）增值税制偏离国际标准

新丝绸之路大多数沿线国家都没有建立真正符合国际标准的增值税制度，当然俄罗斯和中国例外，后者在2016年全面推开的营业税改征增值税改革，将形成更为科学、规范的增值税税制体系。在增值税制度不健全的沿线国家，增值税出口退税较难获得，或需经历漫长的等待才能收到退税款；并且对大多数的服务项目免征增值税。在很多情形下，这些国家的增值税更像是进出口环节的税收。因此，有必要对沿线国家的增值税制度进行比较分析，以提出合理化建议，更好地促进区域间经贸往来；同时，有必要建立多边增值税公约，确保跨境货物和服务贸易得到一致的税收待遇。

（三）国内货物税和关税政策需协调

与其他新兴经济体相比，除农产品之外，这些国家的关税和国内货物税的税率相对较低。这些国家内部的进出口贸易仍然有限。例外的是，该地区近年来自然资源贸易额增长较快，这也反映出过去十年间大量的区域配送网络正在发挥积极作用。尽管这些国家的国内货物税税率普遍偏低，但在国内货物税和关税的税制设计、实施等方面仍需加强协调。

（四）双边税收协定网络不完整

虽然中国和俄罗斯基本建立了广泛的税收协定网络，但其他大多数新丝绸之路沿线国家所建立的税收协定网络还很有限。即使签订过双边税收协定，也并不总能反映当前的经济贸易模式。我们需要对现有的税收协定网络进行分析研究，修订相关条款，以促进该区域贸易和投资的发展。该区域的国家可能希望开发用于修订双边税收协定的多边工具，从而打造更加紧密的区域经济一体化格局。最值得关注的是如何建立减少和解决双边税收争议的机制，这可能促成新丝绸之路税收仲裁委员会的建立，由该委员会全面履行税收争议仲裁职责，从而提高税收协定中拟定的相互协商程序的运行效率。

（五）转让定价实践还需不断完善

除俄罗斯和中国之外，其他大多数新丝绸之路沿线国家只有初级的转让定价制度。通常来说，这些国家在转让定价方面缺乏明确的税法依据，要求提供的转让定价信息不一致，转让定价的税收征管经验尚处在早期阶段。为了实现共建新丝绸之路的目标，需要就集团内交易的估值规则展开更多合作，并使用于增值税、关税和转让定价目的的估值趋于一致。

（六）税收优惠政策有可能导致税收竞争现象

新丝绸之路沿线国家政府陆续出台税收优惠政策，以吸引企业在本国投资，这可能会导致该区域出现激烈的税收竞争并侵蚀税基。要避免这一现象的出现，沿线国家可就税收优惠政策的制定、实施和监控方面达成一致意见，形成一个“良好的行为准则”，以确保税收政策制定和实施各环节的公开透明、行之有效和值得信赖。

（七）双边投资协定网络不完整

除了中国和俄罗斯有广泛的协定网络外，中亚国家之间的双边投资协定网络并不完整。尽管不同国家之间双边投资协定的文本差异很大，但是所有的双边投资协定中都会规定投资者与东道国的争端解决机制，并且大多数国家没有明确将税收排除在双边投资协定之外。新丝绸之路沿线国家可探索创建双边投资协定范本，或可参考联合国贸易和发展会议（UNCTAD）近期发布的相关提议①联合国贸易和发展会议. 世界投资报告[R]. 2015.。还可以审视双边投资协定和税收协定间的相互作用。

三、如何完善国内和国际税收安排以吸引基础设施投资

共建新丝绸之路所需的基础设施投资将达到数十亿美元。如此巨额投资，需要各类投资主体共同参与，包括公共部门、国有企业、私人/公共的合作伙伴关系和私人部门的共同作用。这一投资的突出特点是投资周期长且工程项目往往需要跨越国境。

如果我们要避免税收问题成为阻力，沿线国家需要共同思考以下问题：

——当前的税收政策是否便利于金融中介机构为这些项目提供资金？

——为了在增值税、关税以及国内货物税的税制设计和征收管理方面协调一致，需要做哪些事情？

——在税收优惠政策的使用上能否达成“良好的行为准则”？

——双边投资协定或税收协定的相关规定对基础设施投资起到了促进还是阻碍作用，能否满足投资方对投资项目确定性的需求？

——争端解决机制是否行之有效？

——尽管各国对待纳税人的方式非常不同，一般而言，在这些国家纳税人的权益将会被普遍尊重吗？

这是一个非常雄心勃勃的税收议程，除非上述问题迅速得到解决，否则，税收问题将更多成为新丝绸之路发展的阻力，而非助力②维也纳经济大学与一些中国大学合作，启动了一个重大课题以研究这些问题，目的是为了在2017年年初与世界银行联合举办一次研讨会。。

*本文为作者专门为本刊撰写。

＊ 何振华，现供职于湖南省国家税务局所得税处，注册税务师、注册会计师、律师，首批全国税务领军人才（税务风险评估方向）培养对象，国家税务总局所得税人才库人才。易明翔，现供职于湖南省桂阳县国家税务局，注册国际投资分析师，华东交通大学硕士研究生。

责任编辑：赵薇薇