武陵山片区以创新发展理念引领精准扶贫对策研究

刘 卓 宋 凯

武陵山片区以创新发展理念引领精准扶贫对策研究

刘 卓 宋 凯

我国精准扶贫是进入全面建成小康社会关键阶段，国家推动新一轮扶贫攻坚和构建政府、市场、社会协同推进扶贫开发新格局的一项重要扶贫机制创新。创新理念作为五大发展理念的核心，为精准扶贫工作不断推进提供动力。武陵山片区农村贫困治理体系结构先后呈现出农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点等阶段性演进特点，精准识别困难，帮扶困难等问题。随着扶贫开发实践的纵深推进，需要队伍建设创新、项目创新、改革创新等方面进行新的精准扶贫对策研究，通过创新理念激发扶贫开发活力。

武陵山片区 精准扶贫 创新发展

一、武陵山片区精准扶贫创新理念

（一）精准扶贫理念的提出

扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。是习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出的。精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，谁贫困就扶持谁。在习总书记明确提出精准扶贫的理念后，中央办公厅在 2013年25号文《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一。国务院扶贫办随后制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国推行精准扶贫工作，“精准扶贫”成为各界热议的关键词。

（二）精准扶贫体制创新理念

精准扶贫作为一个新的扶贫开发战略，其理论内核也应在扶贫开发的实践进程中不断完善。如以往的扶贫开发工作更侧重经济成效，即贫困地区的经济发展与贫困人口经济收入的提升，造成生态环境破坏、贫困人口自我发展能力受限等问题。而精准扶贫更为强调扶贫的根源性，在重视发展地区经济的同时更重视精神扶贫，大力发展农村教育，并且把贫困农村社区看成一个有机的生态共同体，注重贫困社区的教育、卫生、经济和科学的全面协调发展。

带动精准扶贫机制创新。精准扶贫机制创新分为内在机制创新与外在机制创新。内在机制创新包括精准识别机制创新、精准帮扶机制创新、动态管理机制创新与效果考核机制创新[1]。以识别机制与效果考核机制创新为例，以往的识别机制可能会因为统计技术缺陷而将真正贫困的人口排斥在扶贫之外[2]。考核机制在实际工作中也存在考核指标不科学、脱离实际等问题。外在机制创新包括扶贫治理主体之间的协商创新、资源整合机制创新、市场机制创新和可持续发展支撑机制创新。从资源整合机制上看，我国的扶贫开发工作重复率大，多主体间扶贫工作不协调，资源浪费严重。再如，在金融扶贫方面需要创新到户机制，探索合作机制，降低风险。总的来看，精准扶贫的各种机制体制都需要在新的脱贫攻坚实践探索中进行不断创新。

精准扶贫模式主要是通过扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、教育扶贫和医疗救助扶持等“五个一批”工程实现贫困人口全部脱贫。在“五个一批”的各个子项目中，需要在扶贫开发工作中不断融入创新发展理念，如创新生产方式，或创新就业方式，或创新移民搬迁安置方式等。此外，精准扶贫的工程模式创新也必不可少。在精准扶贫十大工程中，光伏扶贫、电商扶贫和构树扶贫等都是在实际扶贫工作中不断创新工作思路而新开拓的扶贫方式。毫无疑问，更多的精准扶贫工程将会通过创新而被不断发掘，并对扶贫工作发挥必要的作用。

二、武陵山片区精准扶贫困难表现

（一）四大瓶颈卡住武陵山片区发展之路

第一地理位置边远。都是距离各自省会城市最远的地区，平均距离都在400公里左右，中心城市对这些地区的辐射带动能力弱。地理因素导致这些地区生产、生活和工作成本远高于省内其他地区。

第二自然条件恶劣。都是典型的喀斯特岩溶地区，山高谷深，人均耕地少。自然灾害频繁，生态环境脆弱，工程性缺水严重，经济社会发展的物质条件较差。

第三区域发展滞后。都存在经济总量小、结构不合理，工业基础薄弱、城镇化率低、农业比重大，财政收入少。人均收入低，贫困面大、贫困程度深等突出问题。

第四制约瓶颈较多。交通、水利、电力等基础设施都比较落后，民生欠账较多；市场集约化水平低，发育不健全；教育资源短缺，劳动力素质普遍不高；资金、技术、人才缺乏，信息化程度低，生产要素流动不畅。

（二）落实精准扶贫理念存在的难点分析

第一精准识别困难。对贫困户和贫苦村的识别与认定这个是精准扶贫最为重要的一步，在这一环节中存在以下几个问题。一是规模的确定不准确，贫困人口的规模不是基于实际调查和科学的标准识别出来的，而是通过省级扶贫部门分配的指标。在这种分配指标的局面下各地得到的指标未必是与真实的贫困人口是一致的。二是识别困难，部分承担识别的公务人员不严格执行“精准扶贫”对贫困人员准则的规定，而是为了私利优亲厚友。对于贫困户的识别一般地方都是采用的人均收入、贫困发生率以及贫困人口基数，通过打分的方式来确定是否为贫困村。但是在这一机制中所存在的最大问题是对于打分机智的督查性，对于打分高低是否公正公平有没有明确的监管条例。据了解很多地区的贫困户的划分，贫困户自己是根本没有参与和反监督的机会的甚至是由村里的干部指定贫困户的处境。

第二帮扶困难。一是对于贫困户的需求不明确，绝大部分地方政府对贫困户采取的是送生产资料比如猪、牛、羊等牲口或者帮贫困户修建住房等措施。可是对于贫困户其实这些都不是他们最想得到的东西，常言道“授人鱼不如授人以渔”很多的贫困户都更加想得到市场营销方面的知识，让自己生产的农作物更好的卖出去。二是在精准扶贫项目中很多项目对贫困户都是有“门槛”要求的导致很多贫困户参与不了这些扶贫帮扶项目只能放弃。

三、以创新发展理念引领精准扶贫打开新局面

创新是历史进步的动力、时代发展的关键，位居今日中国“五大发展理念”之首。习近平同志在党的十八届五中全会上提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，把创新提到首要位置，指明了我国发展的方向和要求，代表了当今世界发展潮流，体现了我们党认识把握发展规律的深化。用以创新为首的“五大发展理念”引领时代发展，必将带来我国发展全局的一场深刻变革，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦提供根本遵循、注入强劲动力。①

（一）做好队伍建设创新，确保扶贫新成效

一是加强基层党组织队伍建设。习近平总书记强调，“做好扶贫开发工作，基层是基础”“扶贫开发，要给钱给物，更要建个好支部”我们应该把扶贫开发同基层党组织建设有机结合起来，深入实施“民心党建”，全面推广“强班子、强素质、强队伍、强管理、强服务”的“五强”经验，加强基层党组织队伍建设，选优配强村级领导班子。实施“素质提升”利用县党职校、实训基地等阵地，开好道德、科技、法制、文化、扶贫和三严三实“六个课堂”，提高基层党组织书记和党员队伍素质。对基层党组织坚强有力、发展势头好的村，支持党组织书记和优秀党员，带头干；对基层党组织领导发展能力不强、发展速度慢的村，采取“支部联建”结对帮扶、精准派驻工作组驻村帮扶等形式，帮着干；对软弱涣散基层党组织、发展滞后的村，精准选派贫困村“第一书记”，领着干，带动群众增收致富。

二是加强农村致富带头人队伍建设。鼓励在外务工、经商和创业的成功人士返乡创业，促进人才回归、资金回流、企业回迁。实施“青年创业扶贫带富工程”、“农村致富带头人培育工程”，培育一批有文化、有经验、会管理的创业致富创业带动就业，带动更多农民创业致富。用创业带动就业，带动更多农民创业致富。

三是进一步完善报酬结构，提升村干部干事创业激情。目前，各地村干部报酬结构不统一，报酬水平不均衡，一定程度影响了村干部干事创业激情。建议给予每位村干部基本报酬加任期补贴加绩效奖金和养老保险等报酬，限定基本报酬最低标准对获得省级以上表彰、连续获得市级表彰的村党组织书记，任期内从次年开始可以享受副科级干部经济待遇。

（二）做好项目创新，形成扶贫新常态

一是抓好武陵山片区基础设施项目。科学编制“十三五”规划，争取更多项目建设，重点抓好农村交通、水利、电力、通讯等基础设施建设。着力解决工程性缺水问题。加快推进农村饮水安全工程建设，确保农村群众饮水安全。加快推进农村电网改造工程.推进移动、联通、电信基站建设，实现4G网络全覆盖，加快推进城镇建设，鼓励失地农民、进城务工人员、生态移民户等群体安居城镇，促进农民真正成为市民，提高城镇化率。加快推进乡镇规划管理委员会实体化运行，完善新农村建设、农村集中建房五年规划，加快推进农村集中建房，注重建管并重，加大美丽乡村建设力度。加快“小康六项行动计划”实施进度，支持贫困村、贫困户发展。

二是抓好产业项目。加大武陵山片区农业园区建设，推进现代山地高效农业园区建设，实施短期、中期、长期项目配套措施，以短养长、长短相融。短期项目以蛋鸡、蛋鸭养殖为主；中期以中药材种植为主，建设黄牛品质选育区、优质商品羊养殖基地，带动群众发展牛、羊养殖；长期以茶叶、经果林种植为主，建立优质油茶基地、核桃产业基地、中药材产业带。保护传统村落，发展乡村旅游，形成“城乡互补、农旅一体、景观相连”的旅游景区链。搭建电商平台。武陵山区物产丰富，但交通闭塞，可以把村民们引以为豪的土特产，放在电商平台卖出去，给他们的生活带来改善。开展“百企帮百村”活动，鼓励非公有制企业开展定点扶贫，推广资源加公司、资产加市场、企业加土地入股、产业加合作社、能人加基地、扶贫互助金等发展模式，扶持壮大村级集体经济。

三是抓好社会治理项目。深入开展平安乡村创建，推进“法律明白人”进村寨、进家庭活动，全面推进农村法治建设，积极推行社会稳定风险评估，预防和化解各类社会矛盾。加强村级治安巡逻队伍建设，健全农村治安防控体系，维护农村社会和谱稳定，全面提升群众安全感和满意度，为精准扶贫工作营和谐的社会环境。全面落实低保和社会救助、医疗救助等民生政策，确保特殊群体稳定解决生计问题，不断完善工作机制，加强管理和服务。让广大群众都能感受到社会大家庭的温暖。

（三）做好改革创新，构建扶贫新格局

一是细化工作措施，确保精准到人。精准制定扶贫攻坚五年规划，细化目标任务，分级明确责任，因户施策，一户一策，明确精准扶贫“时间表”和“任务书”。

二是细化扶贫台账，确保精准扶贫数据库，规范贫困人口信息采集、整理、反馈工作，建立“一村一册、一户一档、一人一卡”，做到贫困人口的基本信息、家庭状况、收入米源、致贫原因、帮扶人员、帮扶措施、脱贫时限，构建精准扶贫动态监测体系。

三是细化评价体系，确保精准测评。制定扶贫攻坚考核评价办法，将精准扶贫作为乡(镇、街道)党政领导班子和领导干部实绩考核的重要内容。加大考核评价结果运用，作为干部选拔任用、年度评先评优的重要依据。建立健全“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初验、县级验收、乡镇报账”的扶贫项目管理机制，全面推行乡镇报账制，定期公开监督扶贫资金的使用，让百姓最大限度地享受政策红利。探索建立扶贫开发评估机制，正确评估精准扶贫实效，持续巩固扶贫成果，保障脱贫人口不再返贫。

注释：

①人民网—人民日报．坚持创新发展——”五大发展理念"解读之一．[2015-12-18] http://theory．people．com．cn/ n1/2015/1218/c40531-27944079．html

[1]黄承伟,覃志敏．论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J]．中国延安干部学院学报,2015(01)．

[2]王宇,李博,左停．精准扶贫的理论导向与实践逻辑——基于精细社会理论的视角[J]．贵州社会科学,2016(05)．

（作者单位：吉首大学）

刘卓，吉首大学马克思主义学院2015级研究生；宋凯，吉首大学马克思主义学院2016级研究生。