首届“21世纪彬龙会议”闭幕：缅甸离和平还远吗

宋清润

9月3日，具有历史意义的缅甸首届“21世纪彬龙会议”闭幕，为期三天半的和平大会旨在促进民族和解，实现国家和平。会议阵势很大，受到国际社会广泛关注，当然人们更关心实际成效如何？缅甸能很快结束冲突、迈向和平吗？

历史上的彬龙会议

1947年2月12日，缅甸独立运动领导人、国父昂山将军（缅族，昂山素季父亲）与掸族、克钦族以及钦族的领导人在缅北掸邦小镇彬龙召开会议，签署《彬龙协议》，旨在促成缅族与多个少数民族联合起来，摆脱英国殖民统治，建立独立的、多民族的缅甸联邦。《彬龙协议》在当时的历史背景下，对缔造缅甸联邦功不可没，是建国的奠基性文件之一。

协议核心内容是少数民族地区在未来的联邦中享有高度自治权，少数民族民众不仅享有公民应有的权利，还会受到“优待”。因为，在封建时期，缅族和其他少数民族隔阂很深，多次爆发战争。英国殖民者统治后，又对缅甸各族采取“分而治之”的策略，其利用克伦族等武装压制缅族为主的独立运动力量，更令缅甸民族矛盾进一步激化。如果没有昂山将军作为缅甸独立运动领袖的崇高威望和谦和态度，如果没有他和多个少数民族头领的通力协作，缅族与多个少数民族不可能实现联合建国的目标。

独立后绵延近70年不断的战火

1947年，缅甸多个民族的核心任务是同仇敌忾赶走英国殖民者、独立建国，《彬龙协议》暂时缓和了缅族和多个少数民族的矛盾，却没能根除这种矛盾。协议以及深受其影响的1947年《缅甸联邦宪法》的部分条款确实存在问题，留下了后遗症。比如：宪法规定，少数民族邦和特别区享有高度自治权，掸邦和克耶邦在宪法生效10年后可决定是否留在联邦内。一些特殊“照顾”政策助长了部分少数民族分离倾向，为缅甸独立后民族矛盾激化和内战爆发埋下隐患。

祸不单行，1947年7月19日，亲自协调多个民族签署《彬龙协议》的昂山将军遇刺，年仅32岁。独立运动另一领导人吴努成为缅甸独立后首位总理。但他在独立前是文官和学生运动领袖，不像昂山将军那样是缅甸独立运动核心领导人，在少数民族中的威望远不及昂山将军，在遇到民族问题时“镇不住场子”。而且，吴努政府不仅没有落实《彬龙协议》和宪法赋予少数民族的诸多权益，反而展现出强烈的大缅族主义，凸显缅族在政治、社会中的地位，加强中央对地方的控制。于是，中央政府与各个少数民族的矛盾激化，少数民族纷纷各自成立地方武装（民地武），反抗中央政府，内战爆发。1949年初，克伦武装一度进攻到距离当时首都仰光仅20公里的永盛镇。少数民族要求中央政府实行真正的联邦制，扩大地方邦权利。民族矛盾的日益失控，也成为奈温将军1962年3月发动政变的诱因之一。奈温军人统治持续到1988年7月，他曾试图与“民地武”谈判缓解矛盾，但没能成功，政府军与“民地武”的冲突绵延不绝，缅甸陷入独立以来内战规模最大、持续时间最长的时期，最多时全国有大大小小数十支“民地武”，总兵力数万。1988年9月，苏貌和丹瑞领导的新军人政府执政，对“民地武”采取“剿抚并用”策略，与多数“民地武”签署书面或口头停火协议，对克伦民族联盟等则坚决打击，总体结束大规模内战局面，但中小冲突仍然不断。2009年以后，军政府再度试图将“民地武”整编为政府军统一领导的“边防部队”，却引发了“果敢冲突”、“克钦冲突”等，直到军政府2011年3月底解散，政府军与多支“民地武”的紧张局势仍在持续。

2011年3月30日，退役将领吴登盛总统领导的民选政府就职，加快推动与“民地武”的和谈进程，得到多支“民地武”的积极回应。2015年10月15日，政府与八支“民地武”签署“全国停火协议”。2016年1月，吴登盛政府举行全国和平政治对话，议题包括联邦制度调整、民族平等问题、军队地位问题、冲突难民安置、土地与自然资源等，但因吴登盛政府即将卸任，会议没有达成实质性成果。

首届21世纪彬龙会议：

雷声大、雨点小？

民盟政府2016年3月30日宣誓就职，民盟主席昂山素季因为亡夫与儿子是英国人未能出任总统，但身兼国务资政、总统府部长、外长、民族和解与和平中心主席等多个要职，主抓民族问题。

由上可见，“21世纪彬龙会议”颇有历史渊源，昂山素季为缅甸和平在时隔69年后来了个“跨世纪接力赛”。在未来五年的施政生涯中，如果昂山素季在民族和解与国家和平方面能取得突破性进展，她的历史功绩将有望接近其父昂山将军。

8月31日至9月3日召开的首届“21世纪彬龙会议”有几大特点：一是规模创缅甸历届和平会议之最，约1600名各方代表出席了首日开幕式。二是与会国内外代表级别创历史之最，缅甸总统吴廷觉、国务资政昂山素季、国防军总司令敏昂莱、人民院议长吴温敏、民族院议长吴曼温凯丹等高官和诸多少数民族领导人出席，联合国秘书长潘基文、中国外交部亚洲事务特使孙国祥等外方代表应邀出席。三是这是缅甸独立以来“民地武”人员参会最多的一次和平会议。此外，共有70多名政府、军方、少数民族等各界代表发言，阐述对民族和解、和平、联邦制等的看法，提出各自诉求。四是会议全程由电视直播。昂山素季出席开、闭幕式，并发表两次讲话。她说，为了取得迟到的和平，我们要进行讨论、协商，需要所有人参与，需要一个大家都能接受的框架，只有取得持久和平，国家才能发展。

此次会议阵势很大，引发缅甸内外媒体高度关注，缅甸官方称大会取得成功。但坦率而言，会议基本未达成实质性的决议，而且还暴露出一些问题。一是昂山素季对会议期望值很高，希望政府认可的所有21支“民地武”，不管是签署全国停火协议的还是未签协议的均能参会，实现最大包容性。但是，并未能实现。其中有一支“民地武”仅派遣观察员与会，果敢同盟军（彭家声部）、德昂民族解放军、若开军三支武装更是拒绝参会。因为政府及军方允许他们参会的条件是：宣布放弃武装斗争。包容性的缺乏，削弱了大会成效。

二是缅甸最大“民地武”佤联军代表在参加完8月31日的“21世纪彬龙会议”开幕式后离会，抗议会议不公平。8月30日，佤邦代表领到的不是正式代表证，而是观察员身份识别牌，而且，其始终无法向大会组织方求证到发言顺序。佤联军拥兵三万，是缅甸最大的“民地武”，它的离会给了其他中小“民地武”以负面效应：最大的“民地武”尚且受此待遇，其他的以后在谈判中是否也会遭遇类似窘境？权益又如何得到保障？

三是一些“民地武”有些怨言，认为会议日程和议题未充分征询其意见，未充分体现其诉求。另外，“民地武”参会的路费等开支多由自己出，且有些代表在会上的感觉也不爽，所以，这些“民地武”未来是否会积极参加后续的“21世纪彬龙会议”，尚待观察。

民族和解与和平进程：到底难在哪里？

民盟政府计划未来每6个月举行一次“21世纪彬龙会议”，并希望在2019年或2020年时全国实现永久和平。笔者认为，缅甸和平之路大有希望，但仍任重道远。首届“21世纪彬龙会议”结束后，政府军与德昂民族解放军、克钦独立军、民主克伦佛教徒军等武装的冲突又起，因此，可以预计，政府军与部分“民地武”之间谈谈打打的局面仍将持续。

第一，短期很难谈得拢。缅族和134个少数民族的差异很大，至今未能形成统一的国家认同，诸多少数民族在语言、文化、宗教方面的独立性很强，对本民族的认同强于对国家的认同，对本民族利益的重视要大于对国家利益的维护。政府军和诸多“民地武”谈谈打打几十年，仇恨太深，互不信任。少数民族处于弱势地位，非常敏感，认为受到缅族和中央政府、政府军的不公正对待和欺负。比如，佤联军参会领到了观察员入场证，会议人员解释称，与会代表太多，会务人员少，先发个观察员入场卡，让佤联军代表进去。但佤联军和其他一些“民地武”则认为，这是会议方有意为之，让其难堪。不管真相如何，都反映出彼此缺乏信任。

现实利益冲突更让政府、政府军与“民地武”实现彻底和解与永久和平极为困难。缅甸独立以来，历届中央政府都强调对地方的管控。比如，依据2008年宪法，省、邦行政长官不由当地民众选举产生，而由总统提名、省或邦议会通过后产生。一些少数民族在“21世纪彬龙会议”等场合，频频呼吁国家实行松散的联邦制，贯彻落实1947年《彬龙协议》体现的民族平等精神，要求获得高度地方自治权，要求修改宪法。更有甚者，如佤联军提出建立省、邦级“自治邦”的要求：在佤自治区原有六个镇区的基础上，增加掸邦东部重镇景栋的四个镇区，由这十个镇区组成的新自治区升级为新的省、邦级别的佤邦。佤联军称，佤族领导曾建设过景栋，景栋著名的瑙东湖也是佤族挖建的，景栋市里佤族建设的城门依然存在。军方表面也同意联邦制的提法，不过又指出，宪法体现联邦制精神，不愿修改其主导制定的宪法，并担心地方高度自治会滋长分离主义倾向。缅甸宪法规定，修宪须获联邦议会75%以上议员的同意，而军人议员即占25%议席，因此只要其不同意，任何修宪案都别想通过。

在军事层面，政府军最终目标是，不管是通过军事手段还是谈判手段，或者二者并用，要将所有“民地武”整编成为受政府军统一管辖的“边防部队”，整编后武装规模只能是现在的几分之一，而且正职军官由政府军军官出任，“民地武”军官只能是副职。这就直接涉及“民地武”官兵待遇乃至生计问题，整编分流的军人去哪里？如何补偿？“民地武”辖区经济落后，没有多少就业机会，整编后一下子增加这么多失业人员，他们又会使用武器，治安怎么办？而“民地武”方面最担心的是，如果其武装规模大幅缩水，一旦受到政府军的不平等待遇，就基本丧失了反抗能力。德昂民族解放军近日就表示，基于历史教训，他们绝对不会放下武器，其他“民地武”也基本这么想。

在经济利益方面，诸多“民地武”控制着丰富的玉石、木材、矿产、边贸口岸等资源，他们要求获得辖区内资源买卖的大部分收益。但政府和军方则认为，这些是国家资源，中央有权开发和利用。另外，军方也控制着地方大量土地、矿产等，收益巨大，却不愿交给“民地武”。如何分配“聚宝盆”，是双方激烈博弈的利益点之一。比如，政府军和克钦独立军在克钦邦帕敢地区频频发生冲突，就与争夺当地丰富的玉石资源有关。

第二，政府军和“民地武”谁都打不赢，互不服气。政府军尽管拥兵四五十万，有飞机、坦克、大炮，但“民地武”辖区山高林密，易守难攻，不利于展开机械化部队作战。几十年过去了，政府军铲除不了“民地武”；而“民地武”一方，除了佤联军有三万部队、克钦独立军号称拥兵万人之外，其他都是只有几千人乃至几百人的中小武装，更打不赢政府军，也实现不了独立建国。

和平是民心所向。民盟政府要与21支获得官方认可的“民地武”（还有几支未获政府认可的小武装）最终签署彻底解决军事、政治、经济、科教文卫等问题的和平协议，难度很大。缅甸民族和解与和平进程，需要攻克一个个的难题。只有政府、军方、“民地武”三方形成良性互动，才可能推动和平进程，任何一方的不理性行为，都会激化矛盾。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所副研究员）