英国脱欧加大中国能源投资风险

曹慧

2012年位于英国英格兰西南部萨默塞特郡的欣克利角核电站。

9月15日，经历一个多月延迟后，英国政府正式批准中国与法国合资的欣克利角C机组核电项目动工，给该项目数周来引发的不确定性画上了句号。这是英国20年来首个动工的核电项目，投资金额180亿英镑（约240亿美元）。英国政府如今正式批准该项目，但在声明中称附加了新的条件，这将使英国政府能在核电站投入运营之前和之后、在法国电力集团（EDF）出售控股权时进行干预。

此前的8月1日，英国脱欧后的新首相特雷莎·梅领导的新内阁宣布，暂缓批准中法合作投资的欣克利角C核电项目，给中英能源合作蒙上了阴影。从长期来看，由于英国国内民众、政党、地区之间存在着严重的分歧，经济面临重大挑战几乎毋庸置疑，吸引外资，加大能源、基础设施等领域的建设已成为英国实现绿色增长的大政方针。然而，英国国内近期出现的新变化，打破了欧盟原有的平衡，影响着中英关系的正常发展，使渐入佳境的中国对英投资热骤然“冷却”下来。

“过山车”般的欣克利角核电项目

欣克利角核电站位于英国英格兰的西南部萨默塞特郡。目前这里已经建有两大核电站，分别为欣克利角A和欣克利角B核电站。欣克利A核电站属于压水堆核电站，始建于1957年，2000年被关闭。欣克利B核电站，属于高温气冷堆核电站，始建于1976年，目前仍在运行。2015年10月21日，中国广核集团和法国电力集团（EDF） 正式签订了英国新建核电项目的投资协议，中广核牵头的中方联合体将与EDF共同投资兴建英国欣克利角C核电项目。

欣克利角C核电项目包括两个压水式反应堆，总造价约180亿英镑，中方投资占1/3，预计2023年开始运转，至少运行35年。该项目是英国20年来首个动工的核电项目，设计总装机量约3.2吉瓦，建成后预计将满足英国7%的电力需求，为600万个家庭供电。英政府认为，该核电站将极大推动国家和地方经济的发展，包括创造2.5万个就业机会。

2013年3月，英国核能管理机构向EDF发放核电牌照。这意味着核能工业在英国的复兴，新核能将成为该国实现低碳增长的重要保障。随着旧核电站在未来十年内迎来“退役潮”，为英国提供60%电力的燃煤电站和老化核反应堆都将逐步面临淘汰、关闭，政府只有增加低耗、稳定、大规模的新电力产能，才能确保英伦三岛免于陷入“漆黑一片”。正如前首相卡梅伦所言，“欣克利角C核电站将成为未来英国能源需求的重要组成部分，为我们长期的电力供应安全做出贡献”。

然而，被定为优先工程的欣克利角核电项目一路走来却并不顺畅。来自欧盟和英国国内的质疑声不绝于耳。质疑声主要针对其过高的总造价和对中国参与项目所可能引发的所谓“安全隐患”。早在获发牌照之前，EDF就曾和英国监管部门几番博弈，终于双方同意以92.50英镑/兆瓦时的“协议价”供电，为期35年。由于该价格约为现行批发电价的两倍，英国内部分团体和民众认为“该价格将使家庭用户不堪重负”，由此引来欧盟委员会史无前例的调查。调查的焦点是英国政府是否以过高的协议价为EDF提供“过度补贴”。2014年5月，欣克利角核电项目获得欧委会批准通过。

脱欧公投、特雷莎·梅入主新内阁后，所谓“中国引发安全隐患”的论调被推向高潮。梅本人及其部分高级阁员、幕僚均对中国可能引发的“风险”表示过不同程度的担忧，再加上英国其他政党，如自由民主党、绿党及部分团体对核能的反对立场，致使欣克利角项目遭遇“紧急刹车”。如今，从项目批准的最终版本看，英国政府附加条件的设定实为该项目增加了一道“安全阀”，即通过持有特别股份，英政府有权对欣克利角核电项目股权变更进行干预。

脱欧使英国失去吸引力？

近年来，英国一直积极寻求与中方展开合作，推动对华关系的发展，尤其是在气候变化、清洁能源、低碳技术等领域。中国企业也将英国良好的商业环境、开放的市场视为进入欧洲的重要助推因素。从某种程度看，中、英政府俨然是双边投资、贸易的积极推动者。2013年10月，两国政府签署了《关于加强民用核能领域合作的谅解备忘录》，为中国企业进入英国核能市场铺平了道路。2014年6月，中英政府又签署了两项协议，使中国不仅能够投资英国的核电项目，还能在英国建造由中国自主设计的核反应堆。中英之间与能源相关的合作项目还包括：2016年初，中国信中利集团与英国阿斯顿·马丁公司签署总价5000万英镑的电动跑车开发协议；同期，中国吉利集团宣布将追加5000万英镑投资，用于研发英国特有的黑色出租车的零排放车型；中国比亚迪集团拟与英国一家公交公司签署6.6亿英镑的电动巴士生产协议等。

在服务领域，中英政府于2014年共同推出了《中国企业在英国投资指南（2014版）》，加快了中国企业在英国投资的步伐。“指南”成为中国企业对外投资中由双方政府提供服务性信息的首例文件。

在金融领域，伦敦已逐步成为欧洲的人民币结算中心。2014年，英国成为中国之外第一个发行以人民币计价国债的国家。在2013年?2015年期间，英国在人民币离岸市场建设中一直走在西方国家前列，如中国人民银行授予英方800亿元的人民币合格境外投资者（RQFII）额度；中国建设银行选择伦敦进行人民币清算，并对以人民币计价的出口融资业务提供担保等。2015年，中国人民银行与英格兰银行续签双边本币互换协议并扩大互换规模，在伦敦发行规模达50亿元的人民币央行票据。中国农业银行在伦敦证交所首次发行绿色债券，国家开发银行在伦敦设立欧洲首家代表处。这些举措不仅体现了英国作为人民币欧洲交易中心的地位，而且还有力地促进了中资企业在英国进行投资、贸易的便捷性和灵活性。

然而，脱欧将使英国在市场和制度等方面与欧盟实行“切割”，其地缘优势和金融中心地位可能无法延续下去。作为理性的投资者，中国企业将不得不重新审视和评估项目的潜在风险和预期效益。

中资面临哪些风险

英国脱欧对中国能源投资造成的影响主要体现在两个方面。

首先，由于需要重新界定与欧盟的关系，那么，欧盟法是否依然在英国具有司法管辖权便成为一个问题。法律的不确定性将对中资带来极大的潜在风险。风险具体来自于两点，第一，欧盟法中对能源领域共同管辖的规定是否继续适用于英国。在脱欧之前，欧盟条约中将能源设计为欧盟与成员国共同管辖的领域。但在实际操作中，管辖权的模糊界定容易使欧盟与成员国之间产生矛盾，从而引起外国投资者的困惑和恐慌。2009年《里斯本条约》通过之后，一方面，欧盟机构在能源领域的权能得以扩大化。在立法方面，部长理事会和欧洲议会在大部分能源领域享有联合立法权。在执行层面，欧盟委员会正发挥着越来越大的作用，被赋予了整合成员国与第三国现有能源协议的功能，以确保这些协议与欧盟法律的兼容性。换句话说，任何一个成员国的能源对外合作项目必须先征得欧委会的同意。否则，欧委会有权向欧洲法院对违反规定的成员国提起诉讼。另一方面，成员国依然拥有“选择不同能源来源及其能源总体结构的权利”，即能源组合和能源战略的选择权。鉴于各国情况千差万别，成员国政府认为国内资源的开采和能源组合的选择关系到国家主权，因此，欧盟很难期待在“一个声音”框架下采取统一行动。

第二，安全因素成为中国进入英国以及欧盟能源市场的决定性因素。欧盟法律中关于对第三国的“安全防火墙”的规定阻碍着我国企业进入英国和欧洲大陆市场。为防止行业垄断、进而危及欧洲整体安全的核心利益，欧盟于2009年通过了第三次能源与电力市场改革。其中，额外增加了针对第三国的认证条款。该条款主要包含两个方面的审查，首先，审查第三国企业是否满足欧盟规定中包括财务、输电网络所有权和经营权等方面的拆分要求；其次，第三国企业收购、建设的欧盟能源项目是否影响成员国的能源、电力供应安全。由此可见，安全因素是英国乃至欧盟内部出现反对我国参与欣克利角核电站项目的主要原因之一。英国商务和能源事务大臣格雷格·克拉克曾表示，英国需要的是安全可靠的能源供应。对任何一家中资能源企业而言，能否通过安全认证审核是进入英国及欧盟市场的第一道坎。

英国脱欧后，欧盟法在英国面临两种可能。一是，英国将不再受欧盟的法律约束和干预，自行按照本国的能源战略意图，大力开发核能和其他清洁能源项目。二是，英国依然保留在欧洲的能源和电力市场，受制于或部分受制于欧盟法律框架的约束。无论哪种选择，对中国投资者都难言得失。如选择前者，英国脱欧也许能减轻中资所受到的英、欧双重制约，缩短项目立项时间，简化执行过程中所需的“繁文缛节”。但失去欧盟这个大市场，英国有限的国内市场规模恐难对中资具有长期的吸引力，中国原本指望以英国市场为突破口、使技术和产品进入欧洲市场的愿望也可能落空。

其次，英国国内政治也可能对我国在英投资产生负面影响。随着“疑欧”势力在英国的壮大，排外情绪加大了我国在英投资项目执行的难度。任何一笔投资，从协议签署到项目落地需要经过众多的行政审批程序，如各级政府评估、议会批准等。在这些环节中，英国的民粹主义和极端势力会继续加大渲染中国资本对英国国家利益和安全的“侵蚀”，使不安因素在民众、甚至政治精英中扩散，影响决策者的判断。梅内阁叫停欣克利核电项目就是例证。

值得注意的是，我国常用的“资金+产能出口”的海外投资模式无法在英国得到认可也是事实。以风力发电为例，中国以自主技术为核心的建设项目由于应用时间较短，无法得到英国金融业的融资支持。即使与英国企业结成联盟，中国企业依然被挡在供应链以外。许多中国企业有意与英国本土承包商结成联盟，以绕开在该国可能出现的法律、法规障碍，但它们仍然发现，在这种合作模式下，英国本土企业希望保留对项目的高度控制，中方则只能参与部分的运营，而无法直接拥有该项目的开发权和建设权。如在投资总额高达500亿英镑的HS2高铁项目上，英国一再表示，中方不会直接参与由英国纳税人埋单的铁路建设工程。这意味着，中国只能投标申请HS2的运营权，或投资于沿线的外围项目，如车站周围的开发项目，而中国产品和拥有知识产权的核心技术似乎已无用武之地。

最后，英国国内政策与规划缺乏连贯性可能拖累我国能源投资项目的整体效益。2010年，为促进再生能源产业发展，英国实施了“入网回购电价”政策（Feed-in-tariff），强制公用事业公司以高于市场价的价格回购绿色电力。该政策主要是对太阳能电池板和风力涡轮机等可再生能源发电提供保障。但此举也增加了英国终端用户的用电成本，导致普通家庭对绿色电力的使用产生抵制情绪。2015年8月，英国能源与气候变化部宣布，自2016年1月1日起，政府将上网电价补贴大幅削减90%。英国政策的大幅回缩将直接挫伤市场对可再生能源产业的投资热情，这其中也包括来自中国的投资者。

如何保护中资在英利益

针对上述风险，中英双方可考虑在以下方面进行合作，降低风险，实现共赢。第一，针对脱欧，中英政府应建立部长级对话机制，一揽子地将投资、贸易、气候、能源、金融等领域纳入到双边磋商机制中。第二，建立“中英能源对话机制”，明确政策、法规中的不确定性因素，为中国投资者提供“一站式”服务，建立一个快速解决纠纷机制和常设机构。第三，提高双方在行业认证、产品标准等方面的相互认可程度，尤其是在海上风力发电和核电项目上，中方可适当地参照英国的行业标准和认证程序加以改进。第四，从合作模式上看，继续鼓励中资采取战略联盟和合资的合作形式。尽管结盟不会剔除风险，但在合作的过程中，中国企业可以分散风险，降低决策失误带来的损失。同时，还可以学到先进的技术和国际管理经验。

可以肯定的是，此次脱欧公投改变了欧盟现状，给英国、欧盟和中英关系带来了更多的不确定性。不确定性即意味着潜在的风险，但风险也意味着机遇。英国与欧盟关系的重新界定将决定着未来英、欧之间的市场兼容度有多大，这或许也是中国企业的关注焦点。

（作者为中国社科院欧洲所助理研究员）