南海仲裁案裁决后的中国—东盟关系

刘琳

8月16日，中国与东盟落实《南海各方行为宣言》第十三次高官会在中国内蒙古满洲里市举行。会议通过了两份重要文件，即“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和“中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”。此次会议是所谓的南海仲裁案裁决结果7月12日出炉后中国与东盟的一次重要互动，在某种程度上也是观察双方在南海问题上未来关系趋向的一个风向标。近年来，围绕着南海问题及南海仲裁案，中国与东盟关系的复杂性、不确定性有所增加，而仲裁案结果出来后，双方关系能否走出新的路径，无疑对中国、东盟乃至整个地区都具有重要影响。

东盟如何对待仲裁结果

仲裁结果出来后，东盟及各成员国官方的反应总体是比较冷静的。尽管东盟内部进行过权衡并准备了一份草拟文件，但东盟最终没有就仲裁案发表单独的联合声明。此后，7月底的东盟外长会议联合公报虽提及南海问题，但并没有明确提到“仲裁”。作为直接当事方的菲律宾对裁决表示“欢迎”，但与此同时，呼吁所有有关各方保持克制和冷静，努力寻求和平解决和管控有关争议，以促进和加强地区和平与稳定。越南外交部发言人7月12日表示，越南对最终裁决表示欢迎，支持以外交和法理的和平方式解决南海争端，维护地区和平、稳定及南海航行、飞越的安全、自由。印尼外交部长雷特诺7月13日表态说，仲裁庭做出裁决后，印尼首先希望有关各方保持克制，其次希望各方能够以和平的方式解决问题。马来西亚外交部希望中国和南海问题相关方寻找有效途径，建立良性对话、谈判和磋商机制，和平解决南海争端，呼吁各方落实好《南海各方行为宣言》和推进“南海行为准则”的商谈。新加坡外交部表示，新加坡不是主权声索国，也不会偏袒任何一方。不过新加坡支持和平解决领土和海事纠纷，其中也包括通过《联合国海洋法公约》等国际法来和平解决争端，而不是通过威胁或武力。柬埔寨外交部则在7月9日就发表声明，柬埔寨将不参与表达任何有关常设仲裁法庭就菲、中南海争议所做裁决的共同立场。

除官方表态外，东盟学者对仲裁案及其影响也高度关注，并发表了不少评论和文章，他们的看法更能够体现这些国家内部精英的深层次思考。综合来看，这些看法主要包括：其一，认为仲裁裁决是南海争端中的一个历史性“里程碑”。仲裁庭在某些法律问题上的裁决，如“历史性权利”、岛礁地位等，比预想的要更明确，它可能有助于南海问题在法理上的清晰化，特别是对越南、马来西亚、文莱和印尼来说，由于中国在南海主张的法理基础“被严重削弱”，中国对这些国家“专属经济区”内资源进行开发的权利受到限制。有越南学者甚至明确指出，仲裁结果加强了越南在南海问题上对中国讨价还价的能力。其二，东盟学者也很明白，仲裁仅仅涉及南海问题的法理方面，但南海问题并不是单纯的法律问题，而是更为复杂的政治、外交、战略问题。因此，仲裁结果出来后，各方应当思考如何推进外交和政治进程。菲律宾著名的亚洲问题专家艾琳·巴维耶拉就认为，“新的形势为恢复菲律宾—中国对话提供了新的动力”。其三，基于中国与东盟力量的不对称，东盟并没有多少办法直接“压”中国遵守裁决，因此，仲裁对中国与东盟及其成员国关系的影响主要取决于中国的反应。中国可能会进一步加强岛礁建设；也可能采取“温和”的方式，以新的经济倡议展开魅力攻势。中国的选择对中国—东盟关系的未来走向具有重要影响。其四，鉴于与中国关系的紧密性、特别是经济上的重要联系，东盟各国一方面希望中国执行裁决，另一方面在政策选择中也会顾忌到与中国的关系。其五，东盟不少学者倡导，东盟成员国必须在南海问题上保持团结，避免内部分裂，必须在处理与包括中国在内的大国的关系时保持中心地位。

上述表态和看法表明：首先，尽管在官方层面反应比较温和，但东盟总体上对仲裁结果还是比较认同的，特别是仲裁庭对“历史性权利”的否定，对东盟声索国来说是个难得的“红利”，东盟及其成员国后续仍可能在各种时机和场合援引仲裁裁决对中国施压。例如，新加坡总理李显龙在8月初访美期间就表示，仲裁庭的裁决对各国的主权声索做出了“强而有力的定义”，希望各国尊重国际法，接受仲裁结果。但也要看到，由于仲裁庭的某些裁定颇具争议以及各国利益的不同，东盟内部对仲裁案的看法也存在差异。除菲律宾和越南对结果表示“欢迎”、柬埔寨和老挝分别持反对与慎重的立场外，其他东盟国家则为了平衡大国关系基本上恪守中立。也正是由于这些差异的存在，东盟并没有在仲裁结果出来后做出统一应对。其次，东盟认识到，法律手段虽有其重要作用，但需要中国的认同，故政治、外交手段对仲裁案后的南海局势具有重要意义，这也展现出其与中国合作的意愿。当然，菲律宾的态度至关重要。菲律宾新总统杜特尔特试图对其前任的政策做出调整的基调，决定了菲律宾在仲裁问题上也比较谨慎，以便留有回旋余地。菲律宾过去几年在南海问题上扮演了东盟中的“急先锋”角色，其态度的转变无疑也将对东盟的立场产生影响，这可能成为中国与东盟修复在南海问题上关系的契机。此外，东盟一方面希望加强内部团结，在处理与大国关系时保持其中心地位；另一方面其内部又存在分歧，且不得不顾忌与大国的关系，因此未来也面临一些困境。

中国—东盟关系与南海问题

从近年来南海问题的演变及仲裁案前后的纷扰来看，南海问题无疑是影响中国—东盟关系的重要因素，但不是唯一因素。中国—东盟关系发展受到多种因素的影响，如中国与东盟自身的利益，中国、东盟对彼此的认知，地区安全环境的变化，东盟各国的战略与政策等。因此，中国与东盟关系发展尽管受到南海问题的影响，但总体来说，由于双方在冷战后二十多年的时间里已经在政治、经济、外交等方面形成了较深的利益融合及较为稳定成熟的互动机制和模式，只要这种基本态势不变，中国与东盟关系的发展趋势总体仍将是平稳的。且在中国提出的“一带一路”倡议中，东南亚无疑是极为重要的地区，中国还提出指导中国—东盟关系未来发展的“2+7合作框架”、提出打造中国—东盟自贸区升级版倡议、设立中国—东盟海上合作基金等，这些无疑都将有利于中国—东盟关系的进一步深化和发展。

当然，南海问题仍是难以回避的。近年来，由于外部势力的介入、东盟一些国家政策调整等因素，这个问题在中国—东盟关系中的地位还有所上升，甚至在某些情况下对中国与东盟关系构成困扰。南海问题对中国—东盟关系的影响主要体现在认知层面，即它的发酵可能改变彼此对对方的认知，进而损害双方的战略互信。

近年来，伴随着构建共同体的努力，东盟试图在南海问题上加强协调、以同一个声音一致对外，因此对内部的分裂和外界的干涉更为敏感。在东盟看来，南海争端现在应被视为对地区稳定的更大挑战，而不仅仅是地区国家直接的简单争端。而且东盟不仅担心能否有效管控紧张局势，还关注南海问题可能对该组织声望造成的损害。因此，即使没有仲裁案，中国与东盟关系在南海问题不断发酵的背景下也走到了一个新的阶段，对仲裁案的反应和态度实际上是过去几年中国与东盟及其成员国在南海问题背景下互动的一个折射。

当然，仲裁案裁决也带来了一些新的问题。中国和东盟对裁决结果的不同态度就是一个问题。东盟显然希望中国执行裁决，但中国对裁决坚持“不接受”“不承认”的立场，因此双方围绕此问题的博弈恐怕仍将继续并产生复杂微妙的影响。例如，菲律宾新政府虽然表达了对话的意愿，但在对话中却希望以仲裁结果为筹码，加上菲国内民族主义等因素的影响，中菲对话的开启仍存在挑战。此外，仲裁裁决是否会在今后的双边或多边谈判中被援引？东盟是否会在其主导的地区多边框架会议上提及仲裁及其执行的问题？东盟成员国之间是否会以裁决结果为依据展开下一步的行动，如进行联合巡航或展开彼此之间的划界谈判，进而对中国进一步构成压力？这些都是中国与东盟未来互动中可能会遇到的问题。实际上，菲律宾和越南今年4月份已开始就南海联合巡航问题展开探讨。

除上述因素外，外部大国在仲裁后的动向及其与中国和东盟国家的互动，如美国是否会借此扩大在南海的“航行自由”行动及其与东盟在海上态势感知、海上能力建设等方面的合作，日本、澳大利亚是否会与美国进行南海联合巡航等，都会对中国—东盟关系造成影响。因此，中国与东盟如果处理不好仲裁的后续影响，将可能使彼此关系进一步复杂化。但令人欣慰的是，到目前为止，各方的反应还是比较理性与克制的，此次落实《南海各方行为宣言》高官会的成果也是积极的。

未来应力推合作与对话

从另一个方面来看，南海仲裁案结果的公布，也给予了各方一个反思和调整的机会，对中国与东盟关系发展来说也是一个重要节点。实际上，仲裁结果出来后，东盟也已经认识到，仅仅依靠仲裁并不能解决南海问题。因此，仲裁之后，不论是在中国还是东盟各国国内，关于合作、对话、磋商的呼声明显开始增大，过去几年不太被提及的建议又开始出现，比如共同开发、渔业合作等。8月10～11日，菲律宾前总统拉莫斯到香港与傅莹女士（中国全国人大外事委员会主任委员、1998年至2000年中国驻菲律宾大使）和吴士存教授（中国南海研究院院长）以私人身份进行了会面，双方谈到有必要为建立信任和信心、缓解紧张气氛开展对话，也探讨了在海洋生态保护、避免紧张局势、促进渔业合作、打击犯罪、增进旅游、贸易、投资等方面合作的可能性和建议。拉莫斯还透露，中菲正商讨建立“双轨”机制，以便在某些领域进行合作的同时，也可处理“争议性”课题，如南海的主权争端。

由此可见，尽管存在诸多问题和挑战，但中国与东盟还是应当努力使南海问题走在对话、合作的轨道上。既然双方均意识到合作的重要性和必要性，那么就更应当思考如何推动合作与对话，这需要各国展现出政治意愿，并有创造性、务实性的具体举措作为支撑。非敏感领域的合作无疑仍然是重要突破口。这种合作未必能够为南海问题的解决发挥直接的作用，但在增进各国互信、维护南海局势稳定方面却是至关重要的。我们还应加快南沙岛礁的民事设施建设，更多地向东盟国家提供公共产品，如海上气象和搜救服务，以增加地区安全和福祉。此外，我们也可以预期，东盟依然会努力在推进“南海行为准则”的磋商、推动《海上意外相遇规则》在南海地区的适用等方面取得进展，我们应当在这些问题上妥善应对，在充分考虑和维护自身利益的同时，适当照顾东盟的关切，共同构建地区规则和安全机制。

我们还必须向东盟国家强调，南海问题远非中国与东盟关系的全部，双方应当跳出南海问题来思考未来的互动。从中国来说，南海问题涉及中国周边战略，我们必须要处理好维护领土主权和海洋权益与构建睦邻友好周边环境之间的关系。而从东盟来说，其长期以来的追求是保持在地区事务中的自主性，不被任何大国所左右，因此在南海问题上东盟也不愿卷入大国竞争的漩涡，对美国等国的过分干涉是心存疑虑的。为此，中国与东盟应该可以跳出南海问题的影响，将彼此分歧与双边关系发展适当分开处理。我们应在与东盟共同管控南海分歧的同时，加强与东盟在各领域的交流合作和利益融合，使中国自身的战略与东盟共同体及东盟各国的战略实现良性对接，从而促进中国与东盟关系深入发展。

（作者为军事科学院外国军事研究部亚非室副研究员）