从草根组织到工会志愿服务站*——协同治理视角下的NGO转型研究

方 巍



从草根组织到工会志愿服务站*
——协同治理视角下的NGO转型研究

方 巍

杭州市某草根组织C曾是当地颇有影响的一家农民工自组织团体，2010年该组织被纳入到体制之内，成为工会下属的志愿者服务站。这一转型为我们认识当前福利治理背景下社会救助服务组织的新模式及其发展的多样性提供了一个极好的个案。从协同治理的视角分析这一转型，可将其视作政府部门和非政府组织在共同目标指引下，通过资源互补、相互妥协，实现协同合作的结果。这种协同协作仍然是初步的，还没有达到委托-代理的程度，更没有发展到组织间协同要求的双方平等、独立共建的协同程度。

农民工组织；非政府组织；政府背景；协同；治理

改革开放以来，大批进城务工农民形成了人类历史上迄今为止规模最大的劳动力流动现象*Wang F., Zuo X., “History’s Largest Labor Flow: Understanding China’s Rural Migration-Inside China’s Cities: Institutional Barriers and Opportunities for Urban Migrants”, The American Economic Review, Vol. 89, No. 2, 2009. pp.276-280; K. D. Roberts, “Rural Migrants in Urban China: Willing Workers, Invisible Residents”, in Yaw A. Debrah ed., Migrant Workers in Pacific Asia, London: F. Cass, 2002. pp.141-158.。然而，这些进城农民工主要仍然生活在血缘和地缘为基础的初级关系网络之中*王春光：《社会流动和社会重构：京城“浙江村”硏究》，浙江人民出版社1995年版，第218页;方巍：《社会排斥及其发展性对策:杭州市农民工劳动社会保障个案研究》，格致出版社2009版,第166页。，某种程度上在传统二元社会结构基础上形成了新的三元结构*甘满堂：《城市农民工与转型时期中国社会的三元结构》，《福州大学学报(哲学社会科学版)》2001年第4期。。在这一背景下，一些农民工非政府组织在广东等外来务工人员集中地区应运而生，并受到学界的广泛关注*邓莉雅、王金红：《中国NGO生存与发展的制约因素——以广东番禺打工族文书处理服务部为例》，《社会学研究》2004年第2期；和经纬、黄培茹、黄慧：《在资源与制度之间:农民工草根NGO的生存策略——以珠三角农民工维权NGO为例》，《社会》2009年第6期。。有关研究充分肯定了这些非政府组织对于农民工增进社会资本、提供社会支持的作用*朱健刚：《打工者社会空间的生产——番禺打工者文化服务部的个案研究》，载《中国制度变迁的案例研究》(第六集)，北京天则经济研究所2008年版，第209—235页；钟涨宝、李飞：《非政府组织与农民工社会支持——基于青岛、深圳、东莞的调查》，《社会工作》2008年第9期下；罗天莹、连静燕：《农民工利益表达中NGO的作用机制及局限性——基于赋权理论和“珠三角”的考察》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2012年第4期。。这些研究往往将农民工非政府组

织视为公民社会发展的表现*邓莉雅、王金红：《中国NGO生存与发展的制约因素——以广东番禺打工族文书处理服务部为例》，《社会学研究》2004年第2期；和经纬、黄培茹、黄慧：《在资源与制度之间:农民工草根NGO的生存策略——以珠三角农民工维权NGO为例》，《社会》2009年第6期。，将其定位为政府失灵的补偿*杨正喜、朱汉平：《劳工NGO对农民工权益保障的价值和限度》，《西北人口》2011年第6期。。然而，令人感兴趣的是，浙江省各地却出现了一些具有政府背景的农民工非政府组织，如义乌的社区农民工工会*陈玉华：《社会整合、组织生长与和谐社区的建构——杨家农民工工会的调查与思考》，《湖北社会科学》2010年第3期。、安徽霍邱县委组织部授权在乐清成立的街道农民工党支部*谢安民：《农民工组织发展的政治嵌入——以浙江乐清市“霍邱之家”为例》，《浙江省委党校学报》2014年第1期。。那么，我们究竟应该如何评价这些农民工非政府组织在现实中的作用，它们在农民工社会救助服务的过程中具有怎样的地位？本文将通过对杭州市某农民工草根组织向工会下属的志愿服务站转型的研究，从福利治理及组织结构创新的角度提出自己的思考。

一、 社会救助服务主体的发展与演变

社会福利的供给通常包括现金、实物、实物券和服务等四种形式，长期以来中国的社会救助主要采用的是现金和实物形式。这些救助方式操作简单、服务方便，但是，因为方式较为单一、简单，往往无法发充分挥综合效应*林闽钢：《关于政府购买社会救助服务的思考》，《行政管理改革》2015年第8期。。因此，作为传统救助方式的充实和发展，特别是在建设社会主义和谐社会的背景下，各种促进民生功能的社会服务获得了显著的发展，《国民经济和社会发展十二五规划发展纲要》全面阐述了改善民生、建立健全基本公共服务体系的发展目标。作为我国沿海经济发达地区，浙江省更是在《浙江省社会福利事业发展“十二五”规划》中，提出了“推进新型社会福利体系建设，逐步提高福利服务均等化水平”的目标。

在社会救助服务过程中，政府无疑扮演着极其重要的角色。在从农业社会向工业社会的转型过程中，从传统剩余福利模式下的补缺、临时和替代性角色，到制度福利模式下的日常功能和“第一道防线”*Wilensky, H. L. & Lebeaux, C. N., Industrial Society and Social Welfare, New York: The Free Press, 1965. p.138.，政府在社会救助服务过程中的作用更为突出。福利国家便是这种发展的顶峰，政府在社会服务供给中提供了从“摇篮到坟墓”无所不包的全面服务。然而，不论是剩余模式之下承担日常社会救助职能的家庭或慈善组织，还是制度模式之下作为“社会安全网”主体的政府，通常社会服务的主体是单一的。社会政策的鼻祖蒂特马斯便强调政府与市场的职能的独立性和分离性，认为经济职能的实现靠市场，而社会救助职能的实现则必须由政府通过对市场的干预来实现*Titmuss, R. M., Social Policy: An Introduction, New York: Pantheon Books, 1974.。这种观念被一些研究形象地称之为“零和游戏”(zero-sum game)。也就是说，不同服务主体的作用是冲突的，相互共存只会带来损失而不是收益的叠加*Frahm，K. A., Martin, L. L.,“From Government to Governance: Implications for Social Work Administration”, Administration in Social Work, Vol. 33, 2009. pp.407-422.。这一传统的社会救助服务单一主体的认识，直到20世纪80年代“新右派”的崛起之后才发生改变。

受20世纪70年代石油危机的影响，西方工业化国家的福利国家运动遭受挫折。“新右派”指责福利开支的攀升阻碍了经济发展，公共部门提供的社会服务效率低下，政府的大包大揽削弱了家庭在社会救助过程中的伦理责任，养成了依赖文化*George, V., Wilding, P., Welfare and Ideology, New York and London: Harvester Wheasheaf, 1994. pp.15-45.。里根和撒切尔夫人分别在其执政时期，掀起福利私营化的高潮，并对世界各国的社会救助服务产生重大影响。然而，“新右派”及其对福利国家的改造并没有带来预期的效果。大量的研究表明，私人部门并不必然比公共部门更为有效。在消防、废物回收、清洁和公共交通服务方面，私人部门比公共部门更有效率；在供水和供电领域，两者之间互有千秋；而在资源管理方面，公共部门可能更为有效*Kwong-leung Tang, “Efficiency of the Private Sector: An Critical Review of Empirical Evidence from Public Services”, International Review of Administrative Science, Vol. 63, 1997. pp.459-474.。正是在这样一种背景下，社会救助服务的主体呈现出多元化的现象，以政府、非政府、市场和非正式部门为代表的服务主体应运而生*韩央迪：《从福利多元主义到福利治理:福利改革的路径演化》，《国外社会科学》2012年第2期。。混合福利经济时代福利服务主体的多元化彻底改变了以往有关社会救助服务单一主体的认识范式，进入不同服务主体共存互补时代。

一定意义上来说，社会救助服务的发展也是不同社会背景下服务主体演变和发展的过程。有关研究认为，当代社会救助服务主体相互之间呈现委托-代理(principal-agent)、组织间协商(inter-organizational negotiation)和系统协调(systemic co-ordination)等三种不同程度的协同关系。其中委托-代理关系的典型，便是政府购买服务或服务外包。组织间协商指的是不同主体为了更好地实现组织目标，综合其资源协商发起联合项目。系统协调关系则是一种更高形态的协同，它们基于相互理解和融合，确立共享的愿景和共同行动能力，并最终建立具有自我管理能力的网络。系统协调关系最明显的特点便是，它们不是“根据规则行动”(games under rules)，而是“通过行动来确立规则”(games about rules)*G. Stoker, “Governance as Theory: Five Propositions”, International Social Science Journal, Vol. 50, 1998. pp.17-28.。

社会服务组织结构的这种变革，源自于全球化对经济活动乃至社会服务模式带来的挑战。有关研究将这种发展称之为从“凯恩斯民族福利国家”(the Keynesian welfare national state)向“熊彼特后民族国家工作福利体制”(the Schumpeterian workfare postnational regime)转型，其实质便是全球化背景下政府在社会服务乃至整个社会治理方面面临挑战，为此寻求与政府以外其他部门的合作*B. Jessop, “The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in its Primary Functions, Scale, and Modes of Coordination”, Social Policy and Administration, Vol. 33, No. 4, 1999. pp.48-359.。对于这种新的变化，西方治理理论有着大量深入的分析。尽管不同的研究概括不同，但是其核心要点便是，伴随着经济全球化时代的来临，民族国家政府在应对社会救助等公共事务过程中的作用受到极大的挑战，以往强大的政府部门在其运行上表现出失灵的现象，公共部门和私营部门的界限变得模糊，亟需寻求政府以及政府以外部门的各种形式的合作，以便解决面临的各种问题。

从社会救助服务的主体角度来看，治理概念的提出意味着传统的单一主体，甚至是多元主体单独运作的方式，已经无法应对当代社会经济发展带来的挑战，各种服务组织之间的联合和协同成为一种具有普遍意义的新的治理模式。从这样一种现实及其理论背景出发观察中国社会救助服务组织的发展，我们认为现有的认识仍然与日新月异的发展及其最新的理论成果存在着不相适应之处。其突出表现便是，相当部分研究仍然热衷于从公民社会的理论出发，推崇所谓的纯民间的非政府组织形态，排斥具有不同主体联合和协同背景的服务组织，特别是具有政府背景的非政府组织的潜在功能。在实务部门，虽然政府购买服务这种委托-代理关系的协同模式得到了高度的认同，在实践中也取得显著的进展，但对其他不同程度和形态的协同却没有引起高度重视。当然，中国的社会经济结构背景与西方工业化国家存在着差异，国内不同地区、不同部门之间的发展水平也不一样。但是，正是中国社会结构空间上的这种“时空压缩”*景天魁：《中国社会发展的时空结构》，《社会学研究》1999年第6期。特点，令我们不能忽视基层社会在治理模式上的各种探索及其创新性。

本文将通过杭州市某草根组织向工会下属志愿服务站转型的过程，分析当代中国福利治理过程中呈现的协同模式及其创新价值。

二、 协同式社会服务组织的个案分析

1. 从草根组织到志愿者服务站

草根组织C曾经是当地颇有社会影响的一家农民工自组织团体，2007年在杭州胜利剧院举行的首届草根文化艺术节让C组织登上浙江大量主流媒体；2010年，C组织为拯救患再生障碍性贫血工友发起的募捐，以及与浙江在线共同主办，浙江卫视等单位协办，在杭州剧院举办的“与春天妈妈同行”大型慈善义演，更是令它赢了广泛的社会影响，同时该组织也获得农民工的交口称赞。新华社的有关报道引起中央领导的关注，国务院有关部门的批示肯定了该组织所提供的服务的积极作用，这些都奠定了它融入体制之内的基础。

该组织的发起人是一位江西籍的打工者X大哥。X是位70后，1993年初中毕业来杭州打工，2006年辞职创立了草根组织C，2008年该组织在工商部门获得注册。在中共中央关于“构建社会主义和谐社会”和“创新社会管理体制”的背景下，C开始迈出其进入体制内的步伐。2010年，由杭州团市委负责业务指导，杭州市志愿者工作指导中心和杭州市志愿者协会共同举办的民办非企业性质的杭州青年公益社会组织服务中心成立。X大哥的草根组织C通过挂靠杭州市青年公益组织服务中心而赢得了其作为公益组织的合法地位。2010年6月，草根组织C被浙江省总工会纳入到工会维权组织体系之中，归属该组织所在的社区工会，成立了“新杭州人志愿服务站”*冯婷：《社区与社团——国家、市场与个人之间》，浙江大学出版社2014版，第145—172页。。

草根组织C的这一转型，并不被主流的学界和舆论看好。诚如前面指出，如果从公民社会理论的视角出发，C的演变不仅令它失去了自组织应有的独立性，一定程度上可以被视作退回到官办非政府组织(GONGO)形态；而且志愿者服务站的定位也意味着其原来组织形态的消失。就其实际影响来说，前服务站工作人员小L在访谈中也介绍到，自从组织身份转变之后，媒体对它的关注热情也大大下降。但是，我们在访谈过程中发现，新组织的性质和结构并非像上面所说的那样简单，“具有官方背景的非政府组织”似乎难以全面揭示其属性。我们认为，该组织其实很大程度是具有官方背景的工会组织与原来的草根组织C在服务“新杭州人”、对农民工提供社会救助服务过程中协同合作的结果。

2. 服务中心的政府职能

毋庸置疑，“新杭州人志愿服务站”有着浓郁的官方色彩。服务站大门入口上方横匾上的名称是“××区总工会职工服务中心”，门口左侧则挂着“××社区新杭州人志愿服务站”的牌。这两个名称，十分明确地揭示了新的服务机构的官方性质。也就是说，它是工会通过吸纳志愿者参加、为区域内农民工提供服务的一个机构。进入服务中心，所有的标识和摆设更为明显地反映了上述组织属性。进入大门之后，过道右侧是一个开放的窗口，上面玻璃正中心贴有工会标识，两边则是“情系职工”、“服务基层”八个大字。服务窗口旁的书架上，摆放着工会系统各种救助政策宣传的小册子，如杭州市春风行动办公室的《杭州市外来务工人员特殊困难救助政策指南》、杭州市总工会的《杭州市工会会员意外伤害及家庭财产损失保障办法》，以及××区总工会印发的《杭州市企(事)业在职职工医疗互助实施办法》等。办公室内外的墙上，同样也挂满了“工会系统困难职工帮扶办法”和“外来务工人员特殊困难救助办法”等一系列的规定。服务窗口里面，则是由两张办公桌背对背拼接而成两位工作人员办公席，在上班时间提供八小时的对外服务。

服务中心的官方色彩，还可以从工作人员的配置及其职责要求方面得以体现。目前，服务中心共聘有两名工作人员，分别为X大哥和小Z。其中X大哥属于合同工，他的工资由镇政府发放；而小Z则属于临时工，她的工资分别由区和社区两家共同提供。作为服务站的专职人员，他们必须在办公时间内在办公室为区域内的职工提供相关的服务，包括上门的服务和电话服务。上班时间有纪律规定，如果有事外出必须向主管的社区副书记和工会主席报告。他们对来电也有专门的记录本，主要记录与帮扶有关的事宜，同时需要将来电涉及的帮扶事宜的转办和处理结果记录在案。这也是他们每年向主管部门汇报工作时需要提供的重要材料之一。

当然，作为职工服务中心，它的另外一项重要职责便是在业余时间为职工提供相关的服务。服务站门口的宣传栏展示了主要的服务内容，包括“工人大舞台”等文娱活动，电脑培训和图书阅览等活动，法律咨询和外来务工人员子女补习、夏令营等综合服务，以及旨在推动农民工融入城市的公益倡导活动等。为此，当地政府为中心提供了一幢两层、面积近250平方米的活动用房。一楼除了中心的办公室以外，主要便是一个供职工开展文娱活动的大厅。大厅的内侧有一个小舞台，台上安装有灯光、音响和影视设备。在服务中心的二楼，从外到里，按功能区分可以分为咨询室、图书阅览室和电脑房等三个部分。其中图书阅览室办公时间与晚上开放时间均对外提供服务。

3. 政府与非政府组织的协同合作

有关学者参照国外研究发现指出，志愿服务站在接受政府部门的资金之后，在程序上需要按政府部门的规则办，机构运作方式变得越来越像政府部门，因此也失去了一定程度的自主性*冯婷：《社区与社团——国家、市场与个人之间》，浙江大学出版社2014版，第145—172页。。藏其胜从能力和合法性两个维度，由从属性自主、独立性自主和从属性依附、独立性依附等四个方面全面概括了政府与非政府组织的关系*臧其胜：《合法性与能力：社会组织活力激发的条件分析基于福利治理的视角》，载《第七届中国社会学会社会福利研究专业委员会年会“新常态背景下的社会福利治理”会议论文集》，2015年，第290—306页。。就草根组织向志愿服务站的转型来说，X大哥在访谈中便一再说到，随着草根组织融入工会系统，他“对志愿服务站的未来发展便失去了计划性”。但是，依附性也只是现象的一个方面。在志愿者服务站的运作过程中，我们仍然可以发现原来草根组织的自组织属性及其功能。也就是说，从草根组织到志愿服务站的转型，同时也是政府部门与草根组织在共同的目标指引下，相互妥协并达到协同的过程。

我们看到，在努力“建设农民工自己的家园”的同时，X大哥在创立草根组织C的过程中始终探寻着与地方政府的交集。为了响应杭州市委、市政府“共建共享生活品质之城”的号召，X大哥在《致杭州市委的信》中充满感情地将杭州称作为“农民工自己的家园”，表示愿意通过自身的努力，更好地融入城市，为城市文明建设做出自己的贡献*冯婷：《社区与社团——国家、市场与个人之间》，浙江大学出版社2014版，第145—172页。。可以说，从杭州市领导的批示肯定、首届草根文化艺术节的举办，到新华社《农民工组织起来的草根实践》的报道以及国务院领导的批示，乃至最终被纳入到工会维权组织体系之中，所有这一切，都是该草根组织不懈寻求与政府部门共识的过程。当然，在这种共识的形成以及“新杭州人志愿服务站”这一新组织的发展转型过程中，X大哥和他的成员经历了种种矛盾和痛苦。新的组织名称的诞生，意味着与曾经伴随他们成长的草根组织的告别，进而影响到农民工的认同。此外，作为工会组织体系的“新杭州人志愿服务站”的诞生，同时也宣告他们不可能再接受企业和各类基金会的捐助。最终，X大哥等人统一了内部的不同意见，达成了与政府部门在上述问题上的共识*冯婷：《社区与社团——国家、市场与个人之间》，浙江大学出版社2014版，第145—172页。。可以说，这些共识的形成，便是作为独立的、非政府组织的草根组织在其组织目标的根本原则基础上，通过妥协最终实现了与政府部门的协同合作。

然而，我们也不能单方面地认为两者的合作仅仅只是草根组织在获取政府部门资源的同时失去其自主性。事实上，政府部门在这一过程中同样获得了他们所缺乏的人力资源。正如一些研究指出的，政府部门和非政府或志愿部门各有所长与不足，双方通过建立协同合作关系、借助对方的资源实现自己的目标*S. Cho, D. F. Gillespie, “A Conceptual Model Exploring the Dynamics of Government-Nonprofit Service Delivery”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol. 35, No. 3, 2006. pp.493-509.。草根组织C转型为“新杭州人志愿服务站”，除了可以获得其原先没有的名分、组织资源和服务设施等之外，同样也给政府部门提供了可供借助的、提供农民工社会服务的渠道和人手。一定意义上，政府部门借此一方面延伸了实现其工会和劳动保障方面的职能，另一方面更是通过相关资源的投入，扩展了自己的服务功能。小L在访谈中谈到，在当前的政策背景下，政府部门也有开展农民工社会救助服务的“各种任务和指标”。但是，政府部门因为人手的关系心有余而力不足。于是就将有关的活动放到服务站，借助组织的志愿活动来予以推进。与此相对应，政府部门其实也放弃了许多传统官方背景非政府组织的管控，在志愿服务站的名义之下赋予其极大的自主运作空间。用X大哥的话来说，“只要不去申请活动经费，主管部门基本上不管他们做什么”。

4. 志愿服务站的自组织功能

正是基于上述双方资源的共享，政府部门与草根组织实现了一定程度的协同合作。借助志愿者服务站，X大哥在一定程度上延续着其当年在草根组织C的自组织梦想。事实上，他确实也有相当大的自由来规划服务站的活动。在其八小时工作时间之外，“新杭州人志愿服务站”是一个独立自主运作的非政府组织。访谈中我们了解到，每周三到周日的晚上、节假日，服务站均会向周边的农民工开放。在服务站开放时间，人们可以在二楼阅览室看书，电脑室也会在周六和周日晚上开放做培训。至于一楼大厅，周三至周日均有分工：周三晚上通常是志愿者的交流会，周四放电影，周五周六联欢，周日大讲堂。除了电脑培训，大讲堂还组织了法律知识讲座，舞蹈、烹饪、财务、理财和维修等方面的培训。除了固定时间的活动，X大哥还发起组织了“梦之队”清晨长跑运动。参加者早上六点集合，带着自己的梦想，迎着阳光开始早锻炼。在锻炼之余，利用上班之前的时间，工友之间还相互练习英语。这些超出服务站政府职能以外的活动，被一些研究者称之为青年农民工“草根梦”的体现。此外，他们每个月的周末还会组织1—2次的西湖游览和登山等活动。

“新杭州人志愿服务站”的组织结构也体现了体制外的高度自治特征。除了八小时之内履行政府职能部门的职责，服务站业余时间全部是由志愿者在支撑。从这个意义上来说，服务站又显示了它作为农民工自组织的属性。比如，像我们上面提到的周三至周日晚上以及节假日的服务站管理，便完全是由志愿者轮流值班实现的。从我们访谈的情况来看，这些志愿者的奉献，一方面是因为服务站满足了他们工作之余的需要，特别是社会交往方面的需要；另一方面，他们也在这一过程中锻炼成长。X大哥在努力帮助农民工满足其生活方面需要、构建农民工家园的同时，也十分注重服务站在提高农民工素质、特别是自我管理方面的能力。比如，服务站发起了农民工社区生活的“百米文明”活动，试图提高农民工维护其自身生活环境的文明水平。除此之外，服务站发动农民工参加演讲及其培训，在交流会上鼓励农民工大胆表达自己的观点。作为组织的创建者和核心骨干，X大哥的理想便是能够将农民工组织起来，靠自己的力量在帮助他人的同时锻炼提高自己。应该说，这些活动起到了一定的效果。在访谈中，一些农民工告诉我们，他们在众人面前说话表达自己的信心提高了。一些农民工更是指出，在服务站听讲座看书的结果，也提高了他们的维权意识和能力。

5. 政府与非政府组织协同服务的成效

作为挂靠政府部门的重要成果，X大哥他们如今的活动场所有了翻天覆地的变化。除了上面提到的面积达250平方米的办公用房，外面还有一个面积不小的操场。虽说该操场属于社区，但是我们访谈时发现夏天期间来这里打球、跳舞等的人非常多，几乎可以说人满为患。这一操场不仅拓展了活动站的活动空间，而且也起到了服务站提供服务的“中转站”或“宣传站”作用。大批来这里娱乐的人由此认识了服务站、了解了服务站，进而成为服务站的忠实志愿者。我们访谈的一些农民工，就是因为到操场上打球、锻炼、跳舞而了解了服务站，并最终成为该组织的积极参与者和骨干。

对于服务站来说，与原来相比一大优势是经费有了一定程度的保障。据小L介绍，草根组织创办初期，一切活动经费都需要创办人自己筹集。由于筹款往往“跑的路多收益小”，X大哥他们有时情愿自己外出打工挣钱维持房租、网站的开支。在转型成为志愿者服务站之后，他们除了获得活动场所及其设施以外，还获得了工会系统制度化的经费投入。除了服务站两位常设人员的薪酬，政府部门在活动经费上也有经常性的投入。用小L的话来说，这些经费支持的活动，主要包括五一、中秋等大型节假日活动的经常性活动开支，外来务工人员随迁子女暑期夏令营，以及像2014年组织的相亲交友会等活动的费用。小L认为，他们向上级主管部门申请的活动项目费，基本可以得到满足。

三、 社会救助服务主体协同创新

通过上面的分析可以发现，尽管从表面上来看，X大哥的草根组织C转型为目前志愿服务站的历程，似乎只是人们普遍熟悉的政府背景非政府组织的又一个例子。但是，如果作进一步的分析可以发现，这个个案所包含的理论和现实价值并非如此简单；事实上，它为我们认识当前福利治理背景下社会救助服务组织的新模式及其发展的多样性提供了一个极好的个案。

诚如前面指出的，目前有关的福利治理理论，是从协同程度上来区分提供服务的组织类型的。从这一思路来分析我们的研究个案，既有其启发作用但同时又令人觉得意犹未尽。我们可以看到，志愿服务站与政府部门之间具有一定程度的委托-代理关系特征。政府部门通过提供办公和活动用房及其设施、人员酬金、项目经费等资源的投入，获得借助志愿服务站提供的、符合其宗旨的服务。但是，在典型的政府服务购买关系中，政府与服务提供者之间仅仅存在服务合同的关系而不是行政关系。政府对服务提供者的监控，主要是通过对服务组织的项目评估间接地实现的。但是，我们研究的个案中双方存在明显的行政隶属关系，不但在组织名称上，而且在资金来源方面，都受到政府部门的严格管控。这种主从关系，显然不同于常见的服务购买等委托-代理关系。

如果从草根组织与政府部门围绕“为新杭州人服务”的目标双方所做的妥协或调整，以及从整合政府部门组织资源、物质资源和非政府部门人力资源角度来说，双方的关系具有组织间协商所具备的某些协同性特征。但是，研究个案中政府在协同关系中处于强势地位，服务站的组织形态甚至也是依托于政府部门的，是以草根组织放弃其原来的名称、其他资源获取途径为代价的，这就与组织间协商关系应该具备的协同双方的对等性、组织的的独立空间等特征相矛盾。此外，由于政府在运作过程中的决定性，志愿服务站显然不具备确立游戏规则的能力，其活动仍然是在现有政府的相关“游戏规则”之下运作的，因此两者的关系达不到系统性协同的层次。

由此可见，目前西方治理理论揭示的组织协同关系，并不能很好解释中国当前社会中存在的社会救助服务主体之间关系的发展现状。我们认为，造成这种困境的一个重要原因，还是在于现有理论虽然注意到福利治理背景下服务主体的多样性及其协同性，但是服务主体仍然被认为是单一的。与传统理论不同的是，治理理论背景下的服务主体是协同前提下的单一主体。针对本文研究的个案，我们认为政府部门与非政府组织之间的协同协作仍然是初步的，还没有达到委托-代理的程度，更没有发展到组织间协同要求的双方平等独立共建的协同程度。如果要说协同与合作，充其量只不过是两个服务主体在一定的交集水平上共同服务于目标群体的过程。

如果从提供服务的独立主体组合的角度考察，政府、非政府部门和市场三种制度化的服务主体之间便有如下表所示的三种理论上可能的协同形式：即政府部门与非政府部门、政府部门与市场部门、非政府部门与市场部门的服务主体组合。本研究个案可以视为政府部门组织与非政府部门组织双主体的一种合作形式。也就是说，我们可以认为服务站实际上是政府部门组织与非政府部门组织各自独立运作的结果。在工作时间内，服务站受雇于官方的工作人员在官方的办公场所内履行政府部门的职能；而在八小时之外，服务站以志愿服务者的身份继续其原有的草根组织的服务职能。至于政府与市场组织、非政府组织与市场组织和服务主体的组合，尽管理论上存在着组合可能性，但是它们是否能够实现社会救助服务的宗旨，以及在具备上述宗旨的前提下如何转化为实践的可能性，都需要进行进一步的探讨和研究。

表1 不同社会救助服务主体的可能组合形态

按照已有研究关于不同服务主体的协同程度来看，中国的福利治理还刚刚起步，任重而道远。但是，如果超越本研究个案的特殊性，从政府与非政府组织协同的形式及其存在来说，我们不妨认为中国当前的福利治理仍然处于“前协同阶段”，合作双方的协同程度较低，政府和非政府组织两个服务主体仍然具有相对较大的独立性，可以视为两个服务主体共同运作的结果。尽管我们可以将其视为福利治理所体现的合作的“前协同阶段”，但是同时也不应该否认上述个案具有普遍意义。我们关于上述个案的另文研究表明，在当前农民工的城市生活和就业过程中，前协同形式的社会救助模式对于其增进社会资本具有积极的意义。据此，我们认为不能因为其在福利治理中的协同程度较低、或者被称之为“前协同模式”而否认该治理形式的普遍存在价值。如果这一结论成立，那么，在双主体的服务提供者之外，甚至还可能存在着政府、非政府和市场这些制度化的服务主体三者之间协同的可能性。对于这种更为复杂的情形，限于篇幅本文不作进一步的讨论。

通过上述研究可以发现，社会发展对社会福利及其救助提出了新的课题，其服务的提供者同样经历着不断的变化，以便更好地适应现实条件下的服务需要。同样，我们的学术研究，一方面要不断总结现实中的新现象，另外一方面也要从丰富的现实中总结归纳，从而更好地对现实提供理论指引。

(责任编辑：薛立勇)

The Migrant Worker’s NGO with Government Background in the Perspective of Co-ordination Governance

Fang Wei

Based on the case of transformation of a migrant worker’s organization, an analysis was made on the co-ordination during the establishment of the Volunteer Service Center for New Hangzhou Citizen between migrant worker’s grass-root organization and the trade union, a quasi-official NGO in China, from the perspective of welfare governance. It is argued that the grass-root NGO and the trade union have both got what they need from their partners and realized their aims by coordination, and the center played both roles of a gross-root NGO and a government organization respectively, which could not be explained by the western welfare governance theory. A discussion of the universality of the conclusion of the case study was also made with the aim of the organization co-ordination in Chinese society.

Migrant Workers’ Organization;NGO;Government Background;Co-ordination Welfare Governance

2015-12-10

* 本文系国家社会科学基金项目“发展型社会政策理论视野下的农民工社会救助模式研究”(项目编号：13BSH090)的阶段性成果。

C912.21

A

0257-5833(2016)03-0084-08

方 巍，浙江工业大学政治与公共管理学院教授 (浙江 杭州 310023)