2016欧洲港口治理和组织变化趋势

报告发布者：欧洲海港组织

（European Sea PortsO rganization，ESPO）

2016欧洲港口治理和组织变化趋势

报告发布者：欧洲海港组织

（European Sea PortsO rganization，ESPO）

一、欧洲港务管理局发展概况

1.大部分港口仍属公共所有①

欧洲大部分港口要么是国家所有，要么是市政府所有；只有少数港口不同层次的政府混合所有，目前主要有两种混合形式，一是中央政府和市政府共同所有；二是省政府和市政府共同所有。

国家政府所有：59%；市政府所有：33%；混合所有：5%；省政府所有和其他级别的政府所有3%。

公私混合所有的港口仍然很少见，且仅存于极少数国家，在这种公私混合所有的港口中一般公共部门占有绝大多数股权，私人股权比例受到一定的制约；仅有英国的部分港口是完全私有化的港口，在欧盟的其他国家没有完全私有化的港口；尽管受金融危机影响，政府财政预算有限，但是自2010年至今欧洲港口所有制分布情况变化不太大。

公共所有：87%；公私混合：7%；私人所有6%。

2016年中远Cosco收购了Piraeus港之后，该港口的67%股权由中方所有，而希腊政府仅拥有7%的股权，因此Piraeus港就成为公私混合所有的港口。

2.港务管理局与独立私营公司的运作模式越来越相近

与2010年相比，更多的港务管理局成为了独立运营的商业实体，这种类型的港务管理局在2016年调研中占比为51%。但是目前仍有44%的港务管理局是独立的政府公共部门，他们按照特殊法律或者法令规定行使管理职能，是政府支出单位。

有限公司形式的港务管理局：51%；独立的公共管理实体：44%；其他：5%。

近年来，前两类港口虽然在不同的法律下运营，但拥有越来越多的共性：财务上更加独立、运作机制不断商业化、拓展市场吸引外资成为主要的管理目标，以及政府通过在港务管理局管理委员会占有一定席位实现公共利益等。

2016年的调查进一步发现，无论港务管理局原有遵循的基础法律是什么，他们越来越多地开始受民商法律（commercial law）制约，只剩22%的港口仅遵循行政管理法律（public law）运营。同时，80%的港务管理局所在政府出台了特殊法律框架以管制其运营，如港口法和港口令等。

完全遵守商业法的港务管理局：41%；部分遵守商业法的港务管理局：37%；不受商业法管制：22%。有专门港口法律的：80%；没有专门港口法律的：20%。

3.大多数港务管理局战略包含了商业和非商业目标

在被调查的港务管理局中，71%港务管理局认为他们是任务导向型的实体，回收成本或盈利是目标之一；15%的港务管理局认为他们是非商业组织的公共实体；另有14%的港务管理局认为他们是追求利益最大化的公司。大多数的港务管理局认为他们的目标是要在公共利益和商业利益之间寻求平衡。

以实现公共利益为主：28%；平衡公共利益和商业利益：63%；实现商业利益为主：9%。

①译者注：欧洲绝大部分港口的管理模式是地主港管理模式，港务管理局代表政府管理港口的建设、开发和运营。本报告是针对港务管理局的调研报告，而不是私营码头作业公司。

在被调研的港务管理局中，前三位的经济目标是：保持持续稳定的财政收支、增值活动价值最大化、港口吞吐量最大化。

与以实现利润最大化和股东利益最大化为主要目标的私营公司不同，仅有20%的港务管理局将此类目标作为主要目标。同时，没有任何商业目标的港务管理局也不多见了。这表明，欧洲大部分港务管理局既追求商业价值，也承担社会责任。以下四项是港务管理局承担的主要社会型目标。

（1）为使用港口的企业创造便利化的贸易和商业环境。港务管理局的主要目标之一，就是让使用港口的企业保持较高的竞争力水平。

（2）确保港口服务的长期可持续发展。港务管理局的主要职能是确保港口活动（服务）在经济性、社会责任和环境责任三方面的平衡。

（3）促进地区经济社会发展。港口对地区经济的贡献可以用港口增加值、港口活动创造的国家和地方税收，以及港口及相关活动创造的就业和工资等来衡量。港务管理局是提升港口对地区经济社会的直接贡献和间接贡献，并诱发港口其他附加利益的主体。

表1　港务管理局非商务目标分布表

（4）促进港口陆向和海向腹地的连通性。港务管理局另一个主要职能是促进港口腹地的货物和企业能够更方便快捷、低成本地与国际市场相连。

4.大部分港口服务项目由私营企业提供

从表2中可以看出，在与船相关的操作中，除离岸供电服务之外，其余大部分都是私营公司提供的。

表2　欧洲港口与船舶相关各类服务提供者的分布表

有时港务管理局可以通过签发许可证或者通过授权，来影响船舶作业服务的公司，但多数情况下港务管理局并不总是拥有这项权利。虽然这些船舶服务大都由私营公司运营，但是港务管理局在与船舶相关的各类服务中扮演了整合者角色，在被调查的港口管理局中，有66%的港务管理局具有协调和整合相关船舶服务的职能。

在港口陆域和水域安全方面，一般是由港务长（The harbormaster②）负责，这一部门是欧洲港口船舶技术服务监督者和整合者。港务长在有的国家隶属于港口管理局，而有的国家则是独立的部门。

在货物装卸服务方面，港务管理局则通过出租土地和特许权的形式，将货物装卸服务“承包”给私营公司。也有一些港务管理局提供所有的货物装卸服务，或者采用港务管理局和私营企业共同提供服务的混合形式，具体分布如表3所示。

②本文“港务长”一词由字面直译而来。英国、美国和加拿大的资料表明，“港务长”不是一个职务，而是指负责港口水域安全、引航安全、港区安全、处理紧急事故，环境保护和港区犯罪等的机构。在此特别感谢天津市人民政府口岸服务办公室高玉庆先生给予的帮助。

表3　欧洲港口与船舶相关各类服务提供者的分布表

二、港务管理局首要职能：土地最优化利用

港务管理局的主要职能是管理港区土地和基础设施，有的欧洲国家的港务管理局还会管理多处港区。自2010年第一次“欧洲港口治理和组织”变化趋势调研之后，相邻港务管理局之间开始了兼并发展。兼并形式主要包括两类，一类是双方港务管理局自主主导的，一类是由政府主导的港务局之间的兼并。港务管理局管理港口（区）的数量分布为：

1个港口56%；2个港口18%；3-5个港口22%；6-10港口2%；10个以上港口的1%。

实例：马尔默和丹麦港务管理局合二为一；意大利政府打算将24个港务管理局减少到15个港务管理局来管理全境的54个港口。

就港区土地所有权而言，在被调研的港务管理局中，有一半的港务管理局拥有全部和部分港区土地所有权。另外一半并不拥有港区土地所有权的港务管理局，也通过特定的法律形式获得了港区土地的经营管理权。这种特定的法律形式在不同的国家表现形式不一样。例如，土地经营管理权形式可以是特许或者租赁合同；港务管理局与政府之间的服务合约，有的是按照特定的法律和法规制定的，有的则是直接与政府签订服务合约。总体而言，港区土地有64%属于国家所有，有35%属于市政府所有。大约有1/3的港区土地是政府和私人所有的混合形式。

港务管理局拥有港区土地的情况分布：港务管理局所有23%；港务管理局拥有部分土地24%；港务管理局不拥有港区土地53%。港区土地所有权情况：国家所有64%；市政府所有35%；私营企业所有18%；其他9%；地区政府所有6%。

有1/3的港务管理局拥有购买位于在港区地理空间内土地的权利；虽然有70%的港务管理局拥有卖出港区土地的权利，但是在实际中很少有港务管理局会将港区土地卖出。

1.与地方港口社区和主要利益主体共同制定港口发展规划

港务管理局是港口发展的主要责任主体，在被调查的欧洲港口中，有64%港务管理局编制港口发展规划。港口发展规划是港口的中长期规划，设定了港口未来的发展方向和发展路径，以及港口的发展对周围社区的影响。港口发展规划中主要内容包含两部分，一是赋予港务管理局吸引公共和私人投资的权利；二是为港口相关利益者提供保障其利益并实现各自期望的机会。因此，港口发展规划制定中需要有政府组织、居民、非政府组织和主要利益相关者，如港区员工、佃户和港口使用者的参与。

2.承担企业社会责任（CSR），与员工和当地社区建立互惠关系

很多港务管理局都通过网站宣传他们在企业社会责任中的价值，并发布企业社会责任报告。在被调研的欧洲港务管理局中，有54%的港务管理局已经建立了正式的CSR体系，其中，有2/3的港务管理局已经开始通过量化的指标对他们的企业社会责任绩效进行衡量。

同时，欧洲众多港务管理局每年还发布港口的可持续发展报告，并在报告中阐明其环境保护的职责和取得的环保成绩，而港口可续发展的最大受益者是在港口工作的员工和当地的社区居民。这些可持续发展报告可以通过网络下载。

3.城市中的港口积极建立与城市的和谐关系

在调研的欧盟港口中，91%的港口位于或者比邻城市中心区域，这常常会导致港城关系紧张。为此，港务管理局的管理者需要不断加强与城市的协同发展，以保证他们能够得到政府的“行政许可”。因此，绝大多数港务管理局都致力于建设和谐的港城关系建设，使城市居民能真正感受到港口为他们带来的好处，例如，就业、旅游、增加税收、创造财富和增加城市的通达度等。

港务管理局建设和谐港城关系的策略分布：81%的港务管理局致力于建设与当地社区和谐共处的关系；80%的港务管理局通过各种方式使公众了解港口的重要价值；36%的港务管理局积极吸引有为年轻人到港口工作；18%的港管管理局通过各种社交活动建立和谐关系；10%的港务管理局对此不关心。

为了促进欧盟港城和谐关系发展，欧洲海港组织开设了奖励基金，奖励在港城和谐发展中的最佳实践者，详细内容请参见欧洲海港组织网站（www.espo.be）。欧洲海港组织还于2010年制定了港口一体化发展行动纲领（a Code of Practice on Societal Integration of Ports）以应对港城关系带来的挑战。

三、港务管理局是欧洲TEN-T网络规划的实践主体

在2013年欧盟开始实施新TEN-T政策框架以来，港口作为TEN-T网络的重要节点发挥了主要作用。港务管理局通过对交通基础设施的建设和管理来提升关键区域的港口竞争力，落实TEN-T政策。经调研，港口管理交通基础设施前三位的措施有：一是，提升港口海向和陆向通达度，提高港口腹地的连通度；二是，完善信息网络和多式联运服务，简化行政作业流程；三是，流程再造、协助驻港区政府部门提升绩效和培育创新。具体分布如下：提升港口海向腹地和内河通达度87%；提升港口陆运通达度78%；提升港口腹地连通度73%；在港区内提供多式联运服务58%；完善港口信息网络系统58%；简化行政作业程序56%；提升港区内政府部门（海关、检验检疫等）的绩效45%；培育创新45%；流程再造42%；其他5%。

如果法律框架允许，不少港务管理局会选择到港区外的内陆腹地投资，或者通过具体建设项目进行投资，或者通过港务管理局相关联公司来进行投资，例如多式联运码头、物流园区、公路和铁路基础设施建设等。

港务管理局通过国际国内的港口战略合作伙伴在某一特定领域内进行投资，例如TEN-T财政框架下的信息网络建设和内陆无水港建设等。港务管理局在运输网络中的战略合作伙伴情况分布：与本国的海港合作37%，与国际的海港合作51%；与本国内河港口合作16%，与国际的内河港口合作9%；与本国的无水港合作25%，与国际的无水港合作7%。

1.港务管理局是港口主要的对外宣传者

与2010年的调研结果一样，86%的港务管理局是代表港口所有相关者的对外宣传和推广主体。港口宣传和推介的范围并不局限于港区内，而是通过与港口相连的海上航线到国际市场进行宣传和推广。推介的具体内容分布为：

对母港的营销和市场推广81%，咨询服务17%；港口发展服务13%，港口管理服务7%，港口海向腹地投资6%。

2.港务管理局是创新的培育者

在调研的港务管理局中，有2/3港务管理局在积极开创新的商业模式和发现新的商机；有2/3港务管理局与客户、码头公司和其他港区内公司一起，共同探索解决作业问题的新途径和技术。同时也有60%的港务管理局通过引进新技术和电子化（智慧化）来进行创新。此外，有1/3港务管理局致力于建设新型港口生态系统，通过资源共享和多主体合作来营造创新的环境。

四、港口是工业集群的平台和主要合作者

在调研的港务管理局中，69%为港区工业提供土地。港区工业主要包括：修造船厂、化学和能源相关工业、建筑业、钢铁业、食品工业和渔业等。这些位于港区的工厂得益于港口优良的区位和通达性，能够快速进口原材料，并将产成品行销全球。企业在港区内的聚集会产生集群效应，从而为驻港区企业带来收益，如提高能源利用率和循环经济性等。欧盟港区工业的分布情况为：造船63%；化学工业54%；食品工业51%；电力49%；石油工业49%；建筑49%；钢铁业40%；渔业35%；汽车工业23%；其他35%。

港口这些工业伙伴往往从港务管理局租赁土地，或者通过各类合同与港务管理局签订合约。租赁合同或者合约的期限平均为20-30年，合约期限的长短根据工业企业的生产活动不同而不同。港务管理局通过租赁给工业企业土地，或者为工业企业提供物流服务而获利。而港区内究竟适合哪些工业企业，则主要依赖于欧洲和全球市场，以及全球宏观经济环境的变化。

有31%工业企业拥有港区内相关土地所有权；有69%工业企业并不拥有土地所有权。

五、港口是能源工业的主要参与者

1.港口是能源产品进出口的门户

能源类产品是欧洲大部分港口吞吐量的主要组成部分，被调研港口总吞吐量中能源产品（原油、成品油、焦炭、煤和液化天然气等）所占比重情况如下：有25%的港口能源吞吐量占总吞吐量的比重小于10%；有30%的港口能源吞吐量占10%-30%之间；有20%的港口能源吞吐量占在30%-50%之间；有25%的港口能源吞吐量占比大于50%。

2.港口是能源产品的加工地

因为原材料的易得性，港口往往成为能源产业的加工地。50%的被调研港务管理局的港区内有能源工业。除此外，能源加工工业即使不在港区内，也往往临近港区。港区主要的能源工业分布：

风电38%；石油/原油31%；煤炭/焦炭31%；太阳能31%；天然气/液化天然气29%；生物能26%；垃圾焚烧24%；潮汐能2%；核能2%；其他5%。

3.港务管理局是新能源的推动者与支持者

随着清洁能源需求的增加，化石燃料逐渐被新能源所替代。港务管理局通过为新能源生产提供场所来促进新能源发展。41%港务管理局都为新能源生产提供土地；38%的港务管理局为港区内新能源工厂提供各类便利条件；16%的港务管理局是新能源工厂的投资者或者合作投资者；13%的港务管理局甚至参与新能源生产。

4.能源消耗管理是港务管理局需要处理的主要问题之一

欧洲海港组织在2016年的环境发展报告中发现，能源消耗问题是欧洲港口面临的第二大环境问题。这也反应了欧洲港务管理局注重减少能源消耗，节约资金，减少碳排放。本次调研显示，有56%的港务管理局有自身的港口能源消耗指标，其中37%的港务管理局只对能够管辖和控制的设备和机械设定能源管理指标，有19%港务管理局将能源指标扩大到了整个港区。

5.港务管理局是港区电力提供者

随着港口的自动化和作业强度的增加，港口的电力成本也不断增加。39%的被调研港务管理局是港区电力提供者，或者通过子公司为港口提供电力。大部分电力提供服务是一种回收成本型的服务，但也有少部分提供的电力服务是盈利性的，还有一些港务管理局是港口电网基础设施的拥有者。

六、港务管理局的透明度在不断增加

与其他公共部门和公司一样，透明度、开放和公开真实的会计账目信息（accountability）是港口利益相关者的主要诉求。本次调研显示，93%的港务管理局年报（包括资产负债表、损益表和现金流量表）是公开的，而且99%公司年报是由外部审计公司审计。

本次调研进一步显示，目前有86%的公司正在使用内部财务分析体系，这意味着不仅可以通过财务账目追踪公司的现金流、成本和收入，而且还可以根据生产活动和每笔投资来分析港务管理局财务状况。内部财务分析体系为港务管理局公开真实会计账目提供了重要保障。同时与2010年相比，折旧账户公开标志着欧洲港务管理局盈利状况进一步透明。

在2013年欧盟提议的新港口服务管理规章中，强调了港口应向其用户提供港口不同种类收费的详细信息。本次调研中，港务管理局向船舶和货物征收的费用情况分布如下：95%港务管理局公布了港口费用总收入；86%的港务管理局公布了收费项目的明细；另外有74%的港务管理局提供了港口费用最终都用于提供哪些港口服务和基础设施的情况。

另外，在2016年还调研了客户导向型战略实施情况，有54%的港务管理局对客户满意度有正式的测评和管理体系，并有27%港务管理局对整个港区的服务提供商的服务进行评级，并发布报告。

最后，欧洲港口的管理越来越多地开始采用国际公认的标准，如ISO 9001质量管理、ISO 14001环境管理等。本次调研发现，70%的欧洲港口采用了ISO 14001环境管理体系，或者EMAS（欧洲管理与审计体系），以及PERS（欧洲港口生态管理系统）等。

附录1：2015-2016年调研样本说明

1.问卷由21个部分，160个问题构成；

2.问卷于2015年11月发放，2016年3月回收；

3.共回收86个港务管理局的有效问卷；

4.86个港务管理局分布于1 9个欧盟成员国以及挪威和冰岛两个国家；涵盖了欧洲的200个港口，港口吞吐量占全欧洲的57%之多。

5.200多个港口中，有42%的港口年吞吐量在0-1 000万吨；43%的港口吞吐量在1000万-5000万吨；15%的港口吞吐量大于5000万吨。

6.200多个港口中，有24%分布在波罗的海区域；20%分布在北海区域；21%分布在大西洋区域；20%分布在西地中海区域；8%分布在东地中海区域；1%分布在黑海区域；6%分布在其他区域。

7.欧洲海港组织是欧洲海港实践者和欧盟港口管理政策制定者的沟通平台。它代表港务管理局、港口协会和欧盟成员国的港口行政管理者，以及挪威港口管理者的立场。欧洲海港组织还是冰岛和以色列的观察员。此外，欧洲海港组织还聚集港口实业和各类港口组织中的活跃专家。通过自下而上的改革，欧洲海港组织在港口环境管理、港城关系发展、港口主要绩效数据报告，以及邮轮和海上客运等问题上发挥了主要作用。

附录2：报告前言

今年报告吸收了以往报告的优点，且增加了调研数据分析的笔墨，并试图从港口实践者和欧盟政策制定者的视角挖掘数据和图表背后的规律。本年度报告主要反映了欧洲港口在处理公共和商业利益时，表现出来规律特征：第一，不同欧盟国家港务管理局在管理利益相关者关系时采用的方法不同。第二，遵循TEN-T政策框架，港口管理者们通过加强港口间联系，港口与内陆腹地间的联系，努力将港口打造成为多式联运的重要节点。第三，港口管理者们对能源产业的兴趣不断增加，一则作为新能源开发的促进者，二则作为节能环保的宣传者，或者作为提高港口各类作业的能源效率促进者，而积极参与到能源产业发展中。最后，报告进一步指出数据信息公开透明是港务管理局地主港运营管理的关键，财务账户数据的透明度和环境绩效数据共享程度的不断提高，在欧洲港口管理中越来越普遍。

三个重要要素决定了调研报告的质量。第一，调研数据的质量；第二，调研者的可信度；第三，数据评估的准确度。而本报告便很好地体现了这三个特征。本报告出版离不开Portpia项目的支持，Portpia的秘书处投入了大量精力不断优化调研数据，并对数据进行充分挖掘。对此，特别鸣谢Portpia项目秘书处的辛勤工作。同时也要感谢港口治理委员会（Port Governance Committee）对本报告调研的中肯建议，以及对被调研者填写问卷的建议，港口治理委员会的工作无疑进一步提升了本报告的质量。

本报告是2016年系列报告的第一部报告。期待今年后续的系列报告能够为港口政策制定者和实践者提供更多的智力支持，相关系列报告可以从网站下载。

主席：Santiago Garcia-Mila

（本文译校：南开大学物流管理系杨静蕾、本刊编辑部）