天津港区域开发政策及盘活土地资产的设想

卢双双

天津港区域开发政策及盘活土地资产的设想

卢双双

（天津港（集团）有限公司天津300461）

天津港作为是中国北方最大的综合性港口，陆域面积达132平方公里。作为集“一带一路”、自贸试验区建设，京津冀协同发展等多重战略机遇于一身的港口，亟需完善港区土地功能布局，有效盘活港区内土地资产，为港口带来更广阔的发展空间。

天津港；区域开发；土地资产；政策

面向未来，天津港应抢抓战略叠加机遇，坚持以提高发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，把转方式调结构放到更重要位置，完善港区土地功能布局，改变土地开发政策及模式，积极盘活港区土地资源资产，推动天津港向更高质量、更好水平发展，为区域经济发展作出更大贡献。

一、港区土地开发中企业角色的重新定位

自2004年天津港（集团）有限公司（以下简称天津港集团）改制以来，根据“政府主导、企业运作、多元投资”的原则，天津港集团作为天津港区域的建设和开发经营主体，使天津港陆域从40多平方公里跃至132平方公里，突破了天津港内陆瓶颈，带动了天津港和天津市经济新的增长点。

十多年来，随着国有企业改革的不断深化，天津港集团在港区开发中的角色实质已悄然发生变化，尤其在2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发〔2012〕162号）》文件出台后，天津港集团及其子公司已不再具备土地储备资质，却承担着地方政府土地储备机构应背负的资金压力，同时地方政府并未通过书面协议重新约定整理资金如何补偿、整理过程中土地相关手续如何办理、公建配套如何交接等重要事项。

随着土地整理推进，土地手续办理缓慢、办理过程中问题矛盾日益突出，尤其在最近政府相关部门提出成片填海的海域使用权证不再换发土地使用权划拨证，天津港集团不再是登记意义上的土地权利人。

1.土地储备整理概念

土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程、技术、法律等手段，通过对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新分配，以达到协调人地关系，提高土地利用率和产出率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经济可持续发展的过程。狭义上的土地整理可以理解为土地一级开发。

土地整理储备是两个动作行为，一般而言，应先有土地储备，然后进行土地整理。然而港区内有特殊之处，即土地是由填海而来，即用人工建设的方式扩充土地面积，实质是扩充土地资源的土地整理行为。陆地形成之后，应由政府（事业单位）收储（类似集体建设用地征转），即收储机构与填海单位签订收储协议，然后由政府（事业单位）委托或公开招标确认土地整理单位，由储备中心与确认的整理单位签订整理合同。

2.企业应如何定位

2012年前由于天津港集团具备土地储备资质，土地储备和土地整理（土地一级开发）两个行为一直联系在一起。随着国土资发〔2012〕162号文件出台及国有企业改制深化，政企分开，分清、分彻底是大势所趋，也是天津港集团无包袱发展的前提条件。天津港集团应以企业经营目标为导向，以提高港区土地开发水平为目标，以获取港区土地开发利润为结果，精准定位在港区土地开发中的角色——政府授权下的土地一级开发企业。在此基础上，与地方政府商定有利于地方政府、开发企业和招商项目的开发模式，实现共赢。

二、土地整理模式的分类及对比

1.土地整理模式分类

按照政府与企业在土地一级开发过程中的角色，可以分为完全政府运作的模式、完全市场运作模式和政府主导的市场化运作模式。（1）完全政府运作模式是指政府作为土地的所有者，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。（2）完全市场运作模式是指政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发公司，由其通过土地使用权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权，期间土地使用权发生了两次转移。（3）政府主导的市场化运作模式是指土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势，这也与目前天津港区域整理模式基本一致。

2.天津港区不同阶段土地整理模式对比

以2012年国土资发〔2012〕162号文件为分界点，天津港区内土地整理模式见图1和图2。

图1中，天津港集团承担土地储备和土地一级开发，实质是政府模式下的土地储备开发，资金却由改制后的企业垫付。天津港集团无疑承受着巨大的资金压力和招商压力。

图2中，天津港集团不再具备土地储备资质，只从事土地一级开发，实质是政府主导模式下的土地储备开发，资金仍由天津港集团垫付，同时天津港集团不再有权对其整理发开的土地享受储备机构应有的权利，如抵押融资、临时安排有偿使用等。

图1　2012年前天津港集团公司土地储备整理示意图

图2　2012年后天津港集团公司土地储备整理示意图

三、天津港土地管理模式及优惠政策探索

1.填海角色不变，收储时间提前，成本“返还”提前

天津港集团在填海造陆、海域验收手续办完后，由天津港集团与政府收储机构签订书面收储合同，填海陆地纳入政府储备用地并由政府及时纳入土地利用总体规划范围，同时约定如何补偿填海造陆成本（含管理成本及机会成本即利润）。

补偿模式建议如下：（1）资金直接结算式：该模式即实质意义的收储，签订收储合同，审计成本，双方无异议后，直接返还成本。（2）“条件式”结算模式：该模式是指在收储合同中提出限制条件，如该区域土地一级开发由天津港集团负责（政策优惠、政策支持），招商项目由天津港集团审查，税收无限年期一定比例返还（政策优惠、政策支持），甚至提出某个区域直接有天津港集团进行土地一级、二级联动开发等（政策支持）。当然，土地填海成本需要在土地供地后或者储备机构融资后分批返还。该模式比较符合市场利益。

图3　东疆港区天津港集团土地一级开发流程图

2.积极争取政府授权下的土地一级开发企业资格

作为上文中“条件式”结算模式延续，天津港集团应积极争取政府授权下的土地一级开发企业资格。

双方须签订书面委托协议，协议中约定开发标准、公共资产建设管理运作模式、开发成本如何支付及开发利润限额、项目招商谈判等。

（1）开发标准。“四通一平”，道路、上水、下水、通讯、土地平整；电、热、气由储备机构直接委托相关专项配套部门。

（2）公共资产建设管理运作模式。非营业性共建配套（如污水厂、雨水泵站、学校、卫生、医疗、社区、派出所等），应明确约定是由土地一级开发企业代为建设还是政府建设、代建的资金如何拨付、建成后是由政府管理还是托管开发企业管理、托管的资金如何拨付等。

（3）成本支付模式。目前天津港区土地整理成本、市政基础设施配套费及政府收益扣除一定比例后返还天津港集团，实质并不是优惠政策，是天津港集团在填海、开发土地中先行垫付资金的成本和合理利润的支付。建议新模式下提出以收储区域某个地块、某个单元抵消整理成本、直接交付天津港集团开发，以实现一二级地产联动开发模式，同时缩短成本返还周期（政策支持）。

（4）项目招商谈判和开发。土地一级开发企业是不承担项目招商的。但作为港区开发利益的直接受益者，应积极落实和吸引招商项目，建议天津港集团招商部门与政府相关部门建立合作关系，在某个交接点交接招商工作。

四、盘活土地资产的对策建议

1.合理安排土地开发、供应顺序，确保存量土地增值

成片开发土地，土地开发、供应顺序是土地增值的关键。如生地出让和配套已经到位的熟地出让价格肯定不一样；再如欠缺各项配套区域的住宅用地和配套到位区域住宅用地的供地价格差异也很大。以开发区为例，开发区刚成立时，开发区住宅用地供应价格很低，随着三大街商业体逐渐建成，开发区后续住宅供地价格大幅上涨。对应房屋市场，也是如此。开发区西区在2010年初开始时，道路等配套设施就已经齐全，之后陆续招商项目落地。

优质的公建配套对项目更具吸引力，也有利于提升人气，会形成一个良性循环。东疆港区人工沙滩、邮轮母港是比较成功的例子。但30多平方公里的区域，仅靠公建配套带动人气和影响力是远远不够的。

天津港集团应在公建方面大力投入，控制东疆港区住宅用地供地，待较为成熟时提高住宅用地价格、分期推入土地市场。

2.引入专业物业管理公司（招标或者合资、合作等方式），提高公共物业的经营与管理

由于公共建筑大部分为社会服务性设施，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、行政管理、社区服务和绿地等公共配套设施，自身盈利能力较低，回报周期较长，对于非专业从事公共设施运营管理的一级开发企业来说，运营能力几乎等同于盈利能力。因此，该模式最大的难点在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力提出了考验，且对资金也提出了较高的要求。因此选取优质公共物业管理公司是关键。

3.购买土地，联合专业地产公司共同开发

东疆港区缺乏有特色的商业、娱乐体，对奥特莱斯、迪斯尼、乐天世界等项目的引入失败，除政府的客观原因外，企业自身原因也有很多。天津港集团可以购入土地建成后引入有影响力的商业、娱乐体，或者联合地产公司以入股形式共同经营商业、娱乐体，灵活运营。这些有影响力的商业、娱乐体，除可实现自身盈利外，对辐射周边区域、提升土地价值具有不可估量的作用，因此天津港集团可采取此类操作模式。

4.存量土地有偿化使用

天津港集团通过大面积填海造陆形成土地后，先由政府无偿收储，待土地供应后再回收整理成本。同时，天津港集团已不具备整理资质，填海土地不能用于抵押，不能临时安排土地的有偿使用，资金压力日益加大。

依据土地政策，土地储备机构可以对储备用地采取临时使用获取收益来支持土地开发建设的方式。因此在与政府相关部门签订收储协议时，可由收储机构将暂缓供应的土地临时安排有偿使用，将获取的收益以收储补偿形式提前反哺整理单位，以缓解资金压力。

责任编辑：张明