国际贫困对全球治理的影响〔*〕

○ 涂志明，庞中英

(1.江西师范大学 马克思主义学院， 江西 南昌 330022；2.中国人民大学 国际关系学院， 北京 100872)



·学界观察·

国际贫困对全球治理的影响〔*〕

○ 涂志明1，庞中英2

(1.江西师范大学 马克思主义学院， 江西 南昌 330022；2.中国人民大学 国际关系学院， 北京 100872)

贫困问题作为可持续发展的重要组成部分，日益成为全球治理的关注对象。冷战结束后，随着全球化的日益深入，贫困问题不仅没有解决，反而呈现出地区不平衡、资源依附性强以及与冲突相关联等新的特征。当前全球贫困治理主要在贫困衡量标准、贫困治理规范以及国家能力三个方面存在问题。展望未来，有效的全球贫困治理应立足于主体间关系，改革国际机构向公平、公正、公开方向发展，建构长期稳定的制度框架和以主权国家为主体的多层治理体系。

国际贫困；全球治理；标准；国家；规范性

作为国际社会的关注焦点，减少贫困一直是世界经济发展的目标之一。随着冷战的终结，世界各国政治经济交流日益频繁，全球化创造了史无前例的巨大财富和新机遇，同时也强化了部分矛盾和问题，其中贫困问题较为典型。

早在20世纪中期，世界各国便为消除或削减全球贫困制定了很多措施，其中就包括20世纪60年代的联合国人权宣言和发展十年规划(Development Decade)。然而，由于冷战时期的美苏对峙，此后基本上没有出现任何类似联合国十年规划这样的消除贫困的计划。到了20世纪80年代，针对消除全球贫困的多边努力基本停止，尤其是随着里根和撒切尔夫人的上台，新自由主义观念及其政策大行其道，对全球贫困的治理构成了挑战。到了20世纪90年代，关于削减全球贫困的国际环境开始发生改变。冷战的结束不仅让世界安全形势有了很大改善，也为贫困问题的解决创造了新的条件。1990年成为削减贫困和国际发展向前推进的分水岭。这一年世界银行出台了《世界发展报告》(World Development Report)，该报告承认了经济改革的需要(尤其是针对女性的基础教育问题)。更重要的是，联合国开发计划署(UNDP)《人类发展报告》的出台，使人类发展的理念逐步深入国际社会当中，从而为解决贫困的政策制定创造了有利条件。1995年，在联合国的主导下，国际社会召开了一系列社会发展峰会，其中包括哥本哈根的世界社会发展峰会(World Summit on Social Development)和北京的联合国第四次世界妇女大会。这标志着国际社会就减贫问题成为国际社会发展的重要障碍初步形成了共识。

2000年9月，联合国千年峰会召开，各国领导人协商一致通过了《联合国千年宣言》，并同意在减少极端贫困方面构建新的全球伙伴关系，承诺到2015年将国际贫困水平在1990年贫困水平的基础上降低一半，并就千年发展目标(MDGs)形成共识。然而，经过十多年的发展，联合国设定的削减贫困目标能否真正实现？同时，与国际贫困伴随的一系列问题又给全球治理构成何种影响？这些都成为备受关注的议题。

一、当前国际贫困发展的现状

冷战结束后全球化的深入发展，不仅全球经济相互依赖趋势加强，还出现了国家间经济发展高度不平衡的现象，国家间的财富和收入差异呈现扩大趋势。不仅欠发达国家的贫困问题日益严重，甚至发达国家也出现了不同程度的贫困问题，贫富差距扩大化趋势较为明显。导致贫富差距扩大的原因不仅有国家自身经济发展及其结构层面的问题，还包括2008年以来全球金融危机的深刻影响。根据世界银行的报告文件，目前仍有10亿人口处于极端贫困之中，全球有7亿人生活在1.90美元/天的国际贫困标准线下，极端贫困现象仍然非常严重。其中大部分集中在撒哈拉以南非洲和南亚地区。〔1〕同时，世界银行行长金成勇(Jim Yong Kim)指出，随着全球经济增长的下行压力加大，以及大部分贫困人口仍生活在脆弱且充斥着冲突的国家之中，消除极端贫困仍然是个艰巨的任务。过去10年，亚太地区、南亚和撒哈拉以南非洲占据了全球贫困人口的95%。当然，这一情况随着全球化进程的拓展也在不断变化。1990年，东亚地区居住着一半的全球贫困人口，另有15%生活在撒哈拉以南非洲。到2015年，这一情况发生了新的变化。撒哈拉以南非洲的贫困人口占据了全球的一半，而12%的贫困人口则生活在东亚。同时，根据世界银行的预测数据，东亚和太平洋地区的贫困人口从2012年的7.2%下降到2015年的4.1%，拉美和加勒比地区的贫困人口从2012年的6.2%下降到5.6%，南亚则从18.8%下降到13.5%，撒哈拉以南非洲从2012年的42.6%下降到35.2%。〔2〕

同时，根据联合国2016年的《世界社会状况报告综述》，全球失业率仍将呈现增长态势，由此带来的贫困问题将严重阻碍发展中国家的发展。报告指出，全球失业人数从1995年的1.56亿增长到2014年的2.01亿，预计到2019年仍会继续增加。而且，受2008年经济危机影响，失业的平均持续期还会增加。尽管国际社会在减贫方面取得了一定成绩，但仍有一半的发展中国家的劳动者处于贫困(低于2美元/天)或接近贫困状态(处于2美元/天—4美元/天之间)。而因贫困所导致的教育落后，使得2015年全球范围内5800万小学适龄儿童和数千万青少年处于失学状态。〔3〕

图1 全球贫困人口数据及其变化比率

数据来源：Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group, October 2015.

除此之外，由其他非传统安全问题衍生出的贫困现象也日益受到国际社会的关注。2001年9·11事件发生以后，值美国在欧亚大陆进行反恐战略部署之际，国际社会对非传统安全问题的关注愈加强烈，各国逐渐意识到贫困问题已成为恐怖主义产生的根源之一，〔4〕从而推动发达国家在关注自身政治经济发展的过程中，也要处理好贫困地区的发展问题，为自身的外部安全与稳定创造必要条件。而且在全球热点地区，冲突不仅源于地区内的民族和宗教矛盾，还源自外部大国对地区内部事务的干涉。可以说，冲突与贫困成为两个相互推动的因素。贫困为冲突的爆发埋下了伏笔，而冲突与战乱则进一步加剧了贫困。同时，值得关注的是，贫困还往往出现在那些自然资源较为丰富的国家。根据世界银行的数据，2011年，生活在依托自然资源发展的国家和饱受冲突困扰的国家之中的贫困人口所占比重达到50%，其中在那些依靠木材、咖啡、石油出口达30%的自然资源型国家中，贫困现象更为普遍，约12%的全球贫困人口居住在世行认定的脆弱型和饱受冲突影响的国家。〔5〕

图2 全球贫困所占比集中的国家

数据来源：Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group, October 2015.

近年来，主要大国对地区事务干涉力度加强，导致包括欧亚大陆在内的许多地区发生严重的社会动荡，所产生的大批难民无法获得有效援助，处于极端贫困状态中，这反过来又导致平民对政府产生严重的不满情绪，引发更为激烈的社会冲突。以中东、北非为例，内忧外患导致这些地区的国家贫困加剧、严重的社会动荡和武装冲突，再加上外部大国的介入，共同影响整个地区的安全与稳定。2015年饱受地区战乱和贫穷困扰的北非与中东难民不断涌向欧洲，造成了史无前例的难民危机。而这一问题的导火索恰恰来自叙利亚及其周边地区持续动荡的安全局势。这些来自周边地区的难民大部分是由于生存环境严峻、生活成本增加、缺乏就业和求学机会以及国际援助的缺失等情况导致的。〔6〕此外，联合国难民署还指出，70%居住在黎巴嫩的叙利亚难民生活在黎巴嫩的贫困线以下(3.84美元/天)，90%存在严重的负债情况。〔7〕因此，这些由难民危机和贫困问题产生的地区安全问题不但给地区发展构成障碍，同样还对欧盟地区产生外溢效应，强化了欧盟主要国家在解决周边问题层面上的分歧。

由此可以看出，当前国际贫困问题存在的特点除了社会两极分化、收入分配不均衡、社会经济和教育、健康环境不足之外，还体现在几个方面：一是地区不平衡性，即贫困问题较严重的地区集中在撒哈拉以南非洲。尽管21世纪以来，随着世界经济的发展和新兴经济体的崛起，全球贫困率有所下降，但地区政治经济发展不平衡的态势决定了各地减贫的进程也具有不平衡性；二是贫困的资源依附性特征。即大部分贫困人口都处于资源较为丰富的地区，单一的经济结构和财富分配的不均衡导致了资源丰富的国家往往存在更为严重的贫富分化现象；三是贫困与地区冲突的关联性。这包括两个层面，一方面，地区内部严重的民族、宗教和社会矛盾所导致的冲突对贫困问题的影响；另一方面，具有丰富资源的地区存在严重冲突，不仅是由地区内部矛盾所致，很大程度上还在于地区外部大国的干涉。

二、国际贫困治理过程中的问题

前述对国际贫困现状的阐述所体现出的诸多问题之所以如此严重，关键原因在于关于国际社会就全球贫困治理没有形成共识。无论是发展中国家，还是发达国家，各自面对的具体环境和利益诉求都有很大差异，尤其是新兴经济体和广大欠发达国家之间的发展不平衡导致了国际社会不得不时刻调整其贫困治理的理念和实践。笔者认为，目前，全球贫困治理过程中存在的复杂问题大致可以归为三个主要方面：评估/衡量尺度、规范性、国家及其能力。其中被归入到评估/衡量尺度中的问题指的是定义贫困的标准是什么、以什么样的标准或尺度可以恰当地衡量国际贫困；被归入到规范性的问题主要是指扶贫过程中国际机构发挥着什么样的作用，以及机构的代表性如何；国家及其能力则指的是如何处理好贫困治理过程中产生的国际机构与国家主权之间的矛盾，以及国家如何贯彻国际机构的安排。

(一)贫困的衡量标准

贫困问题的衡量标准主要包括贫困自身的定义标准与衡量贫困的标准。

第一，关于贫困的定义问题。由于贫困大都根据收入标准进行界定，所以对贫困的定义一般而言会受到经济增长和收入不平等的影响，这就要求在分析不同国家的具体贫困情况时，对如何减贫进行区别对待。尽管单纯依据经济和收入构成能够对是否形成贫困现象产生直观的眼球效应，但社会的动态性发展决定了贫困的物质性构成具有很大缺陷。除了占有不平等的生产要素(如自然资源、人力资本等)所产生的收入差距和贫困外，还包括控制诸如教育、社会福利等软性资源所产生的贫困现象。由此产生的贫困问题使得社会部分群体会对弱势人群产生排斥心理，社会排斥和歧视相应地会把贫困人口排除在土地、劳动力和信贷市场之外。〔8〕可以说，获取基本社会服务所产生的“机会贫困”也应该对贫困的衡量标准同样具有重要意义。因此，贫困是个多维度的问题，不仅需要通过收入衡量标准给予解释，还需要通过非收入衡量标准进行评估。

第二，贫困的衡量标准问题。世界银行在对主要国家购买力平价计算的基础上，于1980年开始使用“1美元/天”作为极端贫困线的计算标准，并在1985年使用佩恩表(Penn World Tables)对国际价格进行量化比较，〔9〕从而方便统计。然而，1993年世界银行却编制了新的国际比较计划(International Comparisons Project)，并从2001年开始将其作为极端贫困的基础衡量方法。所以，20世纪80年代和90年代使用的是两种不同的计算方法。而在贫困标准没有发生变化、统计方式却发生改变的前提下，很容易给贫困的衡量带来偏见。随着商品市场的自由化，发展中国家国内商品的价格已经上涨到世界市场的水平，1美元/天的标准已经缺乏合理的基础。〔10〕此后，进入21世纪，随着世界经济的高速发展和新兴经济体的崛起，世界银行根据主要国家消费水平和商品价格的变化，按照新的购买力平价数据和当时15个最穷国的国家贫困线的平均值，于2008年将国际贫困线上调到1.25美元/天。

随着国际贫困率的逐步下降，2015年世界银行根据发展中国家的经济增长新趋势，按照购买力平价计算将国际贫困线标准从此前的1.25美元/天上调到1.9美元/天。

第三，在衡量贫困标准的过程中，世界银行对购买力平价的计算也存在一定缺陷。购买力平价原则上是国家间衡量贫困的有效方式，因为它考虑了国家间购买力的差异。但是，组成购买力平价的一篮子商品在衡量贫困方面显得并不合适。如果贫困能够较为全面地得到衡量，那么同样商品的购买力就是关键问题。但是，在确定生活调整成本的时候，世界银行依靠的是有选择性的商品数据，其中大多数商品是穷国没有消费的。此外，这种缺陷可能随着时间的发展日益加剧，从而导致世界银行对贫困的长期发展趋势做出不恰当的评估。

第四，发达国家的贫困标准。尽管国际社会更多关注的是欠发达国家的贫困问题，但是发达国家的贫困现象所产生的影响仍然不可忽视。在这方面，不论是联合国开发计划署，还是世界银行，都未承认西欧和北美国家贫困问题的存在。同时，“1.9美元/天”的标准和西方政府使用的计算方法存在冲突，这些国家通常会在自己国内对贫困加以定义，并进行数据衡量。在西方国家，衡量贫困的方法是在满足基本消费(如衣食住行，教育、健康)基础上的家庭开支的最低水平。以美国为例，社会保障总署(Social Security Administration，SSA)早在20世纪60年代便设定了“贫困门槛”。〔11〕对于一个四口之家而言，1996年贫困门槛是16036美元，该数字换算成人均收入则是11美元左右(约为10.98美元一天，相对应的世界银行用于发展中国家的标准是1美元1天)。〔12〕

所以，不管是联合国开发计划署还是世界银行都没有对发达国家和发展中国家的贫困线进行比较。毫无疑问，这种比较才是贫困衡量过程中产生困境的根源，因为国际组织对第三世界国家的贫困指标在某些方面比美国、加拿大和欧盟的官方贫困线还要低。如果将美国的方法应用于发展中国家，那么绝大多数人口都将被划入“贫困”一类。世界银行毫无疑问会认为西方的标准和对贫困的定义不适用于发展中国家。然而，作为一个全球性的问题，贫困治理就不仅仅是针对欠发达国家，一定程度上还包括了发达国家在内。因此，如何处理好双重衡量标准也会对全球贫困治理构成影响。

(二)贫困治理的规范性问题

在对贫困治理的规范性问题进行分析的过程中需要注意一个问题，即全球贫困治理并不局限于某个单一的领域。借助那些通行于正式的制度安排空隙之间的机制，对涉及到人类安全的问题加以解决。也就是说，贫困与不平等问题的互动并不能局限于国际层面上正式的公共机构。其他全球治理的形式，诸如混合型的行为体集团和治理网络、非正式的政策安排，以及私人部门的介入也会有助于处理减少贫困问题，改善不平等，并在其中发挥关键作用。〔13〕在这个意义上，对贫困的全球治理可以沿着两条路线展开，即以世界银行和国际货币基金组织(IMF)为代表的公共机构和以公司、非政府组织(NGO)为代表的非正式安排。而当前对贫困的全球治理进程恰恰是由IMF、世界银行这类政府间机构所主导，从而将贫困的治理局限在政府间机构主导的狭小范围内。因此，从多元化治理的角度来看，贫困的全球治理进程在国际层面上还有很长一段路要走。

其次，从正式的机构来看，IMF和世界银行也存在诸多缺陷。虽然IMF和世界银行是贫困问题的全球治理结构的中心，它们主导着主流的发展政策，但是必须指出的是它们通过政策指导过程在促进与恶化贫困、不平等方面有很大责任。1996年IMF发起了重债穷国计划(Heavily Indebted Poor Countries，HIPC)，该计划要求所有希望减免债务的低收入债务国从减少贫困与增长基金(Poverty Reduction and Growth Facility，PRGF)中借款，且必须遵循减少贫困战略文件(Poverty Reduction Strategy Paper，PRSP)的原则。国际机构的这些借款协议包括了严格的“条件”：只有在政府遵守结构性调整改革的前提下才能给予资金援助。那些拒绝国际货币基金组织修正性政策措施的国家，将在债务缓期偿还或获得新发展所需借款和国际援助方面面临严重困难，并会列入所谓“援助合作组织”(aid coordination group)的黑名单。事实上，这些借款协议的本质在于它们并没有真正符合实际经济发展，因为没有一笔钱流向投资领域，国际机构的结构性贷款使得国家经济发展所需资源偏离了轨道，而指向了对消费性商品的大规模进口。〔14〕从某种意义上讲，这无益于贫困问题的解决和全球治理。

尽管在官方层面，关于贫困问题的政府文件或政策是由国家部门决定的，但是对于很多欠发达国家来说，一些政策框架文件则是在IMF和世界银行的严格监督下，按照预先设定好的标准制定的。在这样的背景下，两个姊妹组织就存在明显的任务分工。IMF主要在汇率和预算赤字方面与当事国进行政策协商，而世界银行则更多地通过国家层面的代办处及其大量的技术援助团体介入到实际的改革进程中。这种行为尽管会改善穷国的发展现状，但是从长远来看，贫弱的社会基础使得单纯强调经济改革的政策大打折扣。特别是在民主化已经成为国际机构笃信的自由市场信条的背景下，所谓的贫困“治理”和多党选举被纳入到贷款协议的附加条件当中，从而使得经济改革的本质阻止了削减贫困的目标。

第三，作为大国主导的国际机构，在某些方面IMF和世界银行很容易成为西方大国操纵政治经济的重要工具，他们通过将发展目标从属于地缘政治利益的方式来执行、发挥国际机构的功能，还通过推动经济问题议程的方式寻求维护西方在全球经济中的主导地位。

第四，在国际机构参与贫困治理的过程中，这些机构内部的组织文化也容易产生影响。以IMF为例，其内部对职员的培训往往集中在宏观经济稳定这一目标上面。IMF的职员是按照宏观经济学家的标准进行培训，他们对政治经济学的知识培训非常欠缺。而且，该组织招募的新自由主义经济学家在观点、视角和范式方面，主要来自一小撮名牌大学和培训机构。〔15〕

此外，在国际机构的代表性方面，全球治理机构正如其建立的时候一样，并没有为穷人的参与提供渠道。与民族国家相反，全球性的规范机构缺乏大众化的选举立法机构，穷人可以通过该机构寻求代理人。相反，政府间组织只是外交家和技术官僚的壁垒，这些人远离贫困人口，并很少对他们承担责任。同样地，跨政府间网络通常对官僚主义者关闭大门，因为这些人很少与贫困选民进行沟通。〔16〕

除了前述国际金融机构在贫困的全球治理方面产生了重大作用外，事实上，发展中国家的联合国安理会非常任理事国席位也会对国际社会的扶贫产生一定影响。也就是说，如果一国在联合国安理会具有代表权、发言权的话，那么它就有了国际政治影响力，从而能够在与IMF进行协商时处于有利的地位。这是因为IMF的关键股东——尤其是美国——能够影响IMF贷款条件，而且它们也愿意这么做是因为他们关心该国会怎样在联合国安理会投票。同时，对于没有遵守国际金融机构既定安排的非常任理事国而言，也仅仅会受到轻微的惩罚，因此，政治上重要的发展中国家更可能会得到来自IMF的贷款。〔17〕

(三)国家及其能力

国家问题主要是指国际金融机构对贫困国的指导是否会构成对该国主权的侵犯，以及贫富国家在解决国际贫困问题中的立场。而能力则是指国际贫困治理过程与政府有效落实制度的能力之间的联系。

早在1986年，IMF财政事务部的经济学家就曾指出，关于贫困治理过程中的财富分配问题属于国家内政，而不属于IMF工作人员的行动范围，因为计划的实施最终要落实到国家的决策者身上。这是由于当前全球治理并不涉及一个世界性的国家，而是处于民族国家的网络之中。其中一部分是基于国家成员国地位的机构而形成的跨政府网络，而另一些则是由国家参与全球合作的非正式安排构成的跨政府网络。还有一部分则是不同地区之间的跨区域机构，如欧洲与亚洲，甚至还包括次一级政府机构形成的跨地区安排。〔18〕

如前所述，国际金融机构在实施贫困援助的过程中往往会针对穷国附带诸多的苛刻条件，不仅引起贫困国家的反感，这些条件也容易与地区国家面临的具体问题脱钩，不利于贫困问题的治理。这在冷战末期和冷战结束初期，英美新自由主义经济政策大行其道之时表现得尤为明显。特别是这些国际机构沦为大国控制的工具之时，穷国在援助政策及贷款方面往往处于非常被动的地位。这种苛刻条件框架下形成的全球性规范安排及其大国意志容易导致国际机构在削减贫困的进程中，进一步加剧穷国的贫困化。

而且对于广大穷国而言，全球贫困既不是本国问题的最高议程，也不是紧迫的公共问题。在他们的问题范畴内，还包括了其他更多亟待解决的全球问题——安全、气候变化、社会问题、冲突、贸易、能源供应等，贫困问题往往由执政当局去判断是否具有政治重要性。所以，“大部分政府首脑或国家政治领导人都会轻松地同意或认为全球贫困必须削减，但是很少有人会超越这些外交辞令，并将重要的政治或物质资源用于千年发展目标的解决。”〔19〕尽管这些(贫、富)国家的物质能力或资源总体上为全球贫困的削减创造了机遇，但正是这些能力或资源的分配也会为实现特定的贫困目标构成阻碍，尤其是富国在塑造全球贫困的目标演进过程中处于关键地位。

其次，从贫、富国家对贫困的立场来看，双方在贫困问题的治理方面也存在很大差异。第一个区别在于发达国家和发展中国家对贫困及其标准的定位不同(如前所述)。第二个区别在于发达国家和发展中国家对减贫的干预方式不同。不同的经济发展环境和社会基础使得发达国家实施的政策并不具有通用性和普遍性，对资源分配的焦点更多“集中在与市场功能相关的市场和个人生产力方面”，而在欠发达国家，则更多强调了基本的生存需求(如食物、药品、水资源等)，以及满足发展需求和建设的资本方面(如技术和资金)。〔20〕

第三，穷国对贫困的治理能力也深刻影响全球治理的效力。如上所述，大多数贫困人口生活在饱受冲突影响的国家，这些国家的贫困治理能力非常有限，政府时常处于不稳定状态，高度腐败严重阻碍经济发展，经济改革有时也以高度不稳定和不透明的方式实施。而且，民族、种族和宗教矛盾导致国内形势动荡，使政府很难在其管辖范围内有效地实施政策措施去引导个人或市场行为，这方面表现尤为明显的当属部分中东和非洲国家(如中非共和国、塞拉利昂、厄立特里亚、利比里亚等国)。政府合法性的认可受到削弱，僵化的政治体制使得政府难以将国际机构的政策有效转化为国内的社会或经济规则。同时，在考察穷国的治理过程中，也要考虑到利益集团政治的作用，这类内部势力的支持或反对都会影响国际机构政策实施的有效性。〔21〕所以，从政府能力的角度来看，解决贫困问题的首要条件就是要明白治理不力(poor governance)的源头是什么。

因此，作为一个全球性现象，贫、富国家都存在这种能力问题。作为治理贫困问题的方法模式，贫困治理能力并不仅仅关乎如何分配全球资源的问题，也包括如何分配国家资源的问题。某种意义上，国际贫困治理体现的是对国际机构和国家的政策凝聚力的挑战。它不仅仅是政府间机构、非政府机构与富国将资源分配给穷国的问题，还是中等收入国家与富国内部的贫困问题。〔22〕从国家的角度来看，贫困对全球治理的挑战在于解决问题的路径和方法要远远大于单纯的资源分配。

三、对贫困问题的全球治理：展望与反思

不管是作为一种哲理思想、理论，还是具体解决问题的实践，关于全球治理解决诸多问题的方案始终处于不断的争论之中，因为真正实现对全球贫困治理要受到国内外的政治、经济与社会、文化等众多因素的制约，包括国际机构的结构性缺陷在内。

20世纪90年代以后，随着冷战的结束，全球化进程的加快，传统上依托国家治理的模式逐渐转换到多边主义视野下的多层全球治理模式，全球化的推进也加强了公共与私人部门、国家能力与角色的转变。但是，与理论层面的治理范式不同，现实问题对全球治理产生了一定程度的扭曲。

第一，国际贫困层面上相关主体间的权利与地位不平等，决定了未来全球治理应立足于主体间关系。深陷贫困泥潭的欠发达国家本身就处于边缘/半边缘的国际格局中，这些国家不乏优越的地理环境和丰厚的自然资源，但是不均衡的国际分工体系、大国间的地缘政治博弈，强化了弱国的边缘化现象，削弱了欠发达国家改善自身状况的话语权。同时，从上述针对贫困治理的问题分析中可知，西方发达国家在贫困治理进程的目的、发展模式、优先解决的问题等领域中始终占据主导地位，在全球治理结构的金字塔中处于顶端，并且对国际机构的发展具有重要影响。以联合国的千年发展目标为例，早在2000年的千年峰会及其后续文件中，联合国就对千年发展目标进行了系统性阐述。然而，在此次千年峰会之后，关于减少全球贫困的努力也受到削弱，部分原因在于国际社会对这一问题的热潮有所降温，“更重要的是美国总统的更替。权力现在取决于一小部分新保守主义顾问对总统的控制，这些顾问对联合国及其对外援助持有怀疑态度，这对联合国发展融资(UN Finance for Development，FFD)会议的召开非常不利”。〔23〕毕竟美国作为解决全球问题的关键参与者，对贫困问题的治理拥有重要话语权，尤其是在国内新保守主义势力的影响下，美国领导者的全球政策焦点在9·11事件后发生了重大转折，将对外政策的目标集中在反恐领域，从而分散了国际社会解决贫困问题的注意力。由此可见，以美国为首的西方国家对贫困治理进程的重大影响。此外，欠发达国家在贫困治理进程中依托的部分国际组织(如20国集团、七国集团等)中，所发挥的影响力非常有限。可以说，削减贫困的关键政策手段主要控制在发达国家手中。同时，穷国内部政治经济发展的不平衡和地域差异也会强化国际贫困主体间的失衡。

第二，解决全球贫困治理中存在的“民主赤字”问题，需要推动国际机构的改革朝着更为公正、公平、公开的方向发展。由于上述贫困主体间权利失衡现象，不仅使得穷国参与机构改革进程的力度非常微弱，也强化了西方发达国家的主导地位。而且，全球治理机构正如其建立的时候一样，并没有为穷人提供参与的渠道，它们缺乏大众化的选举立法机构，成为了技术官僚的壁垒，他们招募的学者或职员大都具有浓厚的自由主义经济学背景，很大程度上造成了国际机构制定的政策带有自由主义色彩。当全球贫困治理很少包括穷人的声音或影响，那么最后导致的治理规则就不大可能为最终消除贫困创造条件。

第三，贫困治理的未来趋势将会放在制度框架的长期构建方面，这就需要制度架构保持对外部事态发展的敏感性、灵活性和连续性。从长远角度来看，一项成功的制度不但可以保证参与者沟通渠道与信息的畅通，还使得政府的运作可以更加透明，为贫困人口提供安全保障，以免受经济动荡、腐败、犯罪和暴力的威胁，并确保机会均等和市场的契约化，机构的责任与透明度为善治提供了强有力的激励。它们都是运转良好的机构和公共部门的基本要求。

此外，国际机构对穷国的援助还需要注意的是，在实施援助政策的过程中，时常把受援国及其制度机构看作是预先设定的目标，这就容易导致政策的实施不一定会达到预想中的效果，只有内外机构对问题进程及其制度方向达成一致，才能确保所支持的项目实现协调一致。〔24〕

第四，以国家为主体的多重权威并存是贫困治理的总体趋势。尽管在超国家层面上，主权国家不再是唯一行为体，但是国际贫困因地域、资源、经济发展等各种因素的不同具有很大的差异，这些差异决定了国际贫困的解决主要依托每一个国家自身的政策发展，只有主权国家才能在贫困问题上具有话语权，而且通过与国际机构互动达成的相关协议和制度框架也必须由政府及其部门付诸实施。同时，相互依赖的增强让国家在进入世界市场、参与国际竞争的过程中越来越担心主权遭到渗透，发达国家在高喊市场边界开放之时，又在本国竖起欠发达国家难以企及的壁垒。更关键的是，在贫困治理领域原本就处于被动地位的穷国，还不得不接受发达国家及其控制的国际机构所提出的政策条件，这反而强化了穷国的排斥心理。因此，国家依旧是贫困治理的主角，未来国际贫困的治理必须是在尊重国家主权及其问题特殊性的基础上，伴随着国际机构的制度创新和组织创新，最终实现全球贫困治理所要达到的目标。

注释：

〔1〕Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group, October 2015, p.1.

〔2〕World Bank: “World Bank Forecasts Global Poverty to Fall Below 10% for First Time; Major Hurdles Remain in Goal to End Poverty by 2030”, October 4, 2015, http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2015/10/04/world-bank-forecasts-global-poverty-to-fall-below-10-for-first-time-major-hurdles-remain-in-goal-to-end-poverty-by-2030.

〔3〕United Nations, Overview of the Report on the World Social Situation 2016, pp.10-13. https://www.un.org/development/desa/dspd/2015/12/30/report-on-world-social-situation-2016/.

〔4〕Alberto Abadie, “Poverty, Political Freedom, and the Roots of Terrorism”, SSRN Electronic Journal, October 2004, pp.1-15.

〔5〕Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group ,October 2015, p.9.

〔6〕The UN refugee agency: “Loss of hope and deepening poverty driving Syrians to seek refuge in Europe”, News Stories, 25 September 2015, http://www.unhcr.org/560558b06.html.

〔7〕 Josh Wood : “Faced with mounting debts, Syrian refugees have no way of leaving Lebanon”, January 10, 2016. http://www.thenational.ae/world/middle-east/faced-with-mounting-debts-syrian-refugees-have-no-way-of-leaving-lebanon.

〔8〕Kaliappa Kalirajan and Kanhaiya Singh, “The pace of poverty reduction across the globe: an exploratory analysis”, International Journal of Social Economics, Vol. 36 No. 6, 2009, p.695.

〔9〕佩恩表(Penn World Tables)是联合国国际比较计划下委托宾夕法尼亚大学编制的购买力平价数据表，其数据项包括人口、汇率、国内生产总值的购买力平价、人均实际国内生产总值、消费价格水平、政府价格水平、投资价格水平等多项内容。

〔10〕Michel Chossudovsky, The Globalization of Poverty and The New World Order, Second Edition, Global Research,2003, pp.28-29.

〔11〕即假定一个平均家庭支出的三分之一用在食物上，当该家庭的非食物支出也达到了最低的充足水平，这样一来，只要用平均家庭的食品支出乘以3就得到该家庭的贫困线。

〔12〕〔14〕Michel Chossudovsky, The Globalization of Poverty and The New World Order, Second Edition, Global Research,2003, pp.29-30，43.

〔13〕〔15〕〔17〕〔19〕〔23〕Jennifer Clapp and Rorden Wilkinson, Global governance, poverty, and inequality, Routledge, 2010, pp.8，83，91-94，143，142.

〔16〕〔18〕Jan Aart Scholte, “Poor people in rich countries: the roles of global governance”, Global Social Policy, 12(1) 3-23, 2012, pp.10，5.

〔20〕Jennifer Morazes & Indira Pintak, “Theories of Global Poverty”, Journal of Human Behavior in the Social Environment, Vol. 16(1/2) 2007, pp.116-118.

〔21〕〔美〕詹姆斯·N·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，南昌：江西人民出版社，2001年，第207页。

〔22〕Theresa Scavenius, “National Responsibility and Global Poverty”, Global Society, Vol.27, No.1, January, 2013, pp.7-23.

〔24〕〔美〕迈克尔·爱德华兹：《积极的未来》，朱宁译，南昌：江西人民出版社，2006年，第142页。

〔责任编辑：马立钊〕

涂志明，江西师范大学马克思主义学院讲师，中国人民大学国际关系专业博士，研究方向为全球治理、欧美俄三边关系；庞中英，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，主要研究全球治理、国际政治经济学、国际关系理论、中国外交政策等。

〔*〕本文得到复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心“现代国家与国际秩序”跨学科学术工作坊基金项目的支持(项目编号：CCPDS-FudanNDKT16014)。