论资源型城市的环境行政执法研究问题

孙志倩，何 珊，张瑾

（辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁阜新123000）

论资源型城市的环境行政执法研究问题

孙志倩，何 珊，张瑾

（辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁阜新123000）

东北三省是我国的老工业基地，又是我国重要的资源基地，一直以来为我国的经济发展作出了重要贡献。然而，在近些年来，由于当地资源枯竭，与之相应的资源型产业出现萎缩，资源开发与经济社会生态可持续发展的矛盾开始变得尖锐，且之前的资源利用低效和粗放有目共睹，城市环境污染严重。多年以来，我国发展中的资源环境问题已成为我国全面建成小康社会最紧的约束、最矮的短板，成为很难绕过去的坎。

东北老工业基地；资源型城市转型；行政执法

一、选题背景、缘由

资源型城市转型是一个非常现实的问题，也是我国向生态经济转变中的一个重要问题，之所以选择这个为研究对象，主要是基于当前环境的污染和破坏的现状已经成为威胁人类生存和发展的重大社会问题。我国政府在1992年联合国环境与发展大会做了履行《21世纪议程》的庄严承诺，在未来将可持续发展作为一个重大战略。笔者选取东北老工业基地作为本文的主要研究对象，我国东北边疆地区地理单元完整，自然资源丰富。东北在为祖国建设作着极大贡献的同时，极大地透支自然资源，形成了一批资源枯竭型城市，同时，也产生了很多环境上的问题。

二、环境资源型城市问题

（一）环境问题

我们以表格形式来看一下东北地区的水资源污染状况。见表1:

表1 对松花江流域水污染的分析

表2 大庆原油产量与财政收入

1.地面坍塌问题

据官方统计：每开采万吨原煤，将造成2000平方米土地大面积的塌陷，塌陷区面积大概是煤层开采面积的二倍，最大下沉值为煤层采出厚度的70%-80%。大量的煤矿开采等已经是东北地区形成了很多的塌陷区，极易出现山体滑坡、泥石流等灾害，对居民人身安全产生重大影响。

2.固体废弃物堆放问题

煤矸石和粉煤灰是在煤炭开采过程中向外排放量最大的固体废物，对生态资源环境造成巨大压力。尤其是经过暴晒、雨水冲刷等后，会变成很多粉末状固体进入水源、空气等，造成第二轮污染。1996年，辽宁省环保局、辽宁省地矿厅等有关单位对全省9个矿种的34家大型国有矿山企业的抽样调查证明，1994年矿石量9078万吨，共占用土地53093.4公顷，而生态破坏重建率才11.27%。

3.土壤污染问题

中国土地资源十分匮乏，人均耕地只有1.43亩，不到世界人均耕地面积的40%，东北资源型城市的土地资源和全国的形式相同，甚至低于全国平均水平，属于土地资源贫乏地区。但由于多年的采矿业，东北地区土壤破坏十分严重。

（二）城市经济问题

1.产业结构失衡，就业结构单一固化

产业结构失衡、过度依赖资源产业是资源型城市产业结构的通病，产业结构失衡主要体现在城市第二产业独大、第二产业内部结构不合理（资源产业绝对主导）、第三产业内部结构不合理（传统服务业发展迅速，现代服务业发展缓慢）。

2.过度依赖资源

比如大庆这座城市，由于石油经济在经济中比重过大,导致了大庆市经济增长对原油产量的过度依赖。据推算，大庆原油生产衰减将对其财政收入和工业产值产生巨大影响。见表2。

三、我国行政执法中的不足和难处

（一）环境行政执法风险问题

所谓环境行政执法风险，是指环境行政机关在实施环境法律法规的过程中遭遇的风险。这些风险大致来自三个方面：一是人身安全的风险；二是法律风险；三是政治风险。

首先是人身安全的风险，这主要体现在城管和警察身上，暴力抗法就是一些群众或犯罪份子面对城管和警察的法行动而采取的以暴力为方式的对抗措施。其次，便是法律风险，在执法实践中，我们执法队员仍然会有这样或是那样的迷惑，有的是法律的更改导致，有的则是目前对于一些行政行为的法律规定空白导致。再次，就是政治风险，因为行政执法的失误失策，被行政机关内部问责而葬送前途的风险。这三种风险使得行政执法人员在面临环境执法时，会犹豫退缩、办事效率低，这不利于对资源型城市环境转型、环境保护的发展，也不利于老东北地区的转型和振兴。

（二）环境行政管理体制不足

我国的环境行政管理体制和其他发达国家有很大的不同，在功效上各有春秋。在这里，我们用日本为例，主要谈一下我国与发达国家的环境行政管理制度相比较有何不足。日本的环境执法体制，全靠将环境执法集中到一个专门负责全国环境管理的综合性部门——环境省，统一监督管理。特别强调政府长官的职责，日本还出台了很多专门治理环境的单行法规，政府带头对中小企业进行资金等各方面的援助，减小企业家们的负担。同时，利用对环境保护法律法规的宣传来提高人们的环保意识。再加上，司法和媒体的监督，形成政府——企业——公众的三元结构，有效地提高了执法的效果。通过比较日本的环境行政执法，我国有以下不足之处:（1）管理体制的权力过于分散；（2）缺乏专业的环境咨询部；（3）缺乏专业的环境咨询。

（三）环境行政执法监督体制的缺陷

我国在监督方面，很显然还有很大缺陷，比如缺乏对环境监督不力的责任追究制度、各部门之间协调不力等。

四、完善

（一）降低环境行政执法风险

（1）要依法执政。法律有明文规定的按法律，没有明文规定时执法人员一定要注意利益衡量，使各方的利益最大化，损失最小化。（2）柔性执法和严格执法相结合。多尝试一下柔性执法，通过指导、劝告、提醒、商谈、倡导等方式，并且能给出具体的解决措施。

（二）完善环境执政管理体制

（1）集中管理体制的权力和环保部门之间的责任。现实中我国在部分地区也开始实行环境行政执法权力的集中，如建立长江水利管理委员会、滇池综合管理部门来集中实施环境行政执法，这些都发挥了很大的积极作用。但是，我国大部分地区还没有这样的集中管理，应当多效仿一下。（2）多建立环境协调、咨询机构。我国在进行环境影响评价的审批和许可时，也会聘请专家和学者来提供意见，但是，没有建立咨询机构，大都是临时性的缺乏长期性保障。所以，我国应多建立一些环境协调、咨询机构。

（三）完善环境行政执法监督体制

（1）以法律的形式明确监督权利。通过修改完善现有法律、制定新法来明确规定我国的监督制度。具体确定监督的主体、监督的方式以及之后的惩罚制度。（2）)成立专门的环境行政执法监督诉讼问题的机制。

关于资源型城市环境行政执法问题的研究是我们每个人都应该密切关注的，笔者以我国东北地区为例，先是说明了一下资源型城市所面临的严重的环境问题，后半部分则是在交代如何用行政执法手段来改善这类问题，以期能对这些城市起到一定的帮助。

[1](美)卡尔·科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.上海:商务印书馆，1988.

[2]梁燕君.可借鉴的环保经验[J].中外企业，2010（8）：39.

[3]白贵秀，高桂林.环境行政执法风险防范问题研究[J].广西社会文化科学，2010（6）.

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1673-0046（2016）9-0022-02