刑事立案监督实证研究

雷鑫洪

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)



刑事立案监督实证研究

雷鑫洪

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

我国采用程序启动型立案模式，立案监督程序所呈现的问题更多地具有本土色彩。以某一地区刑事立案及立案监督情况为主线，结合全国近十余年的立案监督情况，使用数据和案例进行问题导向型的实证研究，有助于深入分析刑事立案监督存在的问题。面对较高发案率、有限的监督力量难以延伸至刑事受案至立案全过程导致的受案初查不受重视、立案不作为、立而不侦、降格处理等问题，可以考虑将立案监督与侦查监督、行政执法监督相结合，并在侦诉审合理化构造下加强对侦查权的控制。

立案监督 侦查监督 行政执法 检警关系 实证研究

立法有关检察机关刑事立案监督的规定集中于有案不立行为，监督方式单一且缺乏责任条款，对不应当立案而立案的行为如何监督则未作规定，实践中，主要通过后续的不批捕、不起诉方式予以纠正。但由于检警双方信息不对称，检察院难以及时掌握公安机关刑事立案信息，开展立案监督后也可能被公安机关以撤案、立而不侦等方式搪塞应付，监督实效不佳。理论上，有关立案监督问题的探讨多为思辨研究，严格的实证研究较少，且多以某一地区检察院立案监督案件调查报告为主，〔1〕孙琴 ：《论刑事立案监督》，吉林大学2013年博士学位论文；吴锋 ：《刑事立案监督权研究》，吉林大学2011年博士学位论文。未能对公安机关刑事立案权运行及其立案管理问题进行深入分析。为此，笔者选择Z市公安机关开展调研，结合十余年从事公安执法及监督工作积累的经验及案例，探讨刑事立案监督中的盲区问题，〔2〕盲区通常指视线未到达的区域，本文借指检察院在刑事立案监督中容易忽视的问题。并提出一些对策。

一、刑事立案监督的现状

本文采用全国样本与区域研究相结合的方式考察刑事立案监督的现状。在宏观层面，对全国近十余年刑事立案监督的有关数据进行汇总分析；在微观层面，重点对Z市公安机关2015年1-4月接处警、立案以及检察机关立案监督数据等进行比较分析，〔3〕根据国家统计局数据，2015年Z市常住人口超过500万。仅2015年1-4月份，该市公安机关接处警数量就达数万条，样本规模较大，符合统计上的信度要求。以尽可能客观地描述刑事立案监督的现状。

(一)将立案监督简单分解为监督立案和监督撤案

通过知网检索得到的有关刑事立案监督的文章，多从检警关系这一外部视角，把立案视为公安机关接受报案后立为刑事案件的单一行为而非动态过程，将立案简单分解为应当立案不立案、不应当立案而立案两个方面，鲜有对超出《刑事诉讼法》规定之外的受案、初查行为的深入研究，缺少对围绕是否立案开展的接处警及调查取证情况的关注。这种做法从最高人民检察院公布的立案监督数据中可见一斑。1998年至2004年间，检察机关立案监督主要针对监督立案而不包括监督撤案；2005年至2012年间，监督撤案总量有了较大增长，但监督立案仍然占主要部分；直到2012年以后，监督撤案的数量才逐渐接近监督立案的数量。详见图1。

图1 1998-2014年全国检察机关立案监督情况

根据调研，Z市各级检察机关对Z市公安机关2015年1-4月受理刑事案件的立案监督，也主要集中在纠正不立案和纠正不应当立案两方面。立案监督共计17起，其中监督立案14起，占主要部分。详见表1。*数据来源于Z市检察院侦查监督部门统计材料。

(二)有限的监督力量难以应对不断增长的刑事立案量

根据公安部公布的数据，全国公安机关刑事立案量呈逐年增长的趋势。尽管检察官队伍也在不断壮大，但是其增长速度明显低于刑事立案增长率。表2为2007-2014年公安机关刑事立案数和检察官数量变化情况。*数据来源于2008-2015年《中国法律年鉴》。其中，检察官重点统计了检察员和助理检察员的数量，这主要是考虑到检察长、副检察长、检察委员会委员通常处于领导岗位，不再从事具体的检察业务，而书记员、司法警察、其他干部主要从事辅助性或事务性工作。尽管通常只有侦查监督部门检察官具体从事立案监督工作，但由于难以获得其具体数量，故假定在一定时期内，侦查监督部门检察官X′占检察官数量X的比例是恒定的(比例用1/b表示)，即二者是同向同比变化(X′=X/b)，因而通过全国刑事立案数量Y与检察官数量X的对比，可以较好地说明检察机关立案监督工作量的变化趋势(Y/X′=bY/X)。

表1 2015年1-4月Z市检察机关对公安机关刑事立案监督情况

表2 2007-2014年全国刑事立案数与检察官数量变化对比

对Z市的调研发现，Z市各公安分、县局刑事立案呈现出区域性分布不平衡的现象，因而各基层检察院的立案监督量也存在较大差异，但侦查监督部门检察官的配置与之并不一致。Z市公安机关共有18个分县局、8个直属办案支队。其中，6个小分局D1～D6，大多数是原企业公安改制而来，另有1个直属分局原系公交分局，主要办理全市路面及公交车内扒窃案件，按照案件发生地与对应基层检察院进行报捕、移送审查起诉等工作对接。*本文使用Z市有关数据时，对涉及到的区域名称均作了必要的技术处理。按照案件管辖规定，各分县局的刑事立案监督由其行政区划所在地基层检察院负责，Z市检察院主要负责Z市公安局各直属办案支队的立案监督工作。Z市共有11个基层检察院，包括5个主城区(A1～A5)、4个县城(C1～C4)、2个国家级开发区(B1～B2)检察院，分别对口辖区内17个公安分县局的有关工作。通过对2015年1-4月Z市公安机关刑事立案数进行统计分析，并与同时期Z市检察院17起立案监督情况进行比对，可以发现立案监督数远远落后于刑事立案数。详见表3。*数据来源于2015年1-4月Z市公安机关及检察院有关部门的统计资料。

表3 2015年1-4月Z市公安机关刑事立案量与检察机关立案监督量对比

(三)立案监督触角难以深入刑事受案至立案全过程

关于“刑事立案”的界定，一般理解为是对报案、控告、举报、自首等材料来源审查后决定是否立案的片段性行为，而实践中刑事立案是从接处警开始、经受案、初查、再决定是否立案的阶段性过程，立案权运行呈现出案事件*在公安工作中，案事件是案件和事件的统称，包括刑事案件、行政案件以及各类警情事件。管理的规律性特点。由于将刑事立案作为片段行为而非发展过程看待，因而立案监督更多表现为事后监督、结果监督，难以进行事中监测、实时预警，监督线索较多地依赖于案件当事人的投诉申诉，信息渠道较为单一和被动，且监督实效与当地群众的法治意识有着密切关联。在工作中，笔者经常遇到有关立案的各种咨询，当事人总是担心受案调查阶段的信息不公开极易为“人为规划”提供温床，使得案件无法顺利进入立案程序且无法补正，而这些咨询者无一例外均未意识到检察机关作为刑事立案监督主体的存在。迄今为止，有关公安机关侦查公开的讨论尚无定论，受案至立案阶段的信息公开更加缺乏制度上的规定，而刑事立案主要由侦查办案部门自行负责、自主决定，即便是公安机关内部执法监督也难以涉及。面对这种情况，一方面检察院无法全面掌握监督对象信息，另一方面案件当事人知情权受限、法律意识较为淡薄，立案监督在一定程度上流于形式。调研座谈中，有工作人员直言不讳地指出，当地基层检察院为了完成上级部门的立案监督考核任务，曾主动向公安机关“讨要”问题案件充当业绩。

结合具体数据分析，通过对表3进一步解读可以发现 ：2015年1-4月，Z市公安机关8个直属支队102起立案无一例被提起立案监督，直属分局刑事立案数高达1117起，也无一例被检察院提起立案监督。从案件绝对数看，各直属支队立案数并不多，可能存在问题较少，直接针对各直属支队立案提起监督的情况极少。究其原因，除去案件数量较少的因素之外，Z市公安局直接受理侦办的刑事案件不均衡地分布于各直属支队，而Z市检察院不足200名检察人员中，负责侦查监督工作的仅个位数，靠如此有限的人力很难监管Z市公安局各直属支队刑事受案至立案全过程，因此立案监督主要靠坐等案源上门。与此同时，尽管Z市公安局各直属分局的刑事立案数较高，但由于其案件办理并不固定与某个检察院进行工作对接，而是依据案件发生地来嗣后确定，因而在立案监督权限划分上存在较大的不确定性，多头管理的实际效果往往等同于缺乏监管。如此一来，受案环节问题较多的扒窃案件，反而得不到有效的立案监督。

二、刑事立案监督的盲区分析

前文分析基本描绘了刑事立案监督的基本概况。考虑到司法统计数据存在人为干预的可能，*白建军 ：《从中国犯罪率数据看罪因、罪行与刑罚的关系》，《中国社会科学》2010年第2期。要对立案监督中的深层次问题加以解析，有必要结合案例材料等进一步开展定性分析。为此，笔者对Z市18个公安分、县局进行了配额抽样，*配额抽样又称定额抽样，将总体按照一定的特征分成若干类型或层次，由研究者在各个类型或层次中根据自己的判断选取样本。具体到本次调研中，考虑到Z市的地域性特点，将Z市公安机关划分为主城区分局、县公安局、开发区分局、小分局四种类型，进行等比抽样。共选取9个分县局的派出所或刑侦大队等基层一线办案部门进行田野调查。在此基础上，参考2015年公安部开展立案突出问题专项治理工作梳理的问题，并结合笔者工作中亲历的一些典型案例，对刑事立案监督中容易被忽视的一些问题进行分析。

(一)较少被关注的刑事受案、初查

对刑事立案的简化理解，导致与立案密切关联的受案、初查行为被作为公安机关内部管理问题，并未得到立案监督部门应有的重视。根据《人民警察法》的规定，我国公安机关肩负社会治安管理和惩治违法犯罪行为的双重职能，并负有对公民人身、财产实施救助的职责，因而立案前对各种报警材料进行处理的过程，涉及到警察事权的划分。公安机关在接受各类报警信息后，应当及时区分为一般救助、行政违法、刑事犯罪等不同情形，流转至各职能部门受理，在对警情进行前期处置时，还应当根据紧迫性程度对有关人员、财物等给予必要处理。而对于直接受理和转交的刑事案件，侦查办案部门需要经过初步的判断审查，甚至采取一些调查措施后，才能进入立案审批阶段。也就是说，正式启动一起刑事案件的立案程序，通常经历了“接处警→刑事受案→初查→刑事立案”等环节，接处警和受案处置是否及时、专业决定了案事件能否顺利进入刑事诉讼程序，而对需要立即采取人身财产保护、约束等措施的刑事警情的前期处置情况，将直接影响后续的侦查取证质量。因而，将刑事立案分解为几个相互区分但紧密相连的阶段，针对其中的警察事权划分、案事件流转、前期处置规则等加以研究，有助于对公安立案权的监督控制。

调研中，民警谈到这样一个案例 ：某农村妇女刚从外地打工返乡不久，育有一子尚在哺乳期内，过小年前一天离家去县城购买年货后失踪，家人当日到县公安局报案。报案时临近下班，适逢一侦查经验丰富的领导在场，敏锐觉察到该妇女被害可能性较高，*其理由为 ：该妇女特意回家过年不可能有意出走，当地农村对生育男孩较为重视，哺乳期内母亲的天性是及时回家照看孩子，故排除普通走失。本文对案件侦查推理及办案过程进行了必要的简化处理。指示刑侦部门立即开展调查访问。侦查员绘制了该妇女外出至返家的路线图，迅速将出事地点锁定在附近一处砖瓦厂，发现守门人已于案发后失踪，又于小年当夜赶赴其位于临县的老家将之抓获。犯罪嫌疑人交代了抢劫杀人的作案经过，并指认出砖瓦厂某水坑内藏匿的被害人尸体。本案在报案初期没有明显的被害痕迹和犯罪现场，很难符合法律规定的立案条件，但是，侦查员并未将其作为一般性走失进行登记，而是依据敏锐的职业洞察力以及专业的调查行为，迅速发现并侦破了案件。由此看来，对警情的准确判断、及时处置以及较强的责任心，在整个受案中是至关重要的。从中引申出的问题是，公安机关接警后的处置流程能否进行科学合理的分流及必要的调查，使得刑事案件能够及时流转进入刑事诉讼程序，减少人为处置不当导致的犯罪黑数，*根据犯罪学的定义，犯罪黑数是指已实际发生但由于受害者不报案、立案不实等多种原因未纳入公安机关记载的犯罪数量。这是公安机关立案管理与检察院立案监督都要面临的难题。事实上，2015年1-4月Z市公安机关11720起立案仅仅是对大量警情处置后的部分结果。将Z市公安机关26个办案部门警情数与刑事立案数进行Pearson相关分析，结果为 ：p<.01，r警情数-刑事立案数=.974，即二者强相关(详见图2)。*皮尔逊(Pearson)相关系数考察两个连续变量间的关系，在0.8～1.0之间为非常强的相关，p<.01表明分析结果在统计上是显著的。可见，立案前的受理调查环节存在相当大的工作量，但由于尚未进入刑事诉讼流程，自由裁量程度较高，应当成为立案监督重点关注的对象。

(二)未引起重视的立案阶段不作为

立案监督更容易关注有形的积极行为，而各种消极不作为由于隐蔽性强、界定较为困难等原因，易受到忽视。尽管立案监督一直以监督立案为主，但是“应当立案不立案”并不等同于立案阶段的公安机关不作为，事实上一些不立案决定恰恰是通过调查决定的作为形式来完成的。本文认为立案阶段公安机关的不作为包括三种典型情形 ：不及时、不取证、相互推诿。

图2 Z市公安机关警情数与刑事立案数相关性分析

一是不及时受案立案。以Z市公安机关直属分局为例，由于其所办理的扒窃案件具有即时发生、隐蔽性较强、取证困难的特点，报警后能否及时赶到现场进行快速专业处置，直接关系到案件能否作为刑事案件得到处理。面对Z市所有城区公共场所发生的扒窃案件，直属分局仅有几辆接警车辆和极为有限的处警人员，有时两个警情点横跨整个城市，碰到交通高峰期仅在途时间都难以预计。在某次公交车扒窃事件中，民警接到报警后四十多分钟才赶到现场，期间乘客陆续下车以致丧失了处置的最佳时机。客观上的力不从心和处理中的机动性，加之扒窃犯罪嫌疑人多为惯犯，导致处警受理阶段存在的较大裁量权极有可能为权力寻租提供空间。类似情形还存在赌博等刑事案件中。根据Z市公安机关对2015年1-4月刑事立案问题自查的情况，不及时立案情况较为普遍，26个办案部门中高达17个部门存在“符合立案条件未及时立案”情形，且问题比例较高。详见图3。

二是处警受案后不积极取证。如果对一些重要的物证人证不及时调查收集，嗣后又无法获取，就会导致案件难以定性为刑事案件，或者立案后无法办理成为“夹生饭”。受案后的调查取证状况在很大程度上决定了案件的定性和罪名。侦查实践中存在破案黄金72小时理论，*依据破案黄金72小时理论，对于一般案件应当在3日内决定是否立案。参见张晓亮 ：《公安机关刑事立案监督研究》，中国社会科学院研究生院2012年硕士学位论文。通常案发初期是调查取证的最佳时机，大量的案件线索、证据都较容易获取，但随时间推移会不可逆地灭失。根据侦查经验，现场勘验、检查及物证提取等如果有重大纰漏，将难以弥补；言词证据的采集宜早不宜迟，无论是证人、受害人还是犯罪嫌疑人，其记忆及心理均会随时间而变化，一些激情案件处置中如不迅速开展现场调查访问，其后可能会查找不到证人；大部分犯罪嫌疑人犯罪后在初期都有悔罪投案心理，宜早控制早抓捕。但是，上述行为一方面由于操作性较强，多纳入公安机关内部管理及裁量范围，检察院难以介入立案监督，另一方面，因为缺乏具体的界定标准，没有明确的法律依据，检察机关即便介入也难以监督。

图3 Z市公安机关刑事立案数与未及时立案数对比

三是相互推诿，以无管辖权为由拒绝受理。公安机关内部管辖权划分采取了犯罪地为主、犯罪嫌疑人居住地为辅的方式，实践中，管辖权还与公安事权即辖区划分密切相关，主要涉及公安机关内部行政管理，存在问题比较多。随着Z市近年来城市化进程加快，各分县局甚至各派出所的辖区变动较为频繁，管辖权不明确客观上助推了接警受案中的相互推诿现象。调研中发现一个发人深省的案例 ：某智障老太太走失数日后躺在一偏僻马路绿化带内，由于其处于俗称“管辖插花地带”*管辖插花地带是公安机关内部工作用语，指各辖区的交织混合地带。具体到本案中，老太太身处划分两个分县局辖区的马路绿化带，位于马路上方高架桥的高速公路则属于高速交警管辖，同时，该地区在事发前一年内曾先后分属于某一分局内两个派出所管辖。的管辖毗连地区，尽管群众发现后数次拨打报警电话，不同辖区民警均以不属于其管辖为由未处警。在历经数度推诿拖延后，最后处警的民警在现场未能联系上报警人也未查找到老太太，次日该老太太在饥寒交迫中死亡，并在未能比对上家属报警信息的情况下被当作无名尸体火化处理。据悉，老太太家庭条件较好，但死亡时下身赤裸并无财物，而由于接处警环节的推诿不作为，导致其毫无尊严地离开人世，至于其生前是否遭受犯罪侵害，更是无从查证。更值得警醒的是，笔者针对该问题调研其他省市公安机关后发现，同样存在两个派出所因一街之隔在管辖权上相互扯皮的现象。在指挥调度失灵和规则缺失的情况下，有时一方接警人员完全凭对他方老民警的情感尊重而进行接警处置。这一问题不能不引起立案监督工作的高度重视。

(三)难以准确界定的立而不侦行为

公安部将“履行法定侦查职责懈怠，立而不侦、侦而不力”作为立案突出问题之一，但立而不侦现象既是制度设计的产物，也是现实无奈的选择。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，大多采用随机启动的立案模式，而我国主要是沿袭了前苏联的做法，采取程序型启动的立案模式，将立案程序作为一项特别处理程序。*樊崇义 ：《刑事诉讼法学》，法律出版社2013年版，第298-369页。我国实行的刑事犯罪与行政违法二元治理的模式，决定了进入刑事立案程序的就是可能被追究责任的刑事案件。公安机关严格的案件考核制度，使得刑事案件的办理结果与工作绩效直接挂钩，一定程度上导致了不破不立现象。实践中，立案程序被赋予了过高的程式化功能，在某种程度上异化为案件的处理结果而非启动刑事诉讼的初始环节。按照Z市公安机关刑事案件办案质量评估标准，“案件定性明显错误”要在考评中扣分。据此，办案民警往往在立案前就开展大量的调查取证工作，没有收集到充分证据不敢贸然立案。至于立案后能否继续侦办下去，则有赖于具体的破案条件及侦查资源，绝大部分案件会基于绩效考虑被区分为两种情况，要么抓人破案，要么无限期被搁置。由于缺乏明确标准，这更多属于侦查裁量权范畴，随意性较强，难以被有效监管。

在实地调查中，笔者通过Z市公安机关有关案事件管理平台，对9个分县局现场随机各抽取20起刑事案件，查阅立案后侦办情况。结果显示，立而不侦的比例高达一半以上，大部分案件仅仅是开具了立案决定书，制作了几页报案笔录，后续查证工作近乎于无，有些案件甚至连笔录都没有。进一步分析，立而不侦究竟属于立案问题还是侦查懈怠问题、立而不侦该如何界定等问题尚需加以解决。不侦办的具体情形有多种，既有客观上不具备侦查破案条件，也有主观上懈怠不作为，而监督主要针对不履行侦查职责的行为。一方面，确实存在滥用侦查裁量权、故意侦办不力为犯罪嫌疑人脱逃罪责的恶劣情形；另一方面，公安机关与检察院对案件认识可能不一致，立而不侦成为应对立案监督的一项法宝。尽管检察院可以行使监督立案的强制性权力，但是对公安机关立案后的不侦查或侦办不力行为，法律并没有规定明确的判断标准，因而仅仅监督公安机关立案并不能使监督落到实处。在立而不侦的案件中，还有相当部分的案件是侦查人员无暇去办理。调研中民警普遍谈到，基层一线执法部门的工作压力极大，侦查办案并非其唯一业务，地区维稳、治安管控、事务性工作以及非警务性活动等交织，加上各种工作考评、办案考核接续不断，在疲于应付各类事务及考评中，很难做到对所有刑事案件进行精细化处理，无奈之下只能以绩效为主导，有选择性地优先办理容易“出成绩”、“好破获”的案件。

(四)较为隐蔽的案件降格处理行为

长期以来，以侦查为中心的刑事诉讼格局，使得侦查变相掠夺了一部分定罪功能。公、检、法联合办案的工作机制，以提前介入侦查之名，行联合办案之实；法院审判裁量功能弱化，无罪判决*根据最高人民法院历年工作报告统计，我国的有罪判决率高达99%以上，因疑罪从无、非法证据排除等认定犯罪嫌疑人无罪的情况极少。以及审判阶段变更起诉罪名的情况很少；公安机关兼具立案权与撤案权于一身，通过这两项权力的行使可以使案件的入罪、出罪较为方便。因此，犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪、构成何种犯罪，很大程度上在侦查阶段就已经有定论。受“侦查掠夺定罪功能”的影响，立案功能随之异化，因为立案不仅要对案件的犯罪属性作出判断，还要确定具体罪名，违背了人类认识的最基本规律，而围绕是否立案展开的大量前期调查取证，则在实质上挤压了侦查的部分功能，使得立案与入罪间存在较强的正相关关系，导致立案在一定程度上分享了侦查的定罪功能。因此，立案环节存在对案件降格处理的空间，而这一行为因隐蔽性较强，难以进入立案监督的视野，其危害性也更大。根据问题的严重程度，立案环节对案件进行降格处理可以分解为三类情形。

一是未将案事件录入执法台账系统，进行“体外循环”处理。正常的案件处理流程是，从接报警开始全程录入执法管理系统，按照办理进度予以程序流转，接受公安机关各级审核部门的监督。“体外循环”案件则是从一开始就未纳入到执法管理系统中，脱离了公安机关内部的审核监管，更加难以为检察院立案监督所觉察。在《刑事诉讼法》规定的多种立案材料来源中，各类报案、举报占公安机关刑事立案材料来源的绝大部分，主要通过拨打110报警电话和到公安机关上门报警两种途径，其中上门报警的案件未经过统一调度直接面向办案民警，更容易发生“体外循环”问题。为此，Z市公安机关多年来一直致力于完善案事件管理系统，力图根治案件“体外循环”的弊病，逐步降低上门报警的警情比例，并且要求所有警情处置均要录入执法办案系统。目前，110平台受理报案已成为Z市公安机关警情的主要来源。详见图4。

图4 Z市公安机关警情来源分布

二是将有罪案件进行非罪化处理。公安机关同一办案部门往往同时拥有刑事侦查和治安处罚两种权力，在治安管理处罚权的行使中具有相当大的自主性和排他性。而依据我国的罪刑治理体系，刑事犯罪和治安违法之间并不存在一条泾渭分明的界限，两者之间的模糊地带客观上为公安机关留下了较大的自由裁量空间。在一些因民间纠纷引发的轻伤害案件以及卖淫嫖娼、赌博等案件中，该问题表现得尤为突出。为了规范治安调解工作，公安部曾于2007年下发了《公安机关治安调解工作规范》，实践中一些公安办案部门把适用于治安案件的调解任意扩大使用，对于可能构成犯罪的轻伤害案件优先适用调解处理，如果双方当事人达成谅解，则不按刑事案件立案处理。在一些较为偏远的县局，笔者甚至发现对重伤害案件进行调解处理的极端情形。而在卖淫嫖娼、赌博、吸毒等案件中，一方面，行为人再犯可能性较高，多使用化名以逃避惩处；另一方面，案件查处本身具有隐蔽性，受监管力度相对较小，在长期处置中容易滋生腐败土壤，形成放纵犯罪仅作治安处罚的问题。

三是将重罪案件降格为轻罪案件处理。从认识发展的规律看，立案时对案件罪名的初步判断可能随着侦查取证进程而发生改变，但从心理因素分析，侦查员最初的认识具有首因效应，*关于首因效应，有多种不同解释。一种解释认为，最先接受的信息所形成的最初印象，构成脑中的核心知识或记忆图式，后输入的其他信息只是被整合到这个记忆图式中，通过同化具有了先前信息的属性痕迹。另一种解释则以注意机制原理为基础，认为最先接受的信息没有受到任何干扰地得到了更多的注意，信息加工精细；而后续的信息则易受忽视，信息加工粗略。引导后续的侦查取证被同化进入最初定性判断所形成的认识结构中，并且不断强化这样一种认知。严格来说，侦查取证并非是一个纯客观的过程，而是侦查员不断建构去重塑还原案件事实的过程。刑事诉讼中所认定的事实，既非案件发生当时的具体完整的原生态客观事实，也非办案人员大脑中形成的主观事实和事后被描述的抽象案件事实，而是以这些事实的整合体形式呈现的证据态的案件事实。*王均平、邓培旺 ：《证据调查模糊性论纲——司法三段论预设条件视域的证据调查行为检讨》，载何家弘主编 ：《证据学论坛》(第15卷)，法律出版社2010年版，第87-107页。在确定案件事实的过程中，立案的导向作用不可忽视，就笔者数年参加公安执法检查的经历看，侦查阶段改变立案罪名的情况较少。如果从立案伊始就人为设定一个错误的导向，将重罪降格为轻罪立案，很难被后续的审查起诉及审判活动所纠正。以一涉枪案为例，甲乙在赌场放贷产生争执，甲随即召集数名社会闲散人员前来报仇，其中一人径直掏出一把五四手枪照乙头部开了一枪后，甲等人逃离。所幸乙虽头部严重受损但死里逃生，伤情鉴定为重伤乙级。但甲的家族在当地颇有势力，该案从一开始就被定性为故意伤害案，并在“甲是否明知其纠集人员携带枪支并明示开枪”等重要问题的调查认定上较为模糊，甲等人后仅因故意伤害罪被判处有期徒刑数年。

三、完善立案监督的路径

我国刑事立案制度采取了较为独特的程序型启动模式，因而在立案监督问题上显然无法照搬国外制度和经验，需要以更加务实的态度探讨符合中国情境特点的解决模式。与学者们普遍青睐逻辑自证的宏大体系建构相比，实务工作者通常热衷于采取现有制度框架下操作性较强的具体措施。据此，笔者拟结合司法实践中的一些做法，基于改革渐进性的考虑，提出完善立案监督的路径建议。

(一)构建三元立体化立案监督体系

面对高度封闭的公安刑事立案权，检察机关仅靠有限的监督力量，从广度上无法全面监管公安机关不断增长的刑事立案，从深度上难以深入监测刑事案件受案至立案全过程，必然陷入“大公安小检察”的被动监督局面。立案问题根源于公安机关刑事立案权的不合理运行，仅仅通过完善检察机关的立案监督无法得到有效解决。唯有将公安机关内部监管与检察院立案监督相结合，将案件当事人的监督与公权力监督相配合，形成较为稳定的三元立体网格式监督体系，才能极大地形成监督合力。

一是要理顺检察院立案监督的管辖关系，确保立案监督工作从一开始就权责分明，不至于出现多头管理或无人管理的状况。调研发现，Z市公安机关直属分局根据案件发生地确定对接检察院的做法是在2006年Z市公检法联席会上确立的，客观上导致立案监督管辖的不确定性，而Z市公安分县局的辖区变动较为频繁，可能进一步加剧检察院立案监督管辖不明确的问题。由于各地公安机关在刑事执法上具有较高的同质性，因而该问题并非个例。从根本上看，这涉及公安机关刑事立案管辖的科学合理设置，因此在具体操作中，应要求检警双方在工作衔接中不仅要考虑案件流转的便利性，还要注意监督的可行性，兼顾分工配合和监督制约。

二是与公安机关执法监督部门形成合力。作为内部监督机构，公安机关法制、督察、纪检等部门开展执法监督工作缺乏必要的独立性和权威性，而检察院的立案监督则由于信息获取的不对称，难以及时开展并落到实处。比较完备的是将二者结合起来，充分发挥内、外部监督的合力，通过常态化的工作联系，建立案件信息和执法监督信息通报机制。例如，Z市检察院侦监处与Z市公安局法制支队长久以来一直保持较好的联络，在公安机关年度执法检查考评中，Z市公安局法制支队会主动向Z市检察院侦监处索要案件违法线索，每年例行召开的公检法联席会，也为检警之间的信息交流提供了较好的平台。通过检察院侦监部门与公安法制部门的工作协助，检察院也可以重点关注公安机关执法考评结果，甚至参与到考评中，进行现场督导，及时发现立案、侦查环节的各种执法办案问题。

三是要充分发挥案件当事人的监督能力。案事件当事人作为利害关系人，强烈要求实现个案公正公开，应当构成立案监督线索的重要来源以及监督立案工作的重要力量。在我国刑事诉讼中，犯罪嫌疑人在立案阶段的权利缺乏明确规定，而被害人则一直未能获得独立诉讼主体的地位，因而在制度上要对当事人地位及权利重新进行合理设计。目前可以创新一些工作机制或举措，使当事人成为制约公安机关立案权的一支重要力量。一方面，落实立案公开制，将公安机关案件受理、立案的主要进展情况，面向当事人提供查询服务，*高一飞、高建 ：《论公安机关刑事立案公开之改革》，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2012年第5期。对案件信息和办案过程予以公开，实现当事人与办案单位的双向互动，使得当事人在知情权得到充分保障的前提下，能够更好地行使监督权，及时向检察机关申诉举报。另一方面，赋予当事人在公安机关办案过程中的参与权、表达权，将当事人对受案立案工作的评价作为公安机关绩效考核的重要依据，通过短信评警、民调评警等工作举措，将当事人满意度作为评估立案行为的标准之一。

(二)采取技术手段实现监督工作信息化

大数据时代下，常规的坐等案源式监督显然难以应对海量案件信息，传统的检警工作联系机制则因“各为其主”而颇有些“与虎谋皮”的意味。如果能打破信息交流障碍，改变检察院对公安机关案事件信息获取的不对称状态，就能在较大程度上变被动监督为主动监督、实时监督。由于侦查信息公开并未制度化，而立案阶段更是存在一定程度上公安内部管理的失序，面对信息沟通不畅的壁垒，可以通过技术革新搭建案件信息共享平台，使检察院能够及时获取案件受理、侦办信息，对司法信息进行深度运用和统筹管理。具体在操作层面主要涉及到几个问题 ：

一是依托公安机关警务信息系统，建立检警案件信息共享平台。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”，建设检警乃至整个司法系统的政法专线网络，是国家信息化战略的重要部署。实践中，一些地方检察机关已经做出了卓有成效的探索，例如江苏地区不少基层检察机关均已获取了当地警务综合信息平台的接口。为了避免各地区的盲目建设，最高人民检察院对案件信息共享平台建设制定了统一标准，但由于各地区经济发展状况、信息化建设水平存有较大差异，在具体执行中可能会产生新问题。因此，检务信息化建设应当作为长期工程，力图在统一标准和地区差异间取得平衡。与此同时，平台建设要充分体现信息共享的设计理念，使得公安机关不仅仅是案事件信息的提供者，还能及时获取检察机关的监督审核情况，实现办案信息的流转互通和互惠双赢，有效避免公安机关无法受益而不予配合的困境。

二是拓宽立案监督信息的渠道来源，建立各类网络便民服务平台。前文提到，很多当事人对检察院立案监督职责不熟悉，这固然与其法律意识淡薄有关，同时也体现出法制宣传的不到位以及救济途径的不便民。为了充分满足各类群众的不同诉求，可以将传统方式与信息化手段相结合，多策并举提供较为完备的便民服务联系渠道。一方面，继续维护好传统的群众联系渠道，加大宣传力度、公布立案监督举报电话，在一线办案部门设立告示牌、发放便民卡，同时创新工作机制，例如针对公安派出所承担接处警及执法办案任务的特点，在发案率较高的街道设立社区检察室*万海富、顾静薇 ：《对公安派出所刑事执法监督的探索与实践》，《检察日报》，2011-11-08。，在立案问题较为集中的办案部门设立联络点。另一方面，打造好各类新型的信息化服务平台，例如“两微一端”新媒体建设、网上信访信息系统等，方便群众随时表达诉求、及时查询案件办理进展。

三是提高信息梳理及运用能力，建立检察机关内部信息共享平台。面对公安机关的海量案事件信息，获取不等同于有效运用，借助技术手段仅仅是实现了对受案立案信息的及时了解，但是如何通过对数据信息的梳理分析、发现其中存在的问题，是考验检察人员立案监督能力的关键。否则，在庞大的数据重压下，如果缺乏敏锐的职业洞察力及数据挖掘能力，那么与之前无法获取案事件信息的状态并无二致。此外，从检察机关内部办案信息统筹管理来看，有必要将立案监督信息与对公安机关刑事案件的各类监督审查信息加以整合，建立检察机关监督审查信息共享平台，对个案从源头上开始监督，贯穿于刑事侦查乃至刑事诉讼的始终，实现对刑事案件的全程监督。

(三)重点关注存在问题较多的立案行为

仅靠扩大侦监部门的人力投入，无法从根本上解决资源稀缺的难题，而全程监管不断增长的案事件受案立案环节也无必要。较为可行的是，充分发掘现有监督力量的“内涵增长力”，*内涵式增长是企业财务管理的概念，指在企业规模、成本、资产等不变的情况下，通过优化结构、改进质量、提高效率等，实现企业盈利能力的最大化。重点监督存在问题较多的立案行为，实现立案监督资源效用最大化。根据统计学中的正态分布、幂率分布原理，*正态分布也叫常态分布，即具有集中性、仅有一个波峰、以均值为中心完全对称。自然界与人类社会中大量现象均按正态形式分布。幂率分布又叫“80/20法则”，如20%的人口拥有80%的社会财富，应用于质量控制，则是产品质量问题的来源，总是集中在少数几个地方。立案问题通常集中存在于某些环节和某些类型案件中，对这些问题环节和问题案件进行梳理，能够为立案监督工作指明重心。为此，可以借鉴企业管理和质量控制中的“80/20法则”，优先解决数量较多和较为严重的立案问题。

一是绘制立案问题高发区域的地理信息图。以设区市为单位，根据检察机关历年的立案监督数据进行汇总分析，梳理出各区县立案监督数量的逐年变化及年度分布情况，绘制出较为详细的区域分布图，进一步和该区域公安机关同年度立案数据进行比对，以确定立案问题绝对数量较多以及相对比例较高(立案监督数占发案数比)的区域。一方面，结合当前检察机关员额制改革“以案定员”的指导精神，对立案监督任务较为繁重的地区，在人力配备上予以适当倾斜，合理统筹、优化配置人力资源。另一方面，建立分级预警机制，划分出问题较多、正常、较少三种情形，对立案问题持续高发区域进行重点管控，并通报给同级设区市公安机关作为其内部绩效考核的依据。

二是总结梳理立案问题较为集中的案件类型。立案问题在相当程度上折射出立案程序过于封闭、公安机关裁量权过大的弊病，因而，一些发案查处较为隐蔽以及定性标准模糊的案件，更容易在受案立案中滋生问题。一方面，立案阶段的不公开会加剧监督的弱化。对于扒窃、毒品、赌博、卖淫嫖娼等发案较为隐蔽、查处时效性要求较高、取证难度较大的案件，查处过程本身具有一定隐蔽性，不容易纳入监督范围，应加强对该类型案件立案公开制的研究。另一方面，案件定性标准模糊，为公安机关提供了过大的自由裁量空间。不少案件在治安违法与刑事犯罪间存在认定的灰白地带，公安机关立案标准与检察机关追诉标准的不一致，进一步催生了受案立案中的任意处理问题。以盗窃案件为例，多年来公安机关的立案标准均为400元，与检察院的追诉标准相差甚大，因而盗窃案件的立案问题较为严重。对此，科学设置刑事立案标准，并与追诉标准相衔接，十分有必要。此外，立案时对案件罪名定性违背了认识基本规律，一些疑难案件在立案伊始加以定性更加困难，容易滋生重罪案件降格处理的土壤。为此，继续推行重大疑难案件听取检察建议制度，对一些涉案价值较高、社会影响较大、定性不好把握的案件，请检察院提前介入，从案件受理调查的初始环节指导公安执法办案以防止偏差。

三是对立案突出问题进行分类分级。《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》(公通字〔2015〕32号)指出存在“人民群众反映强烈的报案不接、接案后不受案不立案、违法受案立案”等立案突出问题。其中，立案阶段不作为应当引起高度重视。与有形的积极行为相比，立案阶段不作为界定较为困难，因而难以及时发现并纳入监督，对司法公信力的潜在危害巨大。不及时、不取证、相互推诿等三类立案阶段不作为情况，反映出公安机关立案管理制度混乱与检察机关立案监督失灵的双重困境，应双管齐下协同治理。首先，公安机关应立足于“统一进口、统一出口”的案件闭环管理系统，明确受案立案办理流程，细化具体操作规范，实现受案立案的精细化管理和规范化运作。通过设置科学的立案时效要求、制定详细的取证规范指引、把从接处警到刑事立案的各项环节串联成一个封闭式链条系统，建立高效运行的案事件管理系统，充分挤压不作为行为的生存空间。其次，针对立案阶段不作为，检察机关重点从发现线索、调查认定、监督处理三方面完善立案监督制度。通过接入公安机关案事件闭环管理系统，检察机关可以有效监管受案立案处理进展，及时发现各类不作为现象。在此基础上，对各种立案不作为行为的类型加以总结，由最高人民检察院会同公安部联合制定明确的认定标准。在监督处理中，可以下发纠正违法意见书，并追踪案件处理进程，对严重违法犯罪情形，必须依法严厉查处。同时，探索监督结果运用的新形式，如将监督结果作为地方政府对公安机关进行绩效考核的依据，直接影响评奖评优、绩效奖金发放等，以提升监督实效。

(四)将立案监督触角向立案前后延伸

公安机关的立案行为，向前链接了对各类警情信息的分流处理，向后延续了侦查取证工作，集合了行政执法和刑事执法的衔接、刑事立案和刑事侦查的接续，所反映出的问题也不仅仅是立案环节的弊病，不能被孤立、简单化看待。因此，立案监督应纳入到对侦查权乃至警察权控制的范畴，并隶属于法律监督制度改革的命题。

一是刑事立案监督应当与公安行政执法监督相连结。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，最高人民检察院将“探索建立健全行政违法行为法律监督制度”作为当前深化检察改革的重要举措，《治安管理处罚法》第114条则对“公安机关办理治安案件接受检察院监督”作出了相应规定。因此，对公安行政执法行为进行检察监督具有明确的法律依据，但是有关的检察工作规范尚缺乏细化内容。由于公安机关自身权力属性和工作职能的综合性，在现有的受案管理体制下，受案立案行为往往是混杂了行政执法和刑事执法的多元素综合体。立案是划分行政违法与刑事犯罪的初步判断，如果硬将这一混合行为进行切割，仅仅对刑事执法部分加以监督，不符合立案权的实际运行规律，难以遏制“借用办理行政案件的名义将侦查前置”的弊病。因此，将公安机关的日常执法行为一并纳入检察监督视野，并与刑事立案监督相衔接，对刑事受案、初查进行有效监管，有助于防范“体外循环”案件以及刑事案件治安转处等案件降格处理行为。

二是立案监督应纳入侦查权控制的命题。在我国，侦查权仅限于狭义的侦查行为实施权，不包括侦查程序启动和终结权，立而不侦行为既难以归入立案问题，也难以纳入侦查问题。唯有将立案和侦查看作一个延续的整体，从源头上抑制侦查权的过度膨胀，实现对刑事案件重要节点控制的无缝对接，全面减少人为分割的死角，才能使刑事执法监督具有完整性。从检察机关侦查监督职能的行使来看，对侦查程序分段履行监督职能，能够针对不同类型的问题进行专业化处置，但也容易导致信息流转不畅，不利于形成监督合力遏制立而不侦行为，立案监督不具有实体意义上的终局性。为此，一方面，检察机关应当强化对侦查取证的指导作用，对监督立案后的取证工作进行合理引导，通过典型案例、工作建议等多种形式提供相对统一的操作标准，在此基础上对立而不侦行为进行准确界定；另一方面，对提起立案监督的案件应当全程管控，对案件侦办进展予以追踪。例如，要求公安机关定期说明案件办理情况，对故意不侦查或侦办不力行为及时追究责任，使监督落到实处。

结 语

“理论最重要的是能超越当地的研究背景，能够在更普遍的水平上形成正式的观点。”*Coffey A.，P.Atkinson，Making sense of Qualitative Data:Complementary Research Strategies(New York:Sage Publications，1996)，14.尽管本文重点考察了Z市公安机关刑事立案及立案监督情况，但鉴于我国法律体系的统一性及公安执法规范化建设的推进，不同地区的刑事立案监督状况既存在差异，也具备相当程度的同质性。在不具备条件开展大范围调查研究的情况下，对我国局部地区立案监督情况开展研究能够形成可供参考的一般性认识。

本文力图以实际问题为导向，以数据和案例为主要论证工具，将量化研究与质性研究相结合，深入探寻公安刑事立案中的问题及立案监督面临的困境并提出对策。但立案监督隶属于警察权控制这个大命题，并与侦查监督密切相连，借用triz理论中的系统算子窗格理论，*TRIZ理论，全称为Teoriya Resheniya Izobreatatelskikh Zadatch，含义是“发明问题解决理论”，由前苏联根里奇·阿奇舒勒所创立的一套具有完整体系的发明问题解决理论和方法。TRIZ理论由许多具体理论构成，其中系统算子窗格理论将对象划分为子系统、系统、超系统，结合时间维度的过去、现在、将来，形成系统算子的9个窗格。刑事立案这个子系统根植于刑事诉讼系统，并处于司法实践的超系统中。因此，孤立看待立案监督问题，会陷入“头痛医头脚痛医脚”的困境，只有将其纳入侦诉审合理化构造下侦查权控制的视野，才能寻求到解题的关键。

(责任编辑 ：付 磊)

雷鑫洪，中国人民公安大学法学院博士研究生。

D926.3

A

1004-9428(2016)06-0062-16