世界发达国家环保产业政策及启示

尹君　刘朝旭　徐栋　张宁

（河南省科学技术信息研究院，河南　郑州　450003）

世界发达国家环保产业政策及启示

尹君刘朝旭徐栋张宁

（河南省科学技术信息研究院，河南郑州450003）

［摘要］首先阐述发达国家政府高度重视环保产业地位、制定出台各种优惠政策、实施强有力的法律法规等保证了其环保产业处于世界领先地位。其次是指出我国环保产业政策存在问题及原因。最后是发达国家环保产业政策给我们带来的启示：政府的重视及其方针政策是环保产业发展的支撑力，强有力的法律法规是环保产业发展的强制动力，优惠政策是环保产业发展的根本保证，提高环境意识是环保产业发展的基础动力。

［关键词］发达国家；环保产业；政策法规；启示

1　引言

发达国家经济水平较高，人们对环境质量要求也较高，一些发达国家把环保产业列为支柱产业，其产值占到其国内生产总值的10％～20％。我国政府部门近年来高度重视环保产业的发展，把环保产业确立为我国七大新兴产业之一，确定了经济发展与环保产业并重、加强环保产业法制建设、创新污染防治技术治理的原则，加大对环保产业发展的政策扶持力度。在“十二五”“十三五”国发经济和社会发展规划中，均提出大力发展中国的环保产业，除公众环保意识、各类优惠政策扶持外，当然少不了科学严格的政策法规做坚强后盾。世界发达国家环保产业政策成功做法值得我们学习借鉴。

2　发达国家环保产业政策

美国、日本、德国等发达国家的环保产业倍受政府及社会广泛重视，一直处于世界领先地位。这些国家主要通过政府立法和具体的产业政策来扶植本国环保产业的发展，采取资金支持、舆论引导、进出口政策干预、产业政策协调等措施为本国环保产业的发展创造良好的外部条件［1］。当然这些发达国家在环保产业方面所采取的具体政策也各有不同，但归结起来，他们都有其共同特征，那就是政府高度重视环保产业地位、制定出台各种优惠政策、大力实施强有力的环保法律法规、充足的资金保障等措施。

2.1政府高度重视环保产业地位

美国联邦政府非常重视环保产业发展，积极推动环保产业的技术开发和管理创新。早在1995年，美国就发布了国家环境技术策略，主要包括改革管制体系以鼓励开发有效的环保技术，提供公共平台测试和示范新型环保技术，将环境技术许可流程化，改进数据和信息系统，将环保重心从末端治理转至全过程管理等。

德国政府从一开始就把环保产业置于优先发展的地位，一直把环保产业作为具有战略意义和高增长机会的产业。为推动环保产业可持续健康发展，德国政府通过制定了有利于环保产业发展的合作原则、预防性原则和环境肇事者责任承担原则，出台了一系列支持环保产业发展的优惠政策。

与美国、德国一起居于国际环保市场主导地位的日本，其政府将环保产业作为国家战略产业的基础，采取扶持、立法等手段推动环保产业的发展。特别是在不断优化环保产业发展路径方面，日本政府注重通过资金援助、成本选择、共同决策等机制，引导产业投资主体的投资规模和投资意愿。

2.2制定出台各种优惠政策

美国政府非常重视利用财政补贴、税收减免、增加环保产业资金投入等经济手段引导鼓励企业达到环境标准。对环保工程项目，美国联邦和州一级政府均实施项目免税政策和直接的资金补贴政策。例如，20世纪80年代中期以后，美国每年都要拿出占GDP的比重0.5％～1.3％财政支出用于污染控制。这些财政投资及优惠政策不仅极大地拓展了美国环保产业的海外市场，推动了环保产业的快速发展，而且在很短时间内就为美国新增加了6.8～8万个工作岗位。

德国政府制定了一系列支持环保产业发展的优惠政策，其中尤为突出的是：对减少或者消除污染物排放的企业减免税收政策；对环保设备加速折旧、为环境技术开发企业提供优惠贷款；对于环保工程以及环保节能设备给予财政补贴等政策。通过成功实施优惠政策，优化内容结构，德国的环保产业一直保持了比较高的发展速度，国际竞争优势也明显增强。

日本在环保产业投资及快速发展上，建立了一套成功有效的资金援助机制，主要包括中央政府下属公共金融机构的优惠贷款、政府直接补贴、税收优惠等政策。

2.3实施强有力的环保法律法规

完善的法律体系是推动环保产业快速健康发展的直接动力。在许多工业发达和法制比较完备的国家，他们的环境法已经形成比较完整的体系，例如：美国的《国家环境政策法》、罗马尼亚的《环境保护法》、保加利亚的《自然保护法》、日本的《公害对策基本法》、瑞典的《环境保护法》等。许多国家把环保写进了宪法并作出具体规定，将其作为全社会环境保护的最高准则和法律基础。自20世纪70年代以来，美国为了大力发展环保产业，国会通过了涉及大气污染、污染场地清除、水环境、废物管理等26部有关环境保护的法律，这些法律都对公共机构或污染者提出了严格的法律要求，同时也推动了环保产业的增长和环保产业市场的不断扩大。在施行严格的环境标准和法规的基础上，美国政府还十分重视经济手段和管理创新，其环保产业相关技术也不断得到开发。

在日本，环境法通常称作公害法。日本非常重视通过立法手段来推动环保产业的发展，先是从制定防治公害的法律以解决具体的环境污染问题，发展到制定预防公害发生、保护自然和生活环境、提高环境质量的法律；从地方立法再到国家立法，最后形成包括环境污染防治、生态保护和自然资源管理等方面内容的环境基本法。规定了社会各主体在环境保护中的义务和责任，国家进行环境保护的基本制度和组织方法。很多地方制定了严于国家标准和地方性公害法规。截至目前，日本已建立了相对完善的环境法律体系，一系列的法律法规，促进了日本以“3R”（即再使用—Reuse、再利用—Recycle、物质资源的减量化—Reduce）为中心的新兴环保产业的兴起与发展。

德国、芬兰、瑞典、匈牙利等国家在环保产业方面均出台了符合本国国情、行之有效的政策法规。

3　我国环保产业政策存在主要问题及原因

与发达国家环保产业政策相比，我国环保产业政策法规还存在一些问题，主要表现为：法律法规仍不健全，亟须尽快修改完善；虽然初步形成了环保产业政策体系，但不完备，缺乏环保产业政策的规划蓝图；产业发展质量、产业技术水平、产业人才培养等配套政策滞后；环保产业的经济政策仍较薄弱；政府引导作用不足，舆论引导不够，市场主体地位不明确。

究其根源，主要有以下方面：

第一，我国的环保产业起步晚，缺乏长远的、完整协调的发展思路，在发展环保产业政策研究方面理论准备不足。

第二，由于受国家宏观经济形势影响，我国传统的优先发展重化工业的思路，对环保产业没能及时引起足够重视，相关环保产业政策也未能得到有效落实，造成我国环保产业政策制定实施困难重重，标本不能兼治，积重难返。

第三，我国环保产业发展过程中，“重制定、轻实施管理”问题比较严重，甚至出现“两张皮”现象，这些都严重制约了我国环保产业健康发展。

第四，政策制定滞后于环保产业的发展，对于政策效应的研究也不够，相关法律法规落后，相关配套辅助措施未能及时跟进，部分政策还存在漏洞，反而成为产业发展障碍。

4　发达国家环保产业政策给我们的启示

4.1政府的重视及其方针政策是环保产业发展的支撑力

美国、德国、日本等发达国家非常重视环保产业的发展，政府责任明确，他们在制定环保产业发展规划中就确立了政府的中心地位和巨大促进作用。他们都有自己的财政支持、环境技术、研究开发等方针政策。美国政府环保方针政策最为系统全面，除财政支持、环境技术、研究开发政策外，他们还建立了政府和工业界的合作伙伴关系、加速商业化政策。这些方针政策不仅为环保产业的发展提供了支撑，也全方位地支持着企业进行环境保护。

我国环保产业之所以至今尚不具气候，且问题越来越显现，污染越来越严重，与环保职责定位不到位，缺乏约束机制和责任追究制度；与政府责任不明确及在环保产业发展过程中缺位；与行政管理权限设置不科学，缺乏可操作性等，关系紧密。特别是在传统的考核体系下，一些主政官员为了追求短期政绩，上马高能耗、重污染项目，然后抱着政绩就走；不少地方政府为了早出多出“政绩”，把主要精力放在地方经济总量增长上，却忽视了环保，牺牲以环保为代价盲目追求经济总量增长，甚至出现地方环保部门为污染企业保驾护航，不仅严重破坏了生态环境，遗留很多问题，甚至形成了现实的环境损害。因此，政府不仅要高度重视环保产业发展，更要为之保驾护航。不仅要明确政府角色，规范政府行为，更要加强政府自身管理，建立高效、廉洁、合法的管理机制，维护好环保产业市场秩序。

到目前为止，我国还没有建立一套完善的环保产业发展政策，政府在制定环保产业发展规划中责任不够明确。无论是建立资金、技术支撑体系还是制定政策法规，规范市场秩序，都少不了政府的主导或介入。综上，政府应从推动转变经济发展方式、调整优化产业结构的角度完善相关制度，科学制定出产业发展规划，建立完善的产业发展政策，这是我国引导、支撑环保产业发展和提升环保企业竞争力的首要条件。

4.2强有力的法律法规是环保产业发展的强制动力

完善的法律体系是推动环保产业发展的直接动力。从美国的《国家环境政策法》、罗马尼亚的《环境保护法》、保加利亚的《自然保护法》、日本的《公害对策基本法》、瑞典的《环境保护法》，我们可以看出，许多工业发达和法制比较完备的国家，均已经形成比较完整的环境法体系，这些国家的环境法律还在逐渐完善，对污染者或公共机构所应采取的行动都有着严格的要求。

中国古代对于自然环境的保护在法律上作过一些零星的规定。新中国成立后，我国出台颁布了《关于保护和改善环境的若干规定》《中华人民共和国环境保护法（试行）》等一系列环境保护法规，立法工作日益加强。特别是2015年1月实施的《中华人民共和国环境保护法》，标志着我国环保法日趋成熟。这部旨在保障公众健康，防治污染和其他公害，保护和改善环境，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的《环保法》，大幅提高了违法成本，规定了按日计罚、停产限产、查封扣押、行政拘留等措施，被誉为史上最严“长齿”法规。李克强总理在全国两会期间掷地有声地表示：“环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏”。新环保法实施一年，约谈15个市级政府主要负责同志，查处违法排污企业5.1万家、发现违法违规建设项目企业7.34万家……这无疑表明，对于违法行为，新法将加强震慑，加大处罚，让违法者付出沉重代价。表明随着经济的发展，我国必须根据经济发展和环境状况及时修改相关法律、法规，为环境产业保驾护航。表明只有从严执法，才能令污染企业、监管者和地方党政领导感受到切肤之痛，他们才会真正懂得环保到底意味着什么。

目前，我国虽然已完成了法治框架，但还存在一定问题，特别是在执行中问题尤为突出。第一是某些政策法规不能体现市场经济规律，不能适应现阶段新形势的发展需要，亟须修改完善；第二是政出多门，各种政策法规之间不配套，执行力度不够，监管难以到位，甚至相冲突，造成地方保护主义盛行，环保企业钻法律的空子，对环境造成了巨大的破坏；第三是环境法发展较慢，法律法规效力等级或立法级别较低，缺乏系统性和全局性，内容比较原则、粗糙，法规的可操作性、可执行性较差。

国外的实践已经证明，一个国家环保产业的发达程度与该国环境法律的严格程度成正相关关系。积极的污染治理措施和严厉的环境保护法规是环保产业发展的主要驱动力。哪个国家的环保法规严明，哪个国家的环保产业就表现出强劲的竞争力［2］。由此可见，欲促进我国环保产业的蓬勃发展，除加快环境立法、完善法律体系外，更要严格执法，以求得标本兼治、疏堵并举的综合性成效，不能指望一些法规“一限就灵”“一禁了之”。

4.3优惠政策是环保产业发展的根本保证

世界发达国家在环保产业方面均出台了很多优惠政策。比如，日本建立了一套成功有效的援助机制，用于激励和帮助企业进行防污染投资。出台了税收优惠政策、政府直接补贴和中央政府下属的公共金融机构的优惠贷款等政策来扶持本国环保产业快速发展。美国联邦和州一级政府对环保工程项目采取项目免税和直接资金补贴。德国政府对环保工程、节能设备直接给予财政补贴；对减少或者消除污染物排放的企业，减免其税收；对为环境技术开发和环保设备加速折旧的企业，提供优惠贷款。

我国在扶持环保产业发展方面，除加大政府的财政直接投入外，要制定财税、金融扶持政策。国外经验值得我国学习借鉴，政府可通过提供政府优惠利率贷款、企业损失分担担保、银行信用担保贷款等方式，带动风险资金投入，保障环保产业获得更多渠道的风险资本来源。鼓励先进的环保技术尽快从“实验室”走向“市场”，在财政、金融、税收等多方面给予适当扶植照顾。国务院及国家环保部先后发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的通知》《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》和《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》等政策文件，这些税费、信贷、投资等优惠政策的实施，既可扩大环保产业的市场空间，又推动环保产业的快速健康发展。

4.4提高环境意识是环保产业发展的基础动力

早在1982年，中央在第二届全国环保会议上把“环境保护”列为我国的基本国策，强调保护环境必须坚持“预防为主、防治结合、谁污染谁治理，强化环境管理”的原则。由于公众环境意识淡薄，企业受经济利益驱动，加上法律法规的强制处罚力度不够，造成之后的环境污染日益加重，比如未批先建、无证排污、超标排污、漏排偷排时有发生，雾霾天气、PM10、PM2.5、NO2居高不下，“限塑令”“冒黑烟”“白色污染”屡禁不止，牺牲以环境为代价盲目追求经济总量增长，有些地方甚至出现环保部门为污染企业保驾护航。因此，只有确保每起环保案件都能及时查处，才能最大限度地调动公众积极性；只有加强政府舆论引导，提高社会公众环境意识，才能极大促进环保产业的发展，反之将带来的是严重污染破坏。

研究资料表明，80％的德国人在购物时考虑环保问题，77％的美国公众表示企业的环保形象会影响他们的购买意向，60％的英国消费者愿意支付更高的价格购买绿色产品。由此可见，我国除了强有力的《环保法》等政策法规做保证外，还应通过政府舆论、环保教育、媒体宣传，增强公众的环境意识，改变消费习惯。

最近环保部又开通了“12369”微信举报平台，公众将成为“环保监督员”，监督举报企业偷排、偷放等恶意违法排污行为，监督举报篡改、仿造监测数据等弄虚作假行为，监督举报执法部门执法“过松”“过软”行为，促进企业发明和使用新的生产技术方法，督促环保执法“硬”起来，重典治乱，铁规治污，助推我国环保产业的快速健康发展。

参考文献：

［1］金爱伟.中国环保产业政策效应评析［D］.黑龙江：小社会科学院，2012.

［2］裴瑱.国外环保产业政策及其借鉴［J］.政策瞭望，2015（5）：2.

［中图分类号］X324

［文献标识码］A

文章编号：1671-0037（2016）05-17-4

收稿日期：2016-3-20

基金项目：河南省科学技术信息研究院基本科研业务费项目“河南省环保产业发展研究”（201510）。

作者简介：尹君（1969-），男，本科，工程师，研究方向：科技情报；刘朝旭（1969-），男，本科，工程师，研究方向：科技情报。

The Policy of Environmental Protection Industry in the Developed Countries and Its Enlightenment

Yin JunLiu ZhaoxuXu DongZhang Ning
（Henan Academy of Science and Technology Information，Zhengzhou Henan 450003）

Abstract：Firstly，it is explained that the developed countries attach great importance to the status of envi⁃ronmental protection industry，formulate various preferential policies，and implement strong laws and regula⁃tions to ensure the leading position of their environmental protection industry in the world.Secondly，it points out the problems and reasons of China's environmental protection industry policy.Finally，the policies of envi⁃ronmental protection industry in developed countries give us the enlightenment：The emphasis of the govern⁃ment and its policy are the supporting forces for the development of environmental protection industry，strong laws and regulations are mandatory power for the development of environmental protection industry，the prefer⁃ential policy is the fundamental guarantee for the development of environmental protection industry，and the en⁃hancement of people's awareness of environmental protection is the basic impetus for the development of envi⁃ronmental protection industry.

Key words：developed countries；environmental protection industry；policy and regulation；enlightenment