烟基项目管护模式初探

杨杰++谭青涛++陈为习++王宝剑++李曙光

【摘要】2005年以来，各地积极响应国家局关于开展烟叶基础设施建设、改善烟田基础条件的号召，大力开展基本烟田基础设施配套，推动了现代烟草农业发展。但随着基本烟田基础设施项目的不断配套完善，如何能够有效地管控项目，提高设施的利用率、利用效率和完好率，实现烟基设施项目长期安全运行，发挥最大效益，对于促进烟叶生产健康稳定可持续发展具有重要意义。

【关键词】项目 管护 初探

一、引言

2005年以来，各地积极响应国家局关于开展烟叶基础设施建设、改善烟田基础条件的号召，大力开展基本烟田基础设施配套，推动了现代烟草农业发展。但随着基本烟田基础设施项目的不断配套完善，如何能够有效地管控项目，提高设施的利用率、利用效率和完好率，实现烟基设施项目长期安全运行，发挥最大效益，对于促进烟叶生产健康稳定可持续发展具有重要意义。

二、国内外研究现状

农田水利设施建成后，如何管护？这是发展中国家普遍面临的世界性难题。20世纪80年代一些国际性组织，包括世界银行、联合国粮农组织等在许多发展中国家推行“用水户参与灌溉管理”模式。规定所有使用世行贷款项目的农田水利工程，都必须组建农民用水协会，从实际运转情况来看，农民用水户协会没有发挥应有的作用。在国内，2011年中央一号文件提出了要“深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式”。在现实中，建成水利设施项目管护情况令人堪忧，烟草行业投资建设的水利设施在管护方面，面临同样的境地；建成的烘烤工场、育苗工场等也面临同样的尴尬境地，各地利用烤房、育苗工场开展了养殖、种植等综合利用，取得了一定成效，但仍需进一步完善机制、提升水平。

三、项目主要研究内容

分类明晰项目产权。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。目前临沂的农村产权制度改革工作正在从小范围试点转向大范围推进。借鉴地方农村产权制度改革的经验，积极争取政府支持，稳步推进烟基项目法律意义上的产权确认。2015年我们在沂南县进行了产权确认试点。

（1）选择产权办理场所。我们通过筛选，确定沂南县金叶黄烟种植专业合作社的烘烤工场进行法律意义上的产权确认。烘烤工场位于沂南县辛集镇刘家八角汪村，于2011年建设，主要建设内容包括密集烤房30座、办公室、农机棚、院墙等设施，占地20亩，用地性质为一般农田。

（2）产权确认办理流程。通过协调地方政府、行政部门，梳理出产权确认办理流程。①土地流转。建设用地单位（沂南县金叶黄烟种植专业合作社，以下简称合作社）与农户签订土地流转协议，支付土地流转费，将土地从农户手中流转出来，流转到农户土地承包经营权到期，一般在15年左右。②规划申请。合作社向规划局提出申请。③规划审核、颁证。规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》进行审核，依据该法第41条规定，对符合城乡规划要求的建设工程，颁发乡村建设规划许可证。④建设用地申请。合作社向国土资源局提出建设用地申请，所在乡镇人民政府以正式文件向国土资源局提出建设用地申请。⑤建设用地审核、批复。国土资源局测绘大队经测绘制作烘烤工场用地备案图，国土资源局经过审核研究，以正式文对农业建设用地做出批复。

（3）产权确认办理试点结果。通过多方协调、努力，合作社的烘烤工场取得了规划局颁发的乡村规划许可证和国土资源局的农业建设用地批复。

建立烟基项目管护基金。积极争取地方政府支持，从当年烟叶税收中提取一定比例返还用于烟基项目管护基金建立，按照规范收支、便于操作、发挥实效的原则，以合作社为主体，完善烟基项目管护基金筹集、运行体制。

（1）管护资金筹集渠道。目前，村委会、合作社都对管护资金无能为力。考虑到国家局开展烟叶生产基础设施建设的目的就是为了发展现代烟草农业，就是为了服务于烟叶生产。而每年投放于烟叶收购的资金非常巨大，仅2014年，临沂市烟叶收购就投放收购资金3.65亿元，实现烟叶税8033万元，平邑县烟叶收购投放资金3788万元，实现烟叶税833万元。如果积极争取地方政府支持，从当年烟叶税收中提取一定比例返还，用于烟基项目管护资金，就能够解决管护资金缺乏的问题。若按3%比例提取日常管护资金，全市为241万元，平邑县可提取25万元，即可满足烟叶基础设施的日常管护费用。

（2）管护资金筹集落实情况。市局（公司）选择平邑县为试点单位。平邑县2013-2014两年从烟叶税收返还中提取了90万元作为烟基管护资金（这是全省第一份也是唯一一份）。在此基础上，计划2014年继续从烟叶税收返还中提取25万元作为烟基管护资金。

（3）建立管护资金筹集运行机制。①建章立制。制定管护资金使用办法，专款专用，用于烟基项目管护，确保项目正常运行。②明确使用主体。以合作社为主体，按照规范收支、便于操作、发挥实效的原则，规范使用管护资金。③规范付款程序。项目维修完成后，首先由烟站进行初验，验收合格后报合作社，合作社汇总全县情况报县局（分公司），组织监管小组成员进行统一验收，并出具验收合格证明。合作社以验收合格证明为依据，出具付款审批及资金补贴合同等相关报帐手续，由监管小组组长及合作社社长签批后进行维修费用支付，合作社进行财务记帐。④完善监督机制。明确由村委会提出申请，由所在烟站把关审核，合作社支付管护资金，账务公开。同时，县局（分公司）将资金使用情况及时以书面形式汇总上报县政府，以便及时掌握管护情况，进一步做好监管，确保专款专用，取得实效。

四、主要创新点

开展了产权确认试点，明晰了产权办理流程，实现了法律意义上的物权归属，项目有了“身份证”。

争取到了烟叶税返还，建立了管护资金筹集运行机制，实现了烟叶基础设施服务于烟叶生产收购、烟叶税收返还补贴于烟叶基础设施建设管护的良性循环。